Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy domaga się większego udziału cudzoziemców w polityce krajowej

---

Rekomendacje Zgromadzenia Parlamentarnego

Komisja do spraw Migracji, Ochrony Międzynarodowej i Współpracy Gospodarczej (Komisja AS/Mig) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy (PACE) przyjęła jednogłośnie raport zatytułowany „Rola diaspor i migrantów w rozwijaniu spójności społecznej i zaangażowania demokratycznego”. Sprawozdawcą dokumentu jest brytyjski parlamentarzysta Leslie Griffiths zasiadający w Izbie Lordów z ramienia Partii Pracy (Labour Party). Najbardziej kontrowersyjnym zapisem raportu jest wezwanie do zbadania przez państwa możliwości dopuszczenia imigrantów nieposiadających obywatelstwa do głosowania w wyborach powszechnych.

Samo Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy nie jest organem ustawodawczym w klasycznym rozumieniu, a jego rezolucje nie mają mocy wiążącej wobec państw członkowskich. Pełni ono jednak istotną funkcję opiniotwórczą, a przyjmowane przez nie dokumenty często stają się punktem odniesienia dla późniejszych inicjatyw legislacyjnych na poziomie krajowym i unijnym, wyznaczając kierunek dalszych działań w tym zakresie. Dlatego też raport, ze względu na zawarte tam tezy, wymaga bardziej szczegółowego omówienia.

Diaspora jako pojęcie rozumiane szeroko

Merytoryczna część raportu rozpoczyna się od projektu rezolucji, liczącego trzynaście punktów i przyjętego jednogłośnie przez Komisję. To on zawiera właściwe rekomendacje polityczne kierowane do państw członkowskich, natomiast obszerniejsze memorandum wyjaśniające, które następuje po nim, dostarcza uzasadnienia merytorycznego, przykładów praktyk krajowych oraz odniesień do wcześniejszych dokumentów Rady Europy.

Warto odnotować, że w memorandum zawierającym uzasadnienie projektu sformułowanie „diaspora” jest zdefiniowane szeroko, jako grupa osób pochodzących z tego samego kraju, zamieszkujących kraj trzeci i utrzymujących silne więzi kulturowe, językowe, rodzinne, gospodarcze i społeczne z krajem pochodzenia. Warto przy tym zauważyć, że w dokumencie wskazano, iż słowo „pochodzących” należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono również osoby urodzone już w kraju przyjmującym i posiadające jego obywatelstwo, których korzenie sięgają kraju pochodzenia nawet kilka pokoleń wstecz (pkt 13 uzasadnienia).

Integracja jako obowiązek dwustronny

Punkt 6 projektu rezolucji definiuje integrację jako proces „wzajemny i strukturalny” (reciprocal and structural), wymagający otwartości oraz aktywnego udziału zarówno od samych diaspor, jak i od społeczności lokalnych już zamieszkujących dane państwo. Takie ujęcie przesuwa część odpowiedzialności za powodzenie integracji na społeczeństwo przyjmujące, odchodząc od tradycyjnego rozumienia tego procesu jako jednostronnego dostosowania się migranta do zastanych norm i instytucji.

W dalszej części dokumentu PACE wzywa państwa członkowskie nie tylko do systematycznego konsultowania grup diaspory przy tworzeniu dotyczących ich programów i polityk, lecz również do zapewnienia, że ich wkład zostanie „nie tylko wysłuchany, ale i wprowadzony w życie” (pkt 9). Warto zauważyć, że choć przywoływane sformułowanie pozostaje prawnie niewiążące, sugeruje ono oczekiwanie efektu praktycznego wykraczającego poza zwykłą konsultację społeczną, zbliżając status tych organizacji do roli faktycznego współautora polityki publicznej.

Prawa wyborcze dla imigrantów?

Najbardziej interesującym fragmentem raportu jest pkt 10 projektu rezolucji, który dotyczy politycznego uczestnictwa przedstawicieli diaspor. Zawarto tam trzy zalecenia, adresowane do państw członkowskich. Pierwsze wzywa do ratyfikowania Konwencji o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r. przez te państwa, które dotąd tego nie uczyniły. Drugie dotyczy promowania aktywności politycznej osób już uprawnionych do głosowania. Trzecie, najdalej idące, postuluje zbadanie możliwości rozszerzenia prawa niektórych kategorii członków diaspory do głosowania i kandydowania w wyborach krajowych. Ten ostatni postulat stanowi jakościowy przełom, ponieważ żaden wiążący instrument Rady Europy nie reguluje dotąd prawa cudzoziemców do udziału w wyborach parlamentarnych czy prezydenckich.

Zgromadzenie zastrzega przy tym na wstępie tego samego punktu, że działa bez uszczerbku dla ograniczeń praw politycznych cudzoziemców dopuszczonych na mocy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, której art. 16 stanowi, że postanowień tej umowy o wolności wyrażania opinii, wolności zgromadzeń i zrzeszania się oraz zakazie dyskryminacji nie należy rozumieć jako wykluczających prawo państwa do ograniczenia działalności politycznej cudzoziemców. Trzy opisane wyżej zalecenia zmierzają jednak dokładnie w przeciwnym kierunku, czyli ku stopniowemu zawężaniu pola, w którym owe dopuszczalne ograniczenia mogłyby być przez państwa stosowane.

Postulat ten pojawiał się już we wcześniejszych dokumentach Zgromadzenia. W rezolucji 2043 z 2015 roku Zgromadzenie opowiedziało się za przyznaniem cudzoziemcom prawa do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i regionalnych po okresie zamieszkania nieprzekraczającym pięciu lat (pkt 9.1.2. rezolucji 2043/2015). Uzasadnienie przypomina też, że sama Konwencja o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 roku traktuje to prawo jako element fakultatywny, a mimo to Finlandia poszła dalej, przyznając je już po dwóch latach zamieszkania, podobnie jak Norwegia, Dania, Luksemburg, Holandia, Szwecja i Irlandia. Memorandum przywołuje też, bez żadnego komentarza krytycznego, brytyjską inicjatywę Migrant Democracy Project, domagającą się prawa głosu dla wszystkich rezydentów niezależnie od obywatelstwa, co można odczytać jako milczącą aprobatę autora dla postulatów dalej idących niż te sformułowane wprost w samej rezolucji. Interesujące jest przy tym, że sam sprawozdawca przyznaje w pkt 52 uzasadnienia, iż frekwencja wyborcza wśród uprawnionych już cudzoziemców jest konsekwentnie i znacząco niższa niż wśród obywateli, co tłumaczy barierami językowymi i niską znajomością instytucji politycznych kraju zamieszkania. Zaznacza jednak przy tym, że frekwencja ta rośnie wraz z długością pobytu i uzyskaniem obywatelstwa, co traktuje jako argument za dalszymi inwestycjami w edukację obywatelską, a nie przeciwko samej idei rozszerzania praw politycznych.

Dla Polski oznaczałoby to konieczność przełamania bariery znacznie poważniejszej niż zwykła zmiana ustawy. Artykuł 62 ustęp 1 Konstytucji RP z 1997 roku wiąże bowiem czynne prawo wyborcze wyłącznie z obywatelstwem, a zmiana tej zasady wymagałaby nowelizacji ustawy zasadniczej, nie zaś zwykłej procedury legislacyjnej.

Wsparcie finansowe dla diaspor

Punkt 11.4 projektu rezolucji zaleca zapewnienie „stabilnego, strukturalnego finansowania” organizacjom działającym na rzecz diaspor, tak aby mogły one trwale uczestniczyć w kształtowaniu polityki publicznej. Rezolucja nie precyzuje ani skali takiego finansowania, ani mechanizmów kontroli nad wydatkowaniem środków, ograniczając się do ogólnego postulatu zwiększenia nakładów publicznych na organizacje trzeciego sektora reprezentujące te środowiska. W praktyce oznaczałoby to trwałe powiązanie finansowe wybranych podmiotów pozarządowych z budżetami państwowymi i samorządowymi, bez wskazania jasnych kryteriów przyznawania takiego wsparcia.

Rady konsultacyjne jako głos przedstawicieli diaspor

Punkt 11.3 rezolucji postuluje tworzenie „właściwie finansowanych i reprezentatywnych rad konsultacyjnych cudzoziemców” na szczeblu lokalnym i krajowym. Uzasadnienie przywołuje liczne przykłady już istniejących organów tego typu, od Lizbony przez fińskie Turku i Tampere po niemieckie, powiatowe Integrationsbeiräte, wybierane bezpośrednio przez mieszkańców niebędących obywatelami. Znamienne jest, że sam sprawozdawca przyznaje w pkt 62 uzasadnienia, iż skuteczność tych instytucji bywa ograniczona przez ich czysto doradczy charakter i zależność od bieżącej woli politycznej, co grozi sprowadzeniem ich do roli symbolicznej. Ten rzadki moment autokrytycyzmu nie prowadzi jednak autora do wniosku o potrzebie ograniczenia tych inicjatyw, lecz przeciwnie, do postulatu ich dalszego wzmacniania instytucjonalnego.

Kościół jako punkt integracyjny

Osobny fragment uzasadnienia dotyczy roli wspólnot wyznaniowych, w tym Kościoła katolickiego, przywołanego na przykładzie działalności katolickiej organizacji charytatywnej CAFOD wśród ghańskiej diaspory w Londynie oraz wielojęzycznej parafii Sankt Eugenia w Szwecji (pkt 30-35 uzasadnienia). Raport traktuje jednak wspólnoty religijne przede wszystkim funkcjonalnie, jako jeden z wielu „wielofunkcyjnych hubów” integracyjnych obok kursów językowych czy pomocy prawnej. Wśród przywołanych przykładów znajduje się również szwedzki Kościół Syryjsko-Ortodoksyjny, opisany jako wspólnota skutecznie budująca więzi wewnętrzne, choć, jak zaznacza sam sprawozdawca, miejscami mająca trudności z pełnym otwarciem się na szerszą część społeczeństwa przyjmującego.

Islamiści w sukurs integracji „wzajemnej i strukturalnej”?

Uzasadnienie przywołuje także działalność muzułmańskiej organizacji młodzieżowej FEMYSO, prowadzącej we współpracy z Radą Europy sesje szkoleniowe z zakresu zaangażowania demokratycznego: „Dowody empiryczne wskazują, że silne zaangażowanie religijne samo w sobie może przekształcić potencjalne trudności związane ze statusem mniejszości, wyposażając jednostki w kapitał społeczny i odporność, które poprawiają wyniki integracji – pod warunkiem, że kontekst instytucjonalny jest wystarczająco inkluzywny. W Belgii Forum Europejskich Organizacji Młodzieżowych i Studenckich Muzułmanów (FEMYSO), o silnym charakterze diasporycznym, organizuje regularne międzynarodowe sesje szkoleniowe we współpracy z Radą Europy, aby kształcić młodych muzułmanów z diaspory m.in. w zakresie zaangażowania demokratycznego.”

Przywołanie tego przykładu w raporcie Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy może dziwić po głośnym raporcie opublikowanym w ubiegłym roku przez rząd francuski pt. „Bracia Muzułmańscy a polityczny islamizm we Francji” (fr. Frères musulmans et islamisme politique en France), który to raport, dostępny na stronie francuskiego ministerstwa spraw wewnętrznych, potwierdza silne związki FEMYSO z Bractwem Muzułmańskim. Natomiast podejście do integracji Bractwa Muzułmańskiego — organizacji zakazanej w kilku krajach muzułmańskich ze względu na przypisywane jej związki z islamizmem i terroryzmem islamskim — jest opisane w taki oto sposób we francuskim raporcie: „Wzorzec islamizmu, ukształtowany przez Bractwo Muzułmańskie i wywodzący się z ideologii politycznej, zokcydentalizowanej w celu wprowadzenia jej w Europie, łączy zaszczepienie tradycji bliskowschodniej w krajach osiedlenia z taktycznym ukrywaniem wywrotowego integralizmu. Ten ostatni pozostaje jednak rozpoznawalny dzięki swoim niezmiennym i charakterystycznym dogmatom.”

Rola młodzieży z diaspory

Ostatni istotny wątek raportu PACE dotyczy młodzieży z diaspory, przedstawianej jako grupa o szczególnym potencjale dla „odnowy demokratycznej”. Uzasadnienie powołuje się na wypowiedzi przedstawicieli organizacji takich jak VOICIFY czy platforma DiasporaVote (pkt 36-45), a projekt rezolucji, w punktach 12.1 i 12.2, postuluje odpowiednio systematyczne prowadzenie wymian poglądów z przedstawicielami diaspor przy każdym raporcie dotyczącym ich praw oraz utworzenie stałego programu mentoringowego łączącego młodzież diaspory z posłami do Zgromadzenia. Sprawozdawca przywołuje przy tym relację z wymiany poglądów z uczniami londyńskich szkół średnich, w trakcie której młodzi ludzie o korzeniach sięgających Albanii, Bangladeszu, Demokratycznej Republiki Konga, Etiopii i Ghany mówili wprost o poczuciu bycia „pomiędzy dwiema kulturami” oraz o potrzebie reprezentacji już na poziomie rad szkolnych. Podsumowując ten wątek, sprawozdawca stwierdza, że same dokumenty i deklaracje nie wystarczą, a instytucje powinny przejść od konsultacji do współtworzenia polityk (pkt 41 i 44 uzasadnienia).

Chociaż omawiany raport Komisji do spraw Migracji, Ochrony Międzynarodowej i Współpracy Gospodarczej porusza szereg tematów dotyczących szeroko rozumianych diaspor, najistotniejszym elementem pozostaje punkt 10 projektu rezolucji, wzywający państwa członkowskie do zbadania możliwości rozszerzenia prawa cudzoziemców do głosowania i kandydowania w wyborach krajowych. Postulat ten, jakkolwiek ogólnie i ostrożnie sformułowany, wpisuje się w szerszą i widoczną tendencję, polegającą na przyznawaniu cudzoziemcom szerszych praw politycznych czy nawet zrównywania ich w tym względzie z obywatelami danego państwa, czego przykładem może być decyzja rządu Hiszpanii ze stycznia 2026 roku o legalizacji pobytu około pół miliona osób przebywających w kraju nielegalnie.

W tym kontekście należy mieć również na względzie, iż sam raport, jakkolwiek nie jest dokumentem prawnie wiążącym, nie pozostaje bez znaczenia. Można go bowiem zaliczyć do kategorii tzw. aktów miękkiego prawa (soft law), które, formalnie nie będąc obowiązującym prawem, oddziałują na ustawodawstwo na poziomie krajowym i międzynarodowym.

Dlatego powinny niepokoić działania podejmowane przez polityków w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy, działających z dala od swoich wyborców, zwłaszcza że w wielu krajach europejskich udział imigrantów i ich potomków w populacji systematycznie rośnie i jest już bardzo znaczący.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

Zobacz też:

• Proimigrancki raport lewicowej parlamentarzystki. Wkrótce głosowanie w Radzie Europy
• Organ monitorujący Rady Europy: polityka migracyjna Polski kładzie nieproporcjonalny nacisk na kontrolę imigracji i bezpieczeństwo
• Deklaracja Kiszyniowska Rady Europy: pierwszeństwo władz krajowych w polityce migracyjnej
• Nowy raport Ordo Iuris o Centrach Integracji Cudzoziemców: polska polityka migracyjna powinna oprzeć się na selekcji, deportacji i asymilacji
• Strategia migracyjna Polski na lata 2025-2030 – analiza Ordo Iuris
• Co zawiera pakt migracyjny i jakie będą jego skutki dla Polski?

Źródło zdjęcia okładkowego: iStock