Rada Europy poszerza ideologiczną interpretację Konwencji Stambulskiej wobec Polski

Konkluzje narzędziem nacisku politycznego

Dokument „Conclusions on the Implementation of Recommendations in Respect of Poland” został przyjęty 11 grudnia 2025 r. przez Komitet Stron Konwencji Stambulskiej jako formalna odpowiedź na informacje przekazane przez polskie władze w związku z realizacją zaleceń GREVIO wydanych po pierwszym raporcie monitorującym z grudnia 2021 r. Konkluzje te wpisują się w przewidziany w Konwencji mechanizm tzw. procedury następczej (follow-up), której celem jest ocena, w jakim stopniu państwo-strona wdrożyło rekomendacje sformułowane przez ekspercki organ monitorujący.

Konwencja Stambulska ustanawia wieloetapowy system monitoringu, oparty na współpracy Grupy Ekspertów do spraw Przeciwdziałania Przemocy wobec Kobiet i Przemocy Domowej GREVIO oraz Komitetu Stron. Po opublikowaniu raportu monitorującego GREVIO Komitet Stron kieruje do państwa-strony zalecenia, a następnie – po upływie określonego czasu – dokonuje oceny informacji przedstawionych przez władze krajowe. Dokument przyjęty w grudniu 2025 r. stanowi rezultat tego etapu procedury.

Konkluzje Komitetu Stron nie mają charakteru prawnie wiążącego i nie stanowią źródła prawa międzynarodowego. Jednocześnie, w praktyce, pełnią funkcję instrumentu stałej oceny kierunków polityki krajowej, służąc utrzymaniu ciągłego dialogu pomiędzy państwami-stronami a organami Konwencji oraz wyznaczaniu kierunków dalszych działań w obszarach objętych jej zakresem.

Komitet Stron odnosi się w swoich konkluzjach do zaleceń GREVIO sformułowanych wobec Polski po opublikowaniu tzw. raportu bazowego w 2021 r. Zalecenia te dotyczyły szerokiego spektrum zagadnień obejmujących zarówno zmiany legislacyjne, jak i kwestie organizacyjne oraz instytucjonalne związane z funkcjonowaniem systemu przeciwdziałania przemocy. W związku z tym, rząd Rzeczypospolitej Polskiej przesłał 20 października do Komitetu Stron Rady Europy raport zatytułowany „Odpowiedź Polski na formularz sprawozdawczy dotyczący realizacji zaleceń Komitetu Stron” (Reply by Poland to the reporting form on the implementation of the recommendations of the Committee of the Parties), w którym, w sekcji o legislacji, rząd wymienił głównie akty z poprzednich kadencji, np. przepisy z 2020 r. o izolacji sprawcy od ofiary, nowelizację ustawy antyprzemocowej czy rozbudowę „Niebieskiej Karty”. Obecna władza nie podaje wielu swoich ustaw, ograniczając się do nowych struktur administracyjnych i trwających projektów legislacyjnych.

Ideologiczna interpretacja Konwencji

W konkluzjach z 11 grudnia 2025 r. Komitet Stron odnotowuje działania podejmowane przez Polskę w zakresie ochrony osób doświadczających przemocy, funkcjonowania systemów pomocy oraz współpracy pomiędzy instytucjami publicznymi a podmiotami świadczącymi wsparcie. Jednocześnie konkluzje zawierają odniesienia do obszarów, w których – według oceny organów Konwencji – wdrożenie zaleceń pozostaje niepełne lub wymaga dalszych działań. W szczególności w pkt 1 części B dokumentu Komitet Stron zachęca Polskę do dalszego stosowania Konwencji w sposób zgodny z art. 4 ust. 3, wskazując na konieczność uwzględniania tzw. wielokrotnych form dyskryminacji. W praktyce oznacza to postulowanie działań wykraczających poza klasyczne instrumenty ochrony przed przemocą, obejmujących m.in. szczególne podejście do kobiet identyfikowanych jako LBTI (Lesbijki, Biseksualne, Transpłciowe, Interpłciowe i inne), migrantek, kobiet romskich itd. Komitet Stron wskazuje na konieczność uwzględniania potrzeb tych grup w krajowych systemach wsparcia, procedurach ochronnych oraz programach przeciwdziałania przemocy.

W konkluzjach pojawiają się także odniesienia do potrzeby zapewnienia dostępu do systemów wsparcia dla różnych kategorii osób. W pkt 8 zaleceń Komitet Stron odnosi się wprost do sytuacji kobiet-migrantek oraz kobiet ubiegających się o ochronę międzynarodową, postulując zapewnienie im dostępu do procedur azylowych prowadzonych w sposób określany jako „gender-sensitive”. Wskazuje się również na konieczność identyfikowania szczególnych potrzeb ochronnych tych osób, co w praktyce wpisuje się w rozszerzającą interpretację zobowiązań państwa w obszarze migracji i azylu. Komitet Stron zachęca Polskę do zapewnienia skutecznego dostępu do procedur azylowych, prowadzenia postępowań w sposób określany jako „wrażliwy na płeć” (gender-sensitive procedures) oraz identyfikowania szczególnych potrzeb ochronnych wynikających z doświadczeń przemocy. Konkluzje odnoszą się również do konieczności poszanowania zasady non-refoulement (stanowi ona, że osoby, której odmówiono przyznania statusu uchodźcy, nie wolno deportować do kraju, w którym groziłoby jej niebezpieczeństwo prześladowania) oraz zapewnienia odpowiednich warunków w ośrodkach dla cudzoziemców, w tym dostępu do specjalistycznej pomocy.

Istotną część konkluzji stanowią zalecenia dotyczące koordynacji polityki publicznej. Komitet Stron wskazuje na potrzebę dalszego wzmacniania centralnego organu odpowiedzialnego za koordynację działań związanych z wykonywaniem Konwencji, w tym poprzez zapewnienie mu stabilnych zasobów kadrowych i finansowych. Podkreślono znaczenie spójnych struktur instytucjonalnych, jasnego podziału kompetencji oraz skutecznej współpracy pomiędzy administracją rządową, samorządami i organizacjami pozarządowymi.

Komitet Stron odnosi się również do kwestii finansowania działań związanych z przeciwdziałaniem przemocy. W konkluzjach wskazano na potrzebę zapewnienia stabilnych i wystarczających środków finansowych zarówno dla instytucji publicznych, jak i dla organizacji realizujących zadania zlecone przez państwo. Dokument zachęca do przeglądu mechanizmów finansowania w celu identyfikacji luk w dostępności usług, w tym schronisk, wsparcia interwencyjnego oraz pomocy długoterminowej.

W pkt 5 zaleceń Komitet Stron zachęca do dalszego rozszerzania systemów gromadzenia danych, w tym ich ujednolicania oraz wykorzystywania do projektowania kierunków polityki publicznej. Postulat ten wpisuje się w tendencję traktowania mechanizmu monitorującego jako narzędzia wpływu na długofalowe kierunki polityki społecznej państwa.

Takie podejście wpisuje się w utrwaloną praktykę organów monitorujących Konwencję Stambulską, które interpretują jej postanowienia w sposób szeroki, obejmujący nie tylko reagowanie na przemoc, lecz także kształtowanie całościowych ram polityki społecznej. Konkluzje Komitetu Stron mają charakter interpretacyjny i polityczny – nie ingerują formalnie w porządek konstytucyjny państw-stron, lecz w istotny sposób wpływają na kierunki debaty publicznej i legislacyjnej.

Konsekwencje dla Polski

Dokument przyjęty przez Komitet Stron ma charakter polityczny i interpretacyjny. Konwencja Stambulska nie przyznaje organom monitorującym kompetencji do wydawania wiążących decyzji wobec państw-stron ani do ingerowania w ich porządek konstytucyjny. Rekomendacje GREVIO oraz konkluzje Komitetu Stron stanowią natomiast element procedury dialogu prowadzonego w ramach Rady Europy.

Jednocześnie, w praktyce, dokumenty te odgrywają istotną rolę w debacie publicznej oraz w procesach legislacyjnych, będąc często przywoływane jako punkt odniesienia przy ocenie krajowych rozwiązań prawnych i instytucjonalnych. Z tego względu kolejne etapy procedury monitorującej – w tym publikacja konkluzji oraz zapowiedź dalszej oceny w 2027 r. – mają znaczenie dla kształtowania kierunków dyskusji wokół wykonywania Konwencji w Polsce.

Komitet Stron wezwał Polskę do przedstawienia kolejnego raportu dotyczącego realizacji zaleceń do 10 grudnia 2027 r., co oznacza kontynuację procedury monitorującej oraz dalszy dialog pomiędzy władzami krajowymi a organami Konwencji Stambulskiej. Kolejny etap monitoringu będzie podstawą do dalszej oceny działań podejmowanych przez Polskę oraz do ewentualnego formułowania kolejnych zaleceń o charakterze kierunkowym.

– Dokument pokazuje, że mechanizm monitorowania Konwencji Stambulskiej nie ogranicza się do oceny działań bezpośrednio związanych z przeciwdziałaniem przemocy, lecz coraz częściej służy promowaniu szerokiego pakietu kierunków polityki społecznej, w tym w obszarze niedyskryminacji, migracji oraz tzw. polityk genderowych, których zakres i kierunek powinny pozostawać w gestii suwerennego ustawodawcy – zauważa Julia Książek z Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.