Deklaracja Kiszyniowska Rady Europy: pierwszeństwo władz krajowych w polityce migracyjnej

„Wspólna odpowiedzialność” za system praw człowieka oparty na EKPC

W piątek 15 maja, podczas szczytu Rady Europy w Kiszyniowie (Mołdawia), przedstawiciele 46 państw członkowskich przyjęli jednogłośnie deklarację, wzywającą do zmiany wykładni Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) w kontekście problemów związanych z migracją. W dokumencie Komitet Ministrów RE wyraża poparcie dla systemu EKPC jednocześnie wskazując, iż państwa członkowskie mają suwerenne prawo kontrolować wjazd i pobyt cudzoziemców oraz ciąży na nich obowiązek ochrony granic. W tym kontekście autorzy deklaracji wskazują na potrzebę znalezienia równowagi pomiędzy ochroną praw człowieka a bezpieczeństwem publicznym.

W tekście deklaracji, zwanej od miejsca podpisania Deklaracją Kiszyniowską, ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich Rady Europy w pierwszej kolejności wyrażają przywiązanie i uznanie dla systemu praw człowieka, ustanowionego na mocy EKPC (w tym orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – ETPC), oraz podkreślają jego kluczową rolę w utrzymaniu i promowaniu bezpieczeństwa demokratycznego oraz pokoju w Europie. W tym kontekście przypominają także, że „nieodłącznym elementem całej Konwencji jest dążenie do sprawiedliwej równowagi między wymogami interesu ogólnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki” (s. 1).

W dalszej kolejności w dokumencie przywołano m.in. treść art. 1 EKPC, na mocy którego państwa-strony Konwencji mają główny obowiązek zapewnienia wszystkim osobom podlegającym ich jurysdykcji prawa i wolności określone w Konwencji, zgodnie z zasadą pomocniczości oraz wyrażoną w art. 14 EKPC zasadą niedyskryminacji. Deklaracja przypomina przy tym, iż system oparty na Konwencji ma charakter pomocniczy w stosunku do ochrony praw człowieka na szczeblu krajowym, jako że władze krajowe, które co do zasady mają lepsze możliwości oceny lokalnych potrzeb i warunków niż sąd międzynarodowy, dysponują marginesem oceny przy wdrażaniu konwencji (z zastrzeżeniem jurysdykcji ETPC). Dokument RE zwraca więc szczególną uwagę na zasadę subsydiarności oraz margines swobody decyzyjnej państw członkowskich EKPC, wskazując na „wspólną odpowiedzialność” Trybunału, Komitetu Ministrów, Zgromadzenia Parlamentarnego oraz Komisarza Rady Europy ds. Praw Człowieka za system oparty na postanowieniach Konwencji. „W duchu tej wspólnej odpowiedzialności kluczowe znaczenie ma to, by państwa-strony i Trybunał wypełniały swoje odpowiednie role oraz by każda ze stron w pełni szanowała rolę drugiej strony” – napisano w Deklaracji (pkt 7).

Europejska Konwencja Praw Człowieka powinna być interpretowana z uwzględnieniem współczesnych realiów

Na dalszych stronach Deklaracji Kiszyniowskiej wskazano, iż EKPC jest „żywym dokumentem” (living instrument), co oznacza, iż ta umowa międzynarodowa powinna być interpretowana nie tylko w kontekście zasad prawa międzynarodowego, ale także z uwzględnieniem współczesnych uwarunkowań, co ma zapewnić możliwość jej stosowania w odpowiedzi na nowo pojawiające się wyzwania (pkt 12).

W Deklaracji Komitet Ministrów RE przypomina jednocześnie o ciążącym na państwach-stronach Konwencji bezwarunkowym obowiązku wykonywania orzeczeń ETPC w każdej sprawie, której są one stronami co, jak wskazuje dokument, odnosi się w szczególności do kwestii dotyczących migracji.

Autorzy Deklaracji zauważają, że w różnych państwach członkowskich występują istotne i złożone wyzwania związane z migracją, które albo nie były przewidziane w momencie opracowywania EKPC, bądź uległy od tego czasu znacznej ewolucji. „Brak odpowiedniego rozwiązania tych wyzwań może osłabić zaufanie społeczeństwa do systemu Konwencji” -wskazuje Komitet Ministrów (pkt 16). Dokument podkreśla, iż państwa uczestniczące w systemie EKPC mają „niezaprzeczalne suwerenne prawo do decydowania o wjeździe obcokrajowców na swoje terytorium i ich pobycie na nim oraz do sprawowania kontroli w tym zakresie” (pkt 18), a także prawo do kształtowania własnej polityki migracyjnej, przy czym prawa te muszą być wykonywane z poszanowaniem postanowień Konwencji.

Komitet Ministrów stwierdza wyraźnie, iż ochrona granic jest nie tylko koniecznością, ale i obowiązkiem państw członkowskich Rady Europy wykonywanym w zgodzie z postanowieniami EKPC, co może obejmować stosowanie na granicach mechanizmów pozwalających na dopuszczenie do wjazdu wyłącznie osób odpowiadających określonym kryteriom prawnym.

Wydalanie imigrantów popełniających przestępstwa w świetle zakazu tortur i nieludzkiego traktowania z art. 3 EKPC

W dalszej części Deklaracji wskazano, iż brak możliwości wydalenia lub ekstradycji osoby skazanej lub oskarżonej o popełnienie poważnego przestępstwa może stanowić poważne wyzwanie dla państw, zwłaszcza w kontekście potrzeby zapewnienia i ochrony bezpieczeństwa publicznego, bezpieczeństwa narodowego czy konieczności zwalczania przestępczości.

Komitet Ministrów zachęca państwa-strony do opracowania i doprecyzowania ram krajowych zapewniających skuteczne i dostosowane do kontekstu stosowanie odpowiednich praw wynikających z Konwencji, w tym art. 3 (zakaz tortur) i art. 8 (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego), w sprawach dotyczących wydalenia i ekstradycji.

Autorzy Deklaracji podkreślają, że wspomniany art. 3 Konwencji – zakaz tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania – ma charakter bezwzględny i nie dopuszcza się od niego żadnych odstępstw. Komitet Ministrów wyraża jednocześnie zaniepokojenie sytuacjami, w ramach których dana osoba nie może zostać poddana ekstradycji w celu postawienia jej przed sądem lub odbycia kary za poważne przestępstwo, gdyż może to prowadzić do niekarania sprawców. W tym kontekście w Deklaracji wskazano, że w przypadku wydalenia lub ekstradycji danej osoby ocena jakości opieki zdrowotnej dostępnej w państwie przyjmującym ma znaczenie jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Tylko wtedy, gdy prowadzi ona do rzeczywistego ryzyka traktowania sprzecznego z art. 3 EKPC, może uzasadniać ograniczenie możliwości wydalenia, zgodnie z kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału. Bowiem odmowa opieki zdrowotnej może być (w zależności od tła sprawy i potencjalnych skutków) potraktowana jako naruszenie art. 3 Konwencji. Przykładem jest orzeczenie ETPC w sprawie D v. Wielka Brytania z 1997 roku, w którym Trybunał stwierdził, iż deportacja śmiertelnie chorego cudzoziemca z Wielkiej Brytanii do kraju, gdzie nie miałby dostępu do leczenia i wsparcia, stanowiłaby naruszenie art. 3 Konwencji. Trybunał wziął pod uwagę m.in. niski standard medyczny kraju, do którego cudzoziemiec miał zostać wydalony (Saint Kitts i Nevis na Karaibach) oraz stan jego zdrowia (terminalna choroba). Natomiast w orzeczeniu zapadłym w sprawie Paposhvili v. Belgia z 2016 roku ETPC poszedł jeszcze dalej wskazując, że deportacja może stanowić naruszenie art. 3 Konwencji, nawet jeśli pacjent nie znajduje się w stanie terminalnym i jego śmierć nie jest nieuchronna. „Państwo odsyłające nie ma obowiązku wyrównywania różnic między własnym systemem opieki zdrowotnej a poziomem leczenia istniejącym w państwie przyjmującym” – napisali autorzy Deklaracji (pkt 25).

„W przypadku wydalenia osoby fizycznej sądy krajowe i organy w tym kontekście mogą skorzystać z dalszych wytycznych dotyczących sposobu oceny szeregu indywidualnych czynników społeczno-ekonomicznych na podstawie art. 3, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację tej osoby, ale nie stanowią one same w sobie nieludzkiego lub poniżającego traktowania, a także dotyczących roli, jaką w tej ocenie odgrywa ogólna sytuacja społeczno-gospodarcza w państwie przyjmującym” (pkt 26) – wskazano w dokumencie

W ocenie Komitetu Ministrów, chodzi więc o interpretowanie przesłanek z art. 3 Konwencji w ten sposób, że nie każda niedogodność czy dolegliwość, z którą spotykają się osoby poddane ekstradycji lub wydaleniu w państwie docelowym (państwa, do którego są deportowane) mogłaby być uznana za tortury czy poniżające lub nieludzkie traktowanie. Innymi słowy, Komitet Ministrów wskazuje, że próg uznania danego traktowania za nieludzkie lub poniżające powinien pozostać wysoki oraz stosowany jasno i konsekwentnie, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, aby nie tworzyć nadmiernych przeszkód dla deportacji lub ekstradycji. W tym kontekście należy mieć na względzie orzecznictwo ETPC, które wielokrotnie blokowało deportację osób, które nielegalnie dostały się na terytorium jednego z państw-stron EKPC. Jako przykład można podać sytuację z 2022 roku, kiedy to ETPC zablokował odesłanie przez rząd Wielkiej Brytanii do Rwandy imigrantów przyłapanych na próbie nielegalnego przekroczenia granicy przez kanał La Manche. Londyn zawarł z tym państwem umowę, na której mocy imigranci mieli oczekiwać na rozpoznanie wniosków azylowych w Rwandzie. Tymczasowe zarządzenie Trybunału wydanie w jednoosobowym składzie wstrzymało w ostatniej chwili możliwość transferu. Ówczesna decyzja ETPC wywołała oburzenie w Wielkiej Brytanii, a Minister Spraw Wewnętrznych Priti Patel określiła decyzję Trybunału mianem „skandalicznej.

Co interesujące, w Deklaracji podkreślono, że Konwencja nie ma na celu nakładania na państwa-strony obowiązku narzucania standardów konwencyjnych innym państwom (państwom trzecim). Dlatego dokument zaznacza, że „należy zachować ostrożność przy stosowaniu orzecznictwa Trybunału, w tym przez sądy krajowe, dotyczącego sytuacji w państwie-stronie przy ocenie, czy wydalenie lub ekstradycja osoby do państwa niebędącego stroną naruszałaby zobowiązania państwa wynikające z art. 3 Konwencji” (pkt. 29).

Analizując treść Deklaracji w odniesieniu do art. 3 EKPC, należy mieć na względzie, iż w swym orzecznictwie ETPC powiązał ten przepis z zasadą „non refoulement”, zgodnie z którą zabrania się państwom wydalania lub odsyłania cudzoziemca na terytorium, gdzie jego życiu lub wolności zagraża niebezpieczeństwo, a także gdzie byłby narażony na tortury lub nieludzkie traktowanie. Jako przykład tej linii orzeczniczej można przywołać wyrok w sprawie Hirsi Jamaa v. Włochy z 2012 roku, kiedy to Trybunał stwierdził, że zbiorowe zawracanie migrantów przechwyconych na morzu stanowiło naruszenie art. 3 Konwencji  z uwagi na fakt, iż skarżący byli narażeni na ryzyko poddania ich nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w Libii. Natomiast w sprawie M.S.S. v. Belgia Grecja  (2011) Trybunał  potępił Belgię za przekazanie do Grecji wnioskodawcy o azyl, ze względu na systemowe braki (w ocenie ETPC,  Grecja nie miała wdrożonego skutecznego systemu azylowego), które sprawiły, że stosowanie Rozporządzenia Dublin II (aktualnie nieobowiązujący akt prawa wtórnego UE, określający kryteria i mechanizmy rozpatrywania wniosku o azyl) było sprzeczne z artykułem 3 Konwencji.

Wydalanie i ekstradycje imigrantów a poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego z art. 8 EKPC

W Deklaracji poruszono również kwestie dotyczące wydalania i poddawania ekstradycji imigrantów w świetle art. 8 EKPC ustanawiającego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Komitet Ministrów zauważa, że przywoływany przepis zezwala organom publicznym na wydalenie cudzoziemca z ich terytorium, nawet jeśli taki środek może stanowić ingerencję w jego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, o ile taka ingerencja jest zgodna z prawem i konieczna w demokratycznym społeczeństwie w dążeniu do uzasadnionego celu. W ocenie autorów dokumentu, takimi celami uzasadniającymi ingerencję władz publicznych są bezpieczeństwo narodowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, zapobieganie zakłóceniom porządku publicznego lub przestępczości, ochrona zdrowia albo moralności bądź ochrona praw i wolności innych osób. „Należy znaleźć właściwą równowagę między prawami i interesami jednostki a ważnymi interesami publicznymi związanymi z obroną wolności i bezpieczeństwa w społeczeństwach państw-stron” – zaznaczono  w Deklaracji (pkt 31).

Także w tym kontekście autorzy tekstu wskazują na zasadę pomocniczości oraz zwracają uwagę, że to władze krajowe są co do zasady w lepszej sytuacji niż sąd międzynarodowy, jeśli chodzi o ocenę lokalnych potrzeb i warunków. W tej części Deklaracja powołuje się na orzecznictwo ETPC, który zauważył, że władze krajowe dysponują szerokim marginesem swobody oceny oraz że należy przywiązywać dużą wagę do orzeczeń władz krajowych, a zwłaszcza sądów krajowych, które są w stanie lepiej ocenić istotne dowody.

Analizując ten fragment Deklaracji należy mieć na względzie, iż w orzecznictwie ETPC wskazuje się, że art. 8 chroni prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, dlatego państwo nie może deportować cudzoziemca, jeśli byłaby to nieproporcjonalna ingerencja w jego więzi rodzinne lub długoletnie życie w danym kraju. Jako przykład można przytoczyć decyzję Trybunału z listopada 2024 roku, kiedy to uznał on, że Dania dopuściła się naruszenia art. 8 Konwencji, skazując pochodzącego z Iraku handlarza narkotyków na deportację i 6-letni zakaz powrotu. W ocenie ETPC, tak długi zakaz powrotu był w istocie dożywotni, bo w świetle duńskiego prawa, nawet po upływie tego terminu mężczyzna nie kwalifikowałby się do ponownego uzyskania zezwolenia na pobyt stały albo wizy. Tak więc, w istocie rzeczy, w Deklaracji jej autorzy wskazują na konieczność prawidłowego zbalansowania art. 8 Konwencji z koniecznością prowadzenia racjonalnej polityki migracyjnej, z uwzględnieniem potrzeb dotyczących ochrony porządku publicznego czy bezpieczeństwa narodowego.

Masowa migracja i instrumentalizacja migracji a przepisy EKPC

Komitet Ministrów zauważa, że duże fale migracyjne stanowią szczególnie trudne wyzwanie dla „państw pierwszej linii”, ponieważ wpływają na ich zdolność do ochrony granic, utrzymania bezpieczeństwa publicznego i sprawnego działania systemów azylowych. Uwypuklono tam również, że ograniczanie nielegalnych przepraw morskich może zmniejszać liczbę ofiar śmiertelnych na morzu.

W tym kontekście w dokumencie zaznaczono konieczność zintensyfikowania współpracy operacyjnej w celu zapobiegania nielegalnej migracji i promowania powrotów oraz wzmocnienia środków krajowych i współpracy międzynarodowej w walce z sieciami handlu ludźmi i przemytu migrantów zaangażowanymi w masowe przybycia.

Deklaracja dostrzega również problem instrumentalizacji migracji rozumianej jako sytuacje, w których przepływy migracyjne, w tym nielegalne przekraczanie granic, są celowo ułatwiane lub wykorzystywane przez wrogie państwo albo inny podmiot (w niektórych przypadkach z użyciem siły) w celu wywierania presji na inne państwo i europejskie demokracje, ich destabilizacji lub osłabienia (pkt. 37). Zauważono przy tym, iż instrumentalizacja migracji jest zjawiskiem nowym, stwarzającym szczególne wyzwania dla integralności terytorialnej i bezpieczeństwa narodowego oraz niosącym ze sobą ryzyko podważenia poparcia dla systemu Konwencji i jego integralności, a także dla samych imigrantów.

Komitet Ministrów wskazuje, że migranci uczestniczący w instrumentalizowanych ruchach migracyjnych mają prawo do poszanowania i ochrony swoich praw wynikających z Konwencji oraz innych przepisów prawa europejskiego i międzynarodowego, z zastrzeżeniem ograniczeń dopuszczalnych na mocy Konwencji oraz innych przepisów prawa europejskiego i międzynarodowego. Jednocześnie Deklaracja podkreśla, że zachowanie osób uczestniczących w próbach nielegalnego przekroczenia granicy państwowej może mieć znaczenie przy ocenie przestrzegania przez państwo niektórych zobowiązań wynikających z Konwencji.

W dokumencie zauważono, iż w tym kontekście pomocne może być pojęcie „demokracji zdolnej do samoobrony”, wypracowane w orzecznictwie ETPC. „Nie można pozwolić, aby wrogie państwo lub inny podmiot podważały europejską demokrację i wartości, na których opiera się Konwencja, oraz nadużywał systemu, który został ustanowiony w celu ich ochrony” (pkt. 39).

W dalszej części Deklaracji podkreślono, że Konwencja jest „żywym dokumentem”, a więc powinna być interpretowana w świetle współczesnych realiów. Jednocześnie państwa członkowskie są zachęcane do zapewnienia, by procesy decyzyjne związane z migracją były sprawiedliwe, jasne, przewidywalne i terminowe”. Komitet Ministrów zaleca im m.in. wykorzystywanie wytycznych Komitetu Ministrów z 2009 roku dotyczących ochrony praw człowieka w kontekście przyspieszonych procedur azylowych.

Autorzy dokumentu wskazują, że państwa mogą ustanawiać własną politykę imigracyjną, która może obejmować współpracę z krajami trzecimi, pod warunkiem, że nadal wypełniają one swoje zobowiązania wynikające z Konwencji. Zauważono przy tym, że państwa członkowskie, w tym zwłaszcza państwa zmagające się ze zjawiskiem masowego napływu nielegalnych migrantów, mogły stosować nowe podejścia w celu przeciwdziałania nielegalnej migracji i potencjalnego jej powstrzymania. Jako „nowe podejścia” wymieniono rozpatrywanie wniosków o ochronę międzynarodową w państwie trzecim, „ośrodki powrotowe” w państwach trzecich oraz współpracę z krajami tranzytowymi. Autorzy dokumentu podkreślają także potrzebę prowadzenia otwartego, świadomego i konstruktywnego dialogu oraz komunikacji odnośnie funkcjonowania systemu Konwencji, co ma na celu wzmocnienie zaufania do ochrony praw człowieka oraz zasady praworządności.

Odpowiedź na wyzwania migracyjne

Deklaracja Kiszyniowska Rady Europy wpisuje się w szerszy, obserwowany w ostatnich latach trend w europejskiej debacie publicznej i prawnej, polegający na coraz wyraźniejszym podkreślaniu konieczności znalezienia równowagi pomiędzy ochroną praw człowieka a potrzebą prowadzenia skutecznej i racjonalnej polityki migracyjnej przez państwa członkowskie. W tym sensie dokument można postrzegać jako kolejny etap procesu mającego na celu reinterpretację Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który był już sygnalizowany m.in. w liście dziewięciu premierów państw UE z maja 2025 roku, wskazującym na potrzebę większej elastyczności systemu ochrony praw podstawowych w kontekście wyzwań migracyjnych i bezpieczeństwa wewnętrznego państw.

Deklaracja Kiszyniowska rozwija tę linię argumentacyjną, akcentując kilka kluczowych elementów. Po pierwsze, szczególną wagę przywiązuje do zasady subsydiarności, podkreślając, że to władze krajowe pozostają w najlepszej pozycji do oceny lokalnych warunków oraz stosowania Konwencji, przy jednoczesnym zachowaniu nadzorczej roli Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Po drugie, dokument jednoznacznie przypomina o absolutnym charakterze zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania z art. 3 EKPC, jednocześnie zwracając uwagę na potrzebę utrzymania wysokiego i konsekwentnego progu jego stosowania w sprawach związanych z wydaleniami i ekstradycją, co ma zapobiegać sytuacjom, w których standard ten byłby interpretowany w sposób nadmiernie rozszerzający.

Po trzecie, istotnym elementem Deklaracji jest wyraźne wskazanie na zjawisko instrumentalizacji migracji jako nowego wyzwania o charakterze politycznym, w którym przepływy migracyjne mogą być wykorzystywane przez państwa trzecie lub inne podmioty jako narzędzie presji politycznej, destabilizacji lub oddziaływania na państwa europejskie. Wreszcie, Deklaracja podkreśla znaczenie utrzymania autorytetu systemu Konwencji oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wskazując, że brak skutecznej odpowiedzi na współczesne wyzwania migracyjne może prowadzić do erozji zaufania społecznego do całego systemu ochrony praw człowieka w Europie, a tym samym osłabienia jego legitymacji i skuteczności.

Należy przy tym podkreślić, iż Deklaracja nie ma charakteru wiążącego aktu prawnego, lecz stanowi instrument tzw. miękkiego prawa (soft law), który może jednak istotnie oddziaływać na kierunki interpretacji i stosowania postanowień EKPC oraz orzecznictwa ETPC, wpływając w praktyce na sposób rozumienia standardów Konwencji przez państwa członkowskie i organy systemu Rady Europy.

W tym kontekście należy również zauważyć i podkreślić, iż tezy zawarte w Deklaracji są w znacznym stopniu zbieżne z argumentacją podnoszoną przez Instytut Ordo Iuris, który od kilku lat wskazuje, że obowiązujące uregulowania międzynarodowe w obszarze migracji i azylu nie w pełni odpowiadają współczesnym realiom geopolitycznym i skali zjawiska masowej migracji. W swych publikacjach Ordo Iuris stanowczo podkreśla, że obecny kształt systemu może w praktyce być wykorzystywany przez państwa niedemokratyczne jako instrument wywierania presji migracyjnej na państwa europejskie, co rodzi poważne konsekwencje dla ich bezpieczeństwa oraz stabilności instytucjonalnej. Wskazano również, że dalsze ignorowanie tego typu wyzwań może w dłuższej perspektywie prowadzić do osłabienia efektywności systemu ochrony praw człowieka, którego trwałość zależy od utrzymania społecznej i politycznej legitymacji jego działania.

W tym kontekście Deklaracja Kiszyniowska może być postrzegana jako próba znalezienia nowego punktu równowagi pomiędzy dwoma równorzędnymi celami systemu Konwencji: skuteczną ochroną praw jednostki oraz zapewnieniem państwom realnej zdolności do reagowania na współczesne wyzwania migracyjne i bezpieczeństwa. Dokument nie kwestionuje fundamentów EKPC, lecz akcentuje potrzebę ich takiej interpretacji, która uwzględnia zmieniające się uwarunkowania społeczno-polityczne w Europie. W tym sensie wpisuje się on w szerszą debatę o przyszłości europejskiego systemu ochrony praw człowieka, w której coraz częściej podnoszona jest kwestia utrzymania jego efektywności, spójności oraz społecznej akceptacji w warunkach rosnącej presji migracyjnej oraz potrzeby ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris