Nowe kroki w reformie ONZ. Wzmocnienie efektywności czy centralizacja władzy Sekretariatu?

Inicjatywa UN80 to szeroki program reform Organizacji Narodów Zjednoczonych z okazji 80. rocznicy jej istnienia. Jednym z kluczowych elementów jest tzw. Mandate Implementation Review – przegląd tworzenia, wdrażania i weryfikacji mandatów (czyli upoważnień i zadań powierzanych organom ONZ). Oficjalnym celem jest uczynienie systemu bardziej efektywnym, spójnym i oszczędnym poprzez redukcję duplikujących się mandatów, lepszą koordynację oraz wprowadzenie „zasad ciągłego doskonalenia”.

27 marca nieformalna grupa ad hoc ds. przeglądu implementacji mandatów (utworzona decyzją Zgromadzenia Ogólnego 79/571) zakończyła swoją pracę. Przewodniczącymi byli ambasador Brian Wallace (Jamajka) i Carolyn Schwalger (Nowa Zelandia). Grupa przedłożyła projekt rezolucji pt. „Opracowanie, wdrożenie i przegląd mandatów w celu zapewnienia wydajności i skuteczności Organizacji Narodów Zjednoczonych” (Mandate creation, implementation and review for an efficient and effective United Nations), który został przegłosowany w grupie stosunkiem 149 głosów za, 3 przeciw i 1 wstrzymującym się.

Rezolucja rekomendowana przez nieformalną grupę ad hoc i przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 31 marca ma stanowić jeden z pierwszych kompleksowych pakietów zmian działalności ONZ, który ma usprawnić jego działanie. Jednocześnie, tekst spotkał się z krytyką części państw członkowskich, które wskazywały, że przesuwa on ciężar decyzyjny z suwerennych państw członkowskich w stronę Sekretariatu ONZ i Sekretarza Generalnego.

Zasady przewodnie

Rezolucja ustanawia 14 zasad obowiązujących w całym cyklu życia mandatu (tworzenie – wdrażanie – przegląd). Obok klasycznych odniesień do Karty Narodów Zjednoczonych i poszanowania różnorodności mandatów, wprowadza nowe kryteria, w tym:

• kulturę ciągłego doskonalenia, odpowiedzialności, oszczędności i efektywności kosztowej (pkt 1f),
• podejmowanie decyzji w oparciu o dane (pkt 1k),
• większą przejrzystość i jawność w zakresie powierzanych zadań.

W praktyce sformułowania te mogą stanowić podstawę do szerszej oceny mandatów pod kątem ich efektywności i oddziaływania.

Tworzenie mandatów (par. 2–7)

Rezolucja wprowadza obowiązek przedstawiania przez wnioskodawców nowego „mandatu zwięzłego” (concept note) zawierającego m.in. kontekst, cele, analizę istniejącego krajobrazu mandatów, szacunkowe koszty, punkt kontaktowy w Sekretariacie oraz wskazanie podmiotu wiodącego w jego wdrażaniu.

Sekretarz Generalny ma zapewniać państwom członkowskim rozszerzone wsparcie administracyjno-techniczne (par. 3) oraz rozwijać United Nations Mandate Registry – centralny, regularnie aktualizowany rejestr mandatów w całym systemie ONZ (par. 4). Państwa zobowiązują się do formułowania jaśniejszych i bardziej zwięzłych mandatów, zawierających m.in. klauzule przeglądowe oraz ewentualne klauzule wycofania (par. 5).

Wdrażanie mandatów (par. 8–12)

Sekretarz Generalny ma usprawnić system raportowania (par. 8), a państwa – alokować niezbędne środki w ramach istniejących procedur budżetowych. Jednocześnie podkreślono konieczność wzmacniania dyscypliny budżetowej i ponoszenia kosztów w ramach dostępnych zasobów (par. 10). Sekretarz Generalny (jako przewodniczący Chief Executives Board – najwyższego organu koordynacyjnego w systemie ONZ) otrzymuje zadanie ułatwiania koordynacji i przypisywania odpowiedzialności za realizację mandatów (par. 11).

Przegląd mandatów (par. 13–26)

W każdym nowym mandacie ma znaleźć się klauzula przeglądowa (zalecany cykl 3–5 lat) z określonymi wskaźnikami i kryteriami (par. 13). Przeglądy mają koncentrować się przede wszystkim na efektach i oddziaływaniu, a nie wyłącznie na aktywnościach i produktach (par. 14).

Sekretarz Generalny został zobowiązany do przedstawienia do końca 2026 r. analizy identyfikującej mandaty nieaktywne, duplikujące się lub w pełni zrealizowane (par. 24). Państwa mają wypracować mierzalne, jasne i obiektywne kryteria decyzji o odnowieniu, połączeniu, zastąpieniu lub wycofaniu mandatów Zgromadzenia Ogólnego (par. 21) oraz przeprowadzić przegląd istniejącego zasobu mandatów (par. 22). Wyjątki od przeglądu dotyczą mandatów wynikających bezpośrednio z Karty, o charakterze normotwórczym uniwersalnym, instytucjotwórczym oraz związanych z trwającymi sytuacjami politycznymi mającymi wpływ na pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe – o ile państwa nie postanowią inaczej (par. 25).

Koordynacja systemowa i dalsze kroki (par. 27–33)

Rezolucja przewiduje wzmocnienie koordynacji między organami, rozwój narzędzi cyfrowych (w tym z wykorzystaniem sztucznej inteligencji pod odpowiednim nadzorem człowieka) oraz harmonizację podejścia do mandatów w całym systemie ONZ (par. 29–32).

Od 1 maja 2026 r. grupa ad hoc przekształca się w formalną Grupę Roboczą ad hoc ds. Przeglądu Realizacji Mandatu, która będzie kontynuować prace do 30 kwietnia 2027 r. W jej zakresie znajdzie się m.in. opracowanie szablonów, kryteriów wycofywania mandatów oraz modalności przeglądu istniejącego zasobu mandatów (par. 33).

Głosy krytyczne

Treść rezolucji napotkała głosy krytyczne od niektórych państw. Wskazywano, że rezolucja, choć formalnie utrzymuje prerogatywy krajów członkowskich, wprowadza mechanizmy, które w dłuższej perspektywie mogą wpływać na równowagę między suwerennością państw a rolą Sekretariatu.

Kilka rządów skrytykowało również szeroko proces wdrażania, zauważając, że rezolucja UN80 ominęła zwykły proces negocjacji, w którym kraje dokładnie debatują nad tekstem, znanym również jako „negocjacje wiersz po wierszu”.

Przedstawiciel Argentyny zwrócił uwagę, że ONZ potrzebuje „realistycznych diagnoz” i uznania, że „w ostatnich latach niektóre programy zostały przeciążone, generując nieefektywność, powielanie i nakładanie się funkcji, dystansując ONZ od jej pierwotnych mandatów i rzeczywistych potrzeb pokoju, bezpieczeństwa i rozwoju państw członkowskich”.

– Reforma UN80 pokazuje rosnące napięcie między dążeniem do zwiększenia efektywności systemu ONZ a koniecznością zachowania kontroli państw członkowskich nad jego działaniem. Wprowadzenie nowych mechanizmów przeglądu mandatów może usprawnić funkcjonowanie Organizacji, ale jednocześnie rodzi pytania o równowagę kompetencyjną między państwami a Sekretariatem. Z perspektywy prawa międzynarodowego kluczowe będzie to, czy wdrażanie tych zmian pozostanie w pełni zgodne z zasadą suwerenności i równości państw – zauważa Julia Książek z Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.