TSUE: Polska naruszyła prawo unijne uznając prymat swojej Konstytucji

Sprawa w jakiej zapadło dzisiejsze orzeczenie TSUE dotyczy wydanych w 2021 r. dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego wskazujących na niezgodność niektórych przepisów traktatów unijnych z polską konstytucją. W pierwszym wyroku TK stwierdził niekonstytucyjność kompetencji polskich sądów do kontroli legalności powołań sędziowskich (wyrok z 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, Dz.U. 2021 poz. 1309), a w drugim wyroku – kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE do zawieszania przepisów polskich ustaw dotyczących sądownictwa (wyrok z 7 października 2021 r. (sygn. K 3/21, Dz.U. 2021 poz. 1852).

Już wówczas, w lipcu 2021 r., Instytut Ordo Iuris opublikował zestawienie orzecznictwa wybranych państw członkowskich Unii Europejskiej (Niemcy, Włochy, Dania, Czechy, Hiszpania, Francja, Rumunia), z którego jednoznacznie wynika uznawanie przez te państwa pierwszeństwa prawa konstytucyjnego państw narodowych przed prawem traktatowym Unii Europejskiej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z polskiej konstytucji wynika zakaz badania legalności powołań sędziowskich – nawet jeśli w procedurze wystąpiły jakieś nieprawidłowości, postanowienie Prezydenta RP powołujące na urząd sędziowski je usuwa. Tymczasem Trybunał Sprawiedliwości UE od wielu lat stoi na stanowisku, że zarówno on sam, jak i sądy krajowe mogą badać legalność powołań sędziów pod kątem zgodności z unijnymi standardami w zakresie niezależności sądów od rządu i parlamentu. W konsekwencji, TSUE kilkakrotnie stwierdził, że polskie sądy powinny badać legalność powołania tzw. neosędziów, czyli sędziów, którzy zostali powołani po 2018 roku w nowej procedurze powstałej za rządów Prawa i Sprawiedliwości. Do 2018 roku w procedurze wyboru 15-osobowej, sędziowskiej części spośród ogólnej liczby 25 członków Krajowej Rady Sądownictwa odpowiedzialnej za selekcję kandydatów na sędziów, kluczową rolę odgrywały środowiska sędziowskie, a od 2018 r. – przedstawiciele Sejmu. Oba te rozwiązania są zgodne z literalnym brzmieniem art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, jednak TSUE wyraził wątpliwości, czy sędziowie powołani w takim trybie są niezależni od władzy ustawodawczej.

Polski Trybunał Konstytucyjny uznał, że TSUE, wyrażając takie poglądy, przekroczył swoje kompetencje, bo Polska nigdy nie przekazała Unii Europejskiej kompetencji w zakresie organizacji sądownictwa. Ponieważ Konstytucja RP ma pierwszeństwo przed prawem UE, Polska nie jest, zdaniem TK, związana unijnymi standardami w zakresie niezależności sądów od rządu i parlamentu.

Jeszcze w grudniu 2021 r. Komisja Europejska uruchomiła tzw. procedurę naruszeniową (art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu UE), w ramach której przeprowadziła weryfikację, czy Polska uchybiła zobowiązaniom traktatowym, z których wynikają standardy w zakresie niezależności sądów od rządu i parlamentu.

W 2022 r. Komisja uznała, że Polska naruszyła te standardy i wniosła skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE zarzucającą naruszenie zasady pierwszeństwa prawa UE, a także nieprawidłowe ukształtowanie składu Trybunału Konstytucyjnego.

Trzy lata później, 18 grudnia 2025 r., Trybunał Sprawiedliwości uwzględnił skargę Komisji, uznając, że Polska naruszyła art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej poprzez:

1) zakwestionowanie pierwszeństwa prawa UE wobec konstytucji krajowych;

2) zakwestionowanie mocy wiążącej wyroków TSUE dotyczących sądownictwa;

3) nieprawidłowe ukształtowanie składu Trybunału Konstytucyjnego.

W pierwszym z tych przypadków TSUE zakwestionował zatem całe dotychczasowe rozumienie traktatowej zasady kompetencji przyznanych (art. 5 ust. 2 TUE: „Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich”) w odniesieniu do prymatu konstytucji państw członkowskich – zastrzeganego dotąd przez te państwa, nie tylko przez Polskę, co wykazano także w przywoływanym wyżej zestawieniu Instytutu Ordo Iuris z lipca 2021 r.

W drugim przypadku, jak wskazano wyżej, TSUE – pomimo braku kompetencji do oceniania konstytucyjności zmian dokonywanych ustawowo – kwestionuje zgodność z Konstytucją RP dokonanej w 2017 r. zmiany trybu procedury wyboru 15-osobowej części członków Krajowej Rady Sądownictwa z trybu „sędziowskiego” na tryb „sejmowy”, jednak nie czyni tego po raz pierwszy, w związku z czym, w tym konkretnym aspekcie, wyrok nie ma charakteru przełomowego, jak ma to miejsce w pozostałych dwóch przypadkach.

W trzecim przypadku chodzi natomiast o nieprawidłowe powołanie Julii Przyłębskiej na Prezesa TK w 2016 r. oraz o nieprawidłowe powołanie trzech tzw. sędziów-dublerów wybranych jeszcze w 2015 r. przez Sejm VIII kadencji (w czasie rządów PiS) na miejsca już obsadzone przez Sejm VII kadencji (w czasie rządów PO-PSL). Legalność składu TK jest w Polsce kwestią sporną: jedni uważają, że większość sejmowa, zdominowana przez posłów PiS, miała prawo uchwałą z 25 listopada 2015 r. (M.P. 2015 poz. 1135) unieważnić wybór sędziów TK dokonany uchwałą z 8 października 2015 r. (M.P. 2015 poz. 1042) przez większość sejmową z poprzedniej kadencji, zdominowaną przez posłów PO-PSL, skoro wybór ten nie został jeszcze potwierdzony poprzez oficjalne powołanie przez Prezydenta RP, a inni uważają, iż nie miał takiego prawa. Sam TK jeszcze w latach 2015-2016 wydawał wyroki kontestujące legalność wyboru zarówno dwóch spośród pięciu sędziów powołanych uchwałą z 8 października 2015 r., jak i trzech tzw. sędziów-dublerów powołanych uchwałami z 2 grudnia 2015 r. (M.P. 2015 poz. 1182, 1183, 1184, 1185, 1186) na miejsce sędziów, których wybór został uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. Jeśli chodzi natomiast o powołanie Julii Przyłębskiej, istota zarzutów polega na tym, że, zgodnie z konstytucją, Prezes TK jest powoływany przez Prezydenta RP na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK – tymczasem w jej przypadku Zgromadzenie Ogólne nie podjęło formalnej uchwały z poparciem dla jej kandydatury, bo niewielka większość (8 z 14 obecnych sędziów) odmówiła wzięcia udziału w głosowaniu. W efekcie Julia Przyłębska po prostu wysłała Prezydentowi RP listę z wynikami głosowania, w którym otrzymała poparcie mniejszości sędziów (5 spośród 14), a Prezydent ją powołał. Od tego czasu jej status jako Prezesa TK był kontestowany. Obecnie, od 29 listopada 2024 r., Julia Przyłębska nie jest już Prezesem TK, będąc, od 9 grudnia 2024 r., sędzią w stanie spoczynku. W TK nie zasiada także już ani jeden spośród pięciu sędziów TK wybranych w dniu 2 grudnia 2015 r. (dwóch zmarło w 2017 r., troje – w tym Przyłębska – zakończyło w 2024 r. swoją 9-letnią kadencję), co czyni wyrok TSUE orzeczeniem o charakterze stricte historycznym, nie mającym odniesienia do obecnego składu TK.

Teraz Komisja Europejska będzie oczekiwać wykonania wyroku TSUE przez Polskę poprzez uznanie wyższości prawa UE nad polską Konstytucją. Jeżeli Polska tego nie uczyni, Komisja będzie mogła wnieść kolejną skargę do TSUE, który tym razem będzie mógł nałożyć na Polskę kary pieniężne za niewykonanie jego wyroku, na mocy artykułu 260 ustęp 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

– Trybunał ogłosił suwerenność Unii ponad państwami członkowskimi. To jest znaczące przekroczenie traktatowych kompetencji TSUE. Traktaty przekazują TSUE prawo do wydawania wyroków w granicach kompetencji przyznanych UE przez państwa członkowskie. Dzisiaj TSUE uznał, że tylko TSUE będzie decydował, jakie kompetencje przekazano Unii. TSUE dodaje, że Państwu członkowskiemu i jego organom nie wolno oceniać działań Unii w świetle zgodności z traktatami. Jeżeli sąd krajowy (nawet konstytucyjny) ośmieli się oceniać TSUE, to przestanie być sądem. To jest koniec zasady przyznanych kompetencji, to koniec suwerenności – podkreśla adw. Jerzy Kwaśniewski, prezes Ordo Iuris.

Wyrok Wielkiej Izby TSUE z 18 grudnia 2025 r., C-448/23.