Rada Europy zachęca samorządy do „łagodzenia” prawa krajowego w imię postulatów organizacji LGBT

---

28 października Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy (Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, dalej: Kongres) przyjął na 51. sesji w Strasburgu rezolucję 537 (2026) i zalecenie 560 (2026), bazujące na raporcie zatytułowanym „Swoboda wypowiedzi, swoboda zgromadzeń: zagwarantowanie praw osób LGBTI w społecznościach lokalnych” (Free to speak, free to meet: guaranteeing the rights of LGBTI persons in local communities). Dokument poświęcony jest wolności wypowiedzi i zgromadzeń organizowanych przez ruch LGBT oraz roli władz lokalnych i regionalnych w ich ochronie. Zawiera także postulaty wobec samorządów dotyczące m.in. parad, finansowania organizacji, edukacji i zbierania danych, a osobny rozdział poświęca Polsce.

Raport wymienia z nazwy Ordo Iuris, przedstawiając jego prawników jako tych, którzy mieli „stać za” deklaracjami o tzw. strefach wolnych od LGBT, co nie jest prawdą. Sprawozdawcami dokumentu są Helen Belcher, transpłciowy aktywista i polityk Liberalnych Demokratów z Wielkiej Brytanii, oraz Gudrun Mosler-Törnström, była deputowana do Landtagu Salzburga z ramienia Socjaldemokratycznej Partii Austrii (SPÖ).

Czym jest Kongres i co zawiera raport?

Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy to jedna z instytucji Rady Europy, odpowiedzialna za wzmacnianie demokracji lokalnej i regionalnej. Zasiada w nim 612 wybranych przedstawicieli ponad 150 tysięcy władz lokalnych i regionalnych z 46 państw członkowskich, obradujących w dwóch izbach. Podstawą jego działania jest Karta Kongresu (Charter of the Congress), stanowiąca załącznik do rezolucji statutowej Komitetu Ministrów (Committee of Ministers) CM/Res(2020)1.

Trzy części raportu mają różny charakter. Memorandum zawiera ustalenia i oceny sprawozdawców i jest przedstawiane do wiadomości. Głosowaniu podlegają projekty rezolucji i zaleceń. Rezolucja jest stanowiskiem Kongresu skierowanym do władz lokalnych i regionalnych. Zalecenia zawierają prośbę, by Komitet Ministrów wezwał państwa członkowskie do określonych działań; o ich dalszych losach decyduje Komitet Ministrów, a o ewentualnym wykonaniu same państwa.

Co rezolucja zaleca samorządom?

Pierwsza część dokumentu zawiera rezolucję Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, przygotowaną przez Komisję do spraw Włączenia Społecznego i Godności Człowieka (Committee on Social Inclusion and Human Dignity). W tej części Kongres odwołuje się do art. 10 (wolność wypowiedzi) i art. 11 (wolność zgromadzania się i stowarzyszania się) Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: Konwencja), orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPCz), zaleceń Komitetu Ministrów, rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy i wcześniejszych aktów Kongresu, w tym rezolucji 471 (2021) o sytuacji osób identyfikujących się z postulatami ruchu LGBT w Polsce. Kongres wyraża zaniepokojenie, że prawa takich osób miałyby być w części państw członkowskich pod rosnącą presją, a korzystanie przez przedstawicieli tych mniejszości z wolności wypowiedzi i zgromadzeń bywa przedstawiane jako zagrożenie dla tradycyjnych wartości.

Zasadnicza część wzywa władze lokalne i regionalne do podejmowania „konkretnych i proaktywnych środków” na rzecz tych wolności, w tym do łagodzenia restrykcyjnej polityki krajowej, wydawania zgód na parady bez celowego utrudniania i zapewniania im ochrony, zapewnienia dostępu do „obiektywnych informacji i edukacji” o orientacji seksualnej i tzw. tożsamości płciowej (gender identity), wspierania organizacji LGBT, wyznaczania punktów kontaktowych do spraw równości i szkolenia pracowników sektora publicznego, udziału w sieciach samorządów oraz zbierania danych o przemocy i tzw. mowie nienawiści.

Zalecenie 560 (2026) Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, znajdujące się w dalszej części dokumentu, powtarza podstawy i diagnozę zawartą w rezolucji. Kongres prosi w nim Komitet Ministrów, by wezwał władze krajowe do zapewnienia zgodności prawa i praktyki z Konwencją i orzecznictwem ETPCz, do wyposażenia samorządów w autonomię, kompetencje i środki zgodnie z zasadami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (European Charter of Local Self-Government) oraz do niewprowadzania przepisów zobowiązujących samorządy do ograniczania wolności wypowiedzi i zgromadzeń osób identyfikujących się z ruchem LGBT. Państwa mają też wzmocnić organy do spraw równości i rzeczników praw obywatelskich, koordynować działania różnych szczebli władzy m.in. w dziedzinie policji i edukacji, oraz stworzyć krajowe systemy zbierania danych o przemocy i tzw. mowie nienawiści wobec osób utożsamiających się z postulatami organizacji. Komitet Ministrów ma ponadto uznać rolę samorządów w ochronie „praw osób LGBTI” i nadal angażować w nią Kongres.

Memorandum wyjaśniające

Na kolejnych stronach dokumentu znajduje się memorandum wyjaśniające, najobszerniejsza część dokumentu. Wychodzi ono od tezy, że wolność wypowiedzi i zgromadzeń ruchu LGBT jest w wielu częściach Europy zagrożona, czego przejawami mają być zakazy parad, wrogość wobec osób i organizacji identyfikujących się z tymi postulatami oraz ataki w mediach (pkt 1). Część prawna przypomina orzecznictwo ETPC dotyczące art. 10 i 11 Konwencji, w tym wyrok Wielkiej Izby w sprawie Macatė przeciwko Litwie z 23 stycznia 2023 roku (pkt 8 do 13). Dalej memorandum omawia zakazy zgromadzeń, bezpieczeństwo, edukację, media i sytuację organizacji pozarządowych (pkt 23 do 48), sytuację w Polsce na podstawie wizyty delegacji Kongresu w Warszawie 27 i 28 stycznia 2026 roku (pkt 49 do 61) oraz sposoby, w jakie samorządy mogą przeciwdziałać restrykcyjnej polityce krajowej (pkt 62 do 82). Całość zamykają wnioski (pkt 83 do 86) i dwa załączniki.

Polska i Ordo Iuris pod lupą Kongresu

W raporcie wskazuje się, iż około 100 samorządów, głównie w południowo-wschodniej Polsce, przyjęło akty określane jako uchwały o tzw. strefach wolnych od LGBT oraz „Karty Praw Rodzin”, zawierające postanowienia, które, w ocenie autorów, miały ograniczać dostęp do środków gminnych i wsparcia dla ochrony „praw człowieka osób LGBTI”. Dokumenty te miały powstać w ramach skoordynowanych działań zwolenników ówczesnej koalicji rządzącej (pkt 50).

W przypisie raport określa Ordo Iuris jako polski ultrakatolicki ośrodek, który prowadzi spory sądowe i lobbuje na rzecz włączania ultrakonserwatywnych poglądów do prawa w Polsce i w Europie. Dodaje, że prawnicy Instytutu stali za deklaracjami o tzw. strefach wolnych od LGBT oraz za innymi inicjatywami mającymi ograniczać przepisy równościowe (przypis 63). W dokumencie odnotowano, że wszystkie uchwały zostały wycofane lub uchylone, także przez sądy (pkt 55 i 82).

Warto przy tym zauważyć, iż twierdzenie o roli Instytutu jest nieprawdziwe, a jedynym jego źródłem jest artykuł prasowy z 22 czerwca 2021 roku (przypis 63). W tej sprawie raport nie powołuje się na żaden dokument ani orzeczenie i nie odróżnia dwóch rodzajów aktów. Uchwały „przeciwko ideologii LGBT” przyjmowały rady gmin i powiatów; Instytut nie był ich autorem. Samorządowa Karta Praw Rodzin z 18 kwietnia 2019 roku to odrębny dokument, opracowany przez ekspertów Ordo Iuris we współpracy z ponad dwudziestoma organizacjami społecznymi. W jej tekście ani razu nie pojawiają się pojęcia „osoby LGBT” czy „ideologia LGBT”. Karta dotyczy praw rodziców w szkole, polityki społecznej gminy, dobrych praktyk w biznesie, zawiera postulat powołania Rzecznika Praw Rodziny oraz oceny wpływu prawa miejscowego na rodzinę.

Opis Karty w raporcie jest nieścisły. Karta stanowi, że programy współpracy z organizacjami społecznymi powinny „uwzględniać zasadę wzmacniania rodziny i małżeństwa oraz wykluczać finansowanie projektów, które godzą w te wartości”, a w szczególności przewiduje „wyłączenie możliwości przeznaczania środków publicznych i mienia publicznego na projekty podważające konstytucyjną tożsamość małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny lub autonomię rodziny” (cz. II Karty). Kryterium jest przedmiot projektu, a nie wnioskodawca, a podstawą art. 18 Konstytucji RP. Raport nie cytuje Karty i nie wskazuje, którą jej wersję ocenia. W Załączniku I idzie jeszcze dalej i błędnie przypisuje Kartom odrzucanie dyskusji o kwestiach LGBTI oraz wsparcia dla podejmujących je lokalnych podmiotów.

Raport zawiera też niespójności. Liczba samorządów wynosi w pkt 50 „około 100”, a w Załączniku I 80. Warszawską „deklarację LGBT+” raport datuje na 2020 rok, a zarazem podaje, że to ona miała wywołać przyjmowanie lokalnych uchwał (pkt 53). Samorządowa Karta Praw Rodzin, będąca odpowiedzią na ten dokument, pochodzi jednak z kwietnia 2019 roku. Reaktywnego charakteru Karty Instytut nigdy nie ukrywał, określając ją jako „moralną odpowiedź” na ideologiczne deklaracje niektórych samorządów (Pytania i odpowiedzi, odp. 1). Sam raport przyznaje zresztą, że omawiane deklaracje i karty były niewykonalne i w dużej mierze symboliczne (not enforceable and largely symbolic), choć za Komisarzem Praw Człowieka Rady Europy dodaje, że miały wpływ na sytuację tzw. osób LGBTI (pkt 51).

Samorządy wobec prawa krajowego

Enigmatyczny postulat łagodzenia restrykcyjnej polityki krajowej, zawarty w rezolucji, został rozwinięty w memorandum. W tej części dokument dopuszcza, że może to postawić samorządowców w konflikcie z prawem krajowym (pkt 22), i przedstawia samorządy jako „kluczowe podmioty” łagodzące skutki restrykcyjnych krajowych ram prawnych (pkt 62). Jako przykład podaje burmistrza Budapesztu, który po ustawowym zakazie parady zorganizował ją jako „wydarzenie miejskie” (pkt 67). Stwierdza też, że w okresie wrogości państwa gminy mogą być zmuszone do kreatywności, by uniknąć negatywnej kontroli krajowej, a fundusze kulturalne lub społeczne mogą pośrednio wspierać działania ruchu LGBT bez osobnej, politycznie drażliwej pozycji budżetowej (pkt 69, przypis 77).

Warto w tym kontekście zwrócić uwagę, że tego typu postulaty mogą pozostawać w sprzeczności z krajowymi porządkami prawnymi. W przypadku Polski zasada legalności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP z 1997 roku, oznacza bowiem, że organy samorządu działają na podstawie i w granicach prawa, a ich kompetencje określają ustawy. Tak więc jeśli ustawa narusza Konwencję, właściwą drogą są środki prawne przed sądami krajowymi lub zmiana ustawy, a nie jej „łagodzenie” przez organy gmin. W raporcie dostrzeżono ten problem, wskazując, że za naruszenia Konwencji z udziałem samorządów odpowiada państwo i na tym poziomie należy szukać rozwiązań (pkt 21), a w Polsce istotne reformy muszą wyjść od rządu ze względu na scentralizowany ustrój (pkt 60). Odnotowano w nim też, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie otrzymał w 2025 roku formalnych skarg na poważne problemy związane z dyskryminacją tzw. osób LGBT, w tym z marszami równości (pkt 59).

Raport nie ogranicza się przy tym do spraw samorządowych. W części poświęconej Polsce, za przedstawicielami organizacji LGBT, krytykuje to, że ustawy o związkach partnerskich, o przestępstwach i mowie nienawiści oraz o uzgodnieniu płci zostały zablokowane, zawetowane przez Prezydenta RP albo wstrzymane (pkt 60). Za rozmówcami i innymi źródłami przytacza też opinię, że brak postępów wynika z obawy rządu przed reakcją wyborców przed wyborami parlamentarnymi w 2027 roku (pkt 61). Rozstrzygnięcia te należą do ustawodawcy i Prezydenta RP, działających w ramach konstytucyjnego podziału władz. Ich ocena trudno mieści się w mandacie Kongresu, którego zadaniem jest wzmacnianie demokracji lokalnej i regionalnej, a w praktyce czyni z raportu narzędzie nacisku na krajowy proces ustawodawczy.

Edukacja i prawa rodziców

Edukacja o orientacji seksualnej i tzw. tożsamości płciowej ma według rezolucji obejmować także programy szkolne, zgodnie z kompetencjami samorządów. Memorandum z niepokojem opisuje słowacką poprawkę do konstytucji, przyjętą we wrześniu 2025 roku, która uzależnia udział uczniów w kompleksowej edukacji seksualnej od zgody rodziców (pkt 33), włoski projekt zakazujący zajęć o płci społeczno-kulturowej w przedszkolach i szkołach podstawowych oraz brytyjskie wytyczne zalecające, by szkoły nie nauczały jako faktu, że każdy człowiek ma tzw. tożsamość płciową (pkt 35, przypis 50).

Szczególnie wymowne jest jednak zestawienie, w jakim raport umieszcza te przykłady. Jako pierwszy przykład środków ograniczających dostęp do informacji o kwestiach postulatów ruchu LGBT raport wskazuje rosyjską ustawę z 2013 roku, zakazującą rozpowszechniania informacji o „nietradycyjnych relacjach seksualnych”, a dalej wymienia ustawy węgierską z 2021 roku i gruzińską z 2024 roku (pkt 34). Obok nich stawia projekt włoski i brytyjskie wytyczne (pkt 35), a jako inną „próbę legislacyjną tego rodzaju” przywołuje polską nowelizację Prawa oświatowego z 2022 roku, dotyczącą m.in. zasad działalności organizacji zewnętrznych w szkołach, którą zawetował Prezydent RP (pkt 36). Raport nie opisuje jej treści ani nie wyjaśnia, co łączy ją z ustawą rosyjską. Tymczasem spór o to, na jakich zasadach podmioty zewnętrzne mogą prowadzić zajęcia z dziećmi, dotyczy organizacji systemu oświaty i prawa rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami (art. 48 ust. 1 Konstytucji RP), a nie wolności wypowiedzi osób dorosłych.

Co szczególnie interesujące, w części poświęconej Polsce autorzy oceniają jako rozczarowująco niską frekwencję na nieobowiązkowej edukacji zdrowotnej w roku szkolnym 2025/2026 (pkt 61): około 40 procent w szkołach podstawowych i 10 procent w liceach ogólnokształcących (przypis 72). Dokument odnotowuje, że wielu rodziców wypisało dzieci z tych zajęć, a za rozmówcami delegacji, w trakcie wizyty w Polsce, wskazuje potrzebę przekonywania rodziców do ich sensu (pkt 61). Załącznik I stwierdza, że „prawa rodziców nie są nieograniczone” (parental rights are not unlimited), a ochrona małoletnich nie uzasadnia ograniczania edukacji uwzględniającej kwestie LGBTI (Załącznik I).

Finansowanie organizacji zajmujących się rzecznictwem i struktury równościowe

Wśród organizacji, które samorządy mają wspierać politycznie, logistycznie i finansowo, rezolucja wymienia wprost pozarządowe organizacje zajmujące się rzecznictwem (non-governmental advocacy organisations), a także miejsca spotkań, centra społeczności i instytucje kultury. Memorandum mówi o przeznaczaniu środków dla stowarzyszeń LGBTI (pkt 85). W dokumencie postulat ten uzasadnia się trudną sytuacją finansową tych organizacji: powołując się na dane ILGA z 2021 roku, wskazuje, że większość z nich dysponuje niewielkimi budżetami i zależy od krótkoterminowych grantów oraz zagranicznych darczyńców (pkt 46). W dużych miastach wsparcie samorządowe bywa łączone z szerszymi budżetami na politykę równościową i społeczną albo z projektami finansowanymi ze środków Unii Europejskiej (pkt 47).

Drugim filarem mają być struktury równościowe w urzędach. Rezolucja przewiduje wyznaczanie punktów kontaktowych do spraw równości (equality focal points), utrzymujących stały kontakt ze społecznością LGBTI, oraz szkolenia dla pracowników samorządowych, nauczycieli i lokalnej policji. Jako wzór memorandum przedstawia rozwiązania polskie: Radę do spraw Równego Traktowania w Krakowie, Dział Różnorodności Społecznej i Biuro Równego Traktowania we Wrocławiu oraz powołanego w kwietniu 2023 roku pełnomocnika prezydenta Wrocławia do spraw równego traktowania (pkt 53). Podobne struktury w Poznaniu, Łodzi i Świdnicy miały być szczególnie ważne w okresie restrykcyjnej polityki krajowej (pkt 65).

Mowa nienawiści, zbieranie danych i wolność wypowiedzi

Raport przywołuje wyrok Vejdeland i inni przeciwko Szwecji z 9 lutego 2012 roku, w którym ETPC uznał za dopuszczalne sankcje za kolportaż ulotek, które dokument ten określa jako homofobiczne, nawet bez wyraźnego nawoływania do przemocy (pkt 10). Jako wyzwanie wskazuje jasne określenie, które wypowiedzi stanowiące mowę nienawiści mają podlegać odpowiedzialności karnej (pkt 41), a za problem uznaje dezinformację, szerzoną także przez polityków lokalnych (pkt 37). Postulaty zbierania danych, obecne w rezolucji i w zaleceniu, uzasadnia wzrostem przemocy, przyznając jednak, że część ustaleń opiera się na relacjach anegdotycznych (pkt 3), a dane są niejednolite i mogą częściowo odzwierciedlać większą skłonność do zgłaszania incydentów (pkt 43).

Oceniając ten kierunek, warto podkreślić, że posługiwanie się pojemnymi i niesprecyzowanymi kategoriami, takimi jak „dezinformacja”, oraz dążenie do poszerzania zakresu wypowiedzi objętych odpowiedzialnością karną grożą efektem mrożącym w debacie o małżeństwie, wychowaniu i płci, a w konsekwencji zagrażają wolności wypowiedzi gwarantowanej m.in. przez art. 10 Konwencji. Raport sam przypomina, że według ETPC debata o kwestiach dotyczących sytuacji osób identyfikujących się z lobby LGBT ma znaczenie dla demokratycznej wypowiedzi (pkt 8). Ochrona wolności wypowiedzi musi więc obejmować również wypowiedzi krytyczne wobec postulatów ruchu LGBT.

Zgromadzenia i kontrdemonstracje

Raport przypomina, że ETPC konsekwentnie uznaje zakazy parad za naruszenie art. 11 Konwencji (pkt 12). Przywołuje wyrok w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce z 3 maja 2007 roku, w którym stwierdzono naruszenie art. 11, 13 i 14 Konwencji w związku z odmową zgody na paradę w Warszawie w 2005 roku (przypis 20).cNależy przy tym odnotować, że raport wspomina o kontrdemonstracjach jedynie jako o zgromadzeniach skrajnej prawicy lub przeciwników LGBTI podżegających do przemocy (pkt 29) oraz jako o pretekście do zakazów, m.in. w Polsce i na Węgrzech (pkt 30), pomijając zgromadzenia pokojowe.

Wątpliwości budzi także sposób przygotowania raportu. W Warszawie delegacja Kongresu spotkała się ze Związkiem Miast Polskich, Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich, departamentem do spraw równego traktowania w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, biurem Rady Europy oraz z Kampanią Przeciw Homofobii, Stowarzyszeniem Miłość Nie Wyklucza i QueerMuzeum (Załącznik II). Nie rozmawiała natomiast z samorządami, których działania krytykuje, z organizacjami rodziców ani z podmiotami o odmiennych poglądach, w tym z wymienionym w raporcie Instytutem. W zespole sprawozdawczym zabrakło przedstawicieli grup centroprawicowych i prawicowych (EPP/CCE, ECR i PFE).

Podsumowanie

Raport Kongresu należy ocenić krytycznie. Choć formalnie dotyczy roli samorządów w ochronie wolności wypowiedzi i zgromadzeń, w praktyce stanowi przede wszystkim zbiór określonych postulatów politycznych, przygotowany z jednej perspektywy. Dobór przykładów i ocen nie pozostawia wątpliwości co do intencji autorów: wzmocnienie roli rodziców w szkole czy kontrdemonstracje przedstawiane są jako zagrożenie, a zawetowana polska nowelizacja Prawa oświatowego trafia do jednego szeregu z ustawodawstwem rosyjskim.

Szczególnie niepokojące jest to, że dokument zachęca samorządy do „łagodzenia” restrykcyjnej polityki krajowej i do takiego finansowania działań, by uniknąć kontroli władz centralnych, a zarazem, za rozmówcami z organizacji LGBT, ocenia polski proces legislacyjny i decyzje Prezydenta RP. Autorzy raportu wchodzą tym samym w rolę uczestników krajowego sporu politycznego. Odbija się to także na rzetelności dokumentu: najpoważniejszy zarzut wobec Instytutu oparto na jednym artykule prasowym, a samą Samorządową Kartę Praw Rodzin opisano, nie przytaczając jej treści. Rezolucja i zalecenie nie są wiążące, jednak jako tzw. miękkie prawo (soft law) mogą stać się argumentem w sporach w polskich radach gmin i powiatów i w ten sposób oddziaływać na praktykę. Dlatego samorządowcy nie mogą lekceważyć tych dokumentów ani dopuścić, by pod pozorem niewiążących zaleceń wpływały one na decyzje lokalnych władz i ograniczały ich samodzielność.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

Zobacz też:

• Rada Europy proponuje wzmocnienie organów ds. równości i ostrzega przed „regresem demokracji”
• Transkrypcje niezgodne z prawem. Ordo Iuris pomaga samorządowcom
• Ideologia ruchu LGBT wejdzie do urzędów? Tego chce Rada Europy
• Lewica w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy chce naciskać na państwa w sprawie edukacji seksualnej
• W Polsce nie ma „stref wolnych od LGBT”. Memorandum Ordo Iuris dla europosłów

Źródło zdjęcia okładkowego: iStock