Polska trzecia w UE pod względem liczby zezwoleń na pobyt. Unijny raport na temat migracji

Raport Eurostatu

Urząd Statystyczny Unii Europejskiej (Eurostat), czyli jeden z departamentów Komisji Europejskiej odpowiedzialny za gromadzenie, opracowywanie i udostępnianie statystyk dotyczących Unii Europejskiej oraz państw członkowskich, opublikował dane o zezwoleniach na pobyt dla obywateli państw trzecich. Zaprezentowane zestawienie odnosi się do 2025 roku i obejmuje pierwsze zezwolenia na pobyt, a więc takie, które państwa członkowskie wydały danej osobie co do zasady po raz pierwszy. Eurostat omówił je również szerzej, uwzględniając sytuację w poszczególnych państwach członkowskich oraz podział zezwoleń według powodu wydania, obywatelstwa i płci ich adresatów.

Według opracowania Eurostatu, w 2025 roku państwa członkowskie wydały około 3,9 mln pierwszych zezwoleń na pobyt, co stanowi najwyższy wynik od rozpoczęcia gromadzenia tych statystyk w 2008 roku, przy czym wyraźnie, bo o 14,1%, wzrosła liczba zezwoleń udzielanych z powodów rodzinnych. Polska, która jeszcze kilka lat temu przodowała w Unii Europejskiej pod względem liczby wydawanych zezwoleń, po raz kolejny odnotowała spadek, podczas gdy w Portugalii liczba pierwszych zezwoleń wzrosła ponad dwuipółkrotnie. W realiach strefy Schengen rodzi to pytanie, czy decyzje jednego państwa członkowskiego pozostają wyłącznie jego wewnętrzną sprawą.

Zezwolenie na pobyt a tymczasowa ochrona

Dane przedstawione przez Eurostat zawierają kilka istotnych informacji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w 2025 roku państwa członkowskie Unii Europejskiej wydały łącznie ok. 3,9 mln pierwszych zezwoleń na pobyt, a więc o 355 350 więcej niż w roku poprzednim. Warto przy tym wyjaśnić, że angielski termin residence permit, tłumaczony w polskich wersjach unijnych aktów prawnych dotyczących statystyki migracyjnej jako „zezwolenie na pobyt”, został zdefiniowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 roku ustanawiającym jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich. W polskiej wersji językowej rozporządzenia odpowiada mu pojęcie „dokumentu pobytowego”, przez który, zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a, należy rozumieć upoważnienie wydane przez władze danego kraju członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na danym terytorium. Z zakresu tej definicji wyłączono m.in. wizy oraz zezwolenia wydane do czasu rozpatrzenia wniosku o dokument pobytowy.

Z kolei „pierwsze zezwolenie na pobyt” (first residence permit lub new residence permit) jest kategorią statystyczną. Odnosi się do niej art. 6 ust. 1 lit. a pkt i rozporządzenia (WE) nr 862/2007, ale jej nie definiuje, a szczegółowe kryteria określa Eurostat. Na potrzeby swoich zestawień, urząd ten uwzględnia wyłącznie zezwolenia ważne co najmniej trzy miesiące, a za pierwsze uznaje zezwolenie wydane danej osobie po raz pierwszy lub po upływie co najmniej sześciu miesięcy od wygaśnięcia poprzedniego. Oznacza to, że w omawianych danych nie uwzględnia się zezwoleń przedłużanych bez co najmniej sześciomiesięcznej przerwy.

Należy mieć również na względzie, że statystyki dotyczące zezwoleń na pobyt nie obejmują osób korzystających z tymczasowej ochrony, w tym obywateli Ukrainy, którzy przebywają w różnych państwach członkowskich w związku z rosyjską agresją na ten kraj. Instytucję tę uregulowano w dyrektywie Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 roku, która w art. 2 lit. a definiuje ją jako szczególnego rodzaju procedurę stosowaną w przypadku rzeczywistego lub grożącego masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia. Jej celem jest zapewnienie takim osobom natychmiastowej ochrony, zwłaszcza gdy istnieje ryzyko, że system udzielania azylu nie zdoła sprostać tej sytuacji bez negatywnych skutków dla swojego funkcjonowania. Według danych Eurostatu, na dzień 30 czerwca tego roku w Unii Europejskiej objętych nią było 4,41 mln osób, z czego najwięcej w Niemczech (1 286 230, czyli 29,2% ogółu), Polsce (961 170, czyli 21,8%) oraz Czechach (390 810, czyli 8,9%). Rzeczywista liczba obywateli państw trzecich legalnie przebywających na terytorium Unii jest więc znacznie wyższa, niż wynikałoby to z samej liczby wydanych zezwoleń.

Rekordowy rok. Co mówią dane?

Jak wynika ze szczegółowego omówienia Eurostatu, najczęstszym powodem wydania pierwszych zezwoleń na pobyt w 2025 roku była praca (1,3 mln zezwoleń, czyli 33,6% ogółu). Na drugim miejscu znalazły się względy rodzinne (1,1 mln, 28,1%), a na trzecim tzw. inne powody, obejmujące m.in. ochronę międzynarodową (0,9 mln, 22,8%). Pozostałe 15,5%, a więc około 0,6 mln zezwoleń, wydano w związku z edukacją. Warto przy tym zwrócić uwagę na dynamikę poszczególnych kategorii. W porównaniu z 2024 rokiem liczba zezwoleń związanych z pracą wzrosła o 16,1%, z powodów rodzinnych o 14,1%, a edukacyjnych o 9,0%. Jedyną kategorią, w której odnotowano spadek (o 0,9%), były inne powody, w tym ochrona międzynarodowa. Wzrost ogólnej liczby zezwoleń był zatem efektem rozwoju migracji zarobkowej, rodzinnej i edukacyjnej.

Zezwolenia te rozkładają się w Unii bardzo nierównomiernie. Pięć państw członkowskich, czyli Hiszpania (635 438), Niemcy (605 292), Polska (467 314), Włochy (433 099) i Francja (377 462), wydało łącznie 65,2% wszystkich pierwszych zezwoleń. W przeliczeniu na liczbę mieszkańców obraz jest jednak zupełnie inny. Średnio w całej Unii wydano 9 pierwszych zezwoleń na 1000 mieszkańców, podczas gdy na Malcie wskaźnik ten wyniósł 57, na Cyprze 47, a w Portugalii 27. Najniższy poziom, 4 zezwolenia na 1000 mieszkańców, odnotowano na Słowacji, w Czechach, Rumunii, Estonii i Bułgarii.

Wśród osób, które otrzymały pierwsze zezwolenie na pobyt, najliczniejszą grupę stanowili obywatele Ukrainy (335 096, czyli 8,7% ogółu), Indii (227 577, 5,9%) oraz Maroka (202 054, 5,2%). Spośród obywateli państw obecnych w pierwszej dziesiątce najszybciej rosła liczba zezwoleń wydawanych obywatelom Kolumbii (o 43,4%), Indii (o 18,4%), Turcji (o 14,0%) i Ukrainy (o 13,6%), natomiast spadki odnotowano jedynie w przypadku obywateli Syrii (o 42,1%) i Białorusi (o 15,5%). Do grupy dziesięciu najczęściej reprezentowanych obywatelstw dołączyli przy tym obywatele Brazylii i Pakistanu, zastępując w tym względzie obywateli Bangladeszu i Afganistanu.

Liczbę zezwoleń wydanych w ciągu roku warto zestawić z informacjami o zezwoleniach ważnych na koniec roku, które pokazują, ilu obywateli państw trzecich ma na tej podstawie prawo pobytu w Unii. Na 31 grudnia 2025 roku takich zezwoleń było 27,8 mln. Najczęstszą podstawą ich wydania było łączenie rodzin (32,4%), a najwięcej ważnych zezwoleń posiadali obywatele Maroka (2,2 mln), Turcji (2,0 mln) i Ukrainy (1,7 mln). To właśnie te liczby, a nie dane o zezwoleniach wydanych w ciągu jednego roku, najlepiej pokazują długofalowy charakter procesów migracyjnych zachodzących w Unii Europejskiej.

Łączenie rodzin jako jedno ze źródeł masowej migracji

Z punktu widzenia długofalowych skutków migracji szczególną uwagę zwraca kategoria zezwoleń wydawanych z powodów rodzinnych. Jak wskazano wyżej, w 2025 roku liczba takich zezwoleń wzrosła o 14,1%. Względy rodzinne stanowiły najczęstszą podstawę wydania pierwszego zezwolenia w ośmiu państwach członkowskich. Według Eurostatu udział zezwoleń rodzinnych w ogólnej liczbie pierwszych zezwoleń wyniósł w Luksemburgu 56,7%, w Szwecji 50,5%, w Finlandii 48,3%, w Belgii 47,4%, w Hiszpanii 43,4%, a we Włoszech 40,8%. W liczbach bezwzględnych najwięcej zezwoleń rodzinnych wydały Hiszpania (275 869), Niemcy (225 591), Włochy (176 876) oraz Francja (90 959). Najczęściej otrzymywali je obywatele Maroka, przy czym ponad połowę (51,7%) tych zezwoleń wydała Hiszpania.

Znaczenie tej kategorii jeszcze wyraźniej widać w danych o zezwoleniach ważnych na koniec roku. Łączenie rodzin stanowiło podstawę 32,4% spośród 27,8 mln takich zezwoleń, a więc częściej niż którakolwiek z pozostałych kategorii. Wynika to z charakteru tej formy migracji. W odróżnieniu od zezwoleń wydawanych studentom czy pracownikom sezonowym, zezwolenia rodzinne z założenia służą wspólnemu zamieszkiwaniu i często prowadzą do trwałego osiedlenia się całych rodzin.

Polska na tle Unii Europejskiej

Na tle opisanych tendencji wyraźnie wyróżnia się Polska. W 2025 roku wydała ona 467 314 pierwszych zezwoleń na pobyt, czyli 12,1% wszystkich wydanych w Unii, co dało jej trzecie miejsce po Hiszpanii i Niemczech. W porównaniu z 2024 rokiem, gdy wydano ich 488 846, oznacza to jednak spadek, a jeszcze w 2023 roku liczba ta wynosiła 642 789. Skalę zmian najlepiej oddaje porównanie z 2021 rokiem, w którym Polska wydała 967 345 pierwszych zezwoleń, a więc jedną trzecią wszystkich wydanych wówczas w Unii.

Struktura zezwoleń wydawanych w Polsce znacząco odbiega przy tym od średniej unijnej. Polska pozostała głównym kierunkiem migracji zarobkowej do Unii: wydała 318 186 pierwszych zezwoleń związanych z pracą, przede wszystkim obywatelom Ukrainy i Białorusi. W Polsce wydano 72,0% wszystkich pierwszych zezwoleń przyznanych w Unii obywatelom Ukrainy oraz 87,1% przyznanych obywatelom Białorusi. Migracja do Polski ma więc w przeważającej mierze charakter zarobkowy i pochodzi z państw sąsiednich, podczas gdy w wielu innych państwach członkowskich znaczną jej część stanowi łączenie rodzin.

Sytuacja w określonych państwach Unii Europejskiej

Dane Eurostatu wskazują również, że sytuacja w poszczególnych państwach członkowskich kształtowała się w 2025 roku bardzo różnie. Największy względny wzrost liczby pierwszych zezwoleń odnotowano w Portugalii (o 154,9%, ze 121 872 do 310 639), Rumunii (o 30,7%, z 57 111 do 74 664), we Włoszech (o 25,0%, z 346 411 do 433 099) oraz na Słowacji (o 24,9%, z 18 959 do 23 686), a w dalszej kolejności w Bułgarii (o 19,9%) i na Cyprze (o 14,0%). Najwyraźniejsze spadki dotyczyły natomiast Chorwacji (o 43,3%, z 89 809 do 50 963), Grecji (o 20,6%, z 87 932 do 69 786) oraz Austrii (o 15,5%, z 65 668 do 55 486).

Szczególnie wymowny jest przypadek Portugalii. Ponad trzy czwarte (77,4%) wydanych tam pierwszych zezwoleń dotyczyło pracy, a z liczbą 240 523 takich zezwoleń Portugalia stała się, po Polsce, drugim co do wielkości kierunkiem migracji zarobkowej do Unii. Oba te państwa, wraz z Hiszpanią i Niemcami, wydały łącznie 60,3% wszystkich pierwszych zezwoleń związanych z pracą. Portugalia wydała ponadto 67,9% wszystkich pierwszych zezwoleń przyznanych w Unii obywatelom Brazylii, a na jej terytorium przypadło 90,3% zezwoleń wydanych Brazylijczykom w związku z pracą. Eurostat zastrzega jednak, że w przypadku Portugalii w 2025 roku wystąpiła przerwa w szeregu czasowym w kategorii zezwoleń związanych z pracą, co utrudnia porównanie z latami poprzednimi.

Odmienny profil ma migracja do Hiszpanii i Włoch. Hiszpania wydała w 2025 roku najwięcej pierwszych zezwoleń w Unii (635 438, czyli 16,5% ogółu), z czego 43,4% z powodów rodzinnych. We Włoszech, gdzie liczba pierwszych zezwoleń wzrosła o jedną czwartą, udział zezwoleń rodzinnych wyniósł 40,8%. Hiszpania była przy tym głównym kierunkiem dla obywateli Maroka: wydała 43,8% wszystkich pierwszych zezwoleń przyznanych im w Unii oraz 51,7% zezwoleń, które otrzymali z powodów rodzinnych. Z kolei Niemcy wydały 21,5% zezwoleń przyznanych obywatelom Indii, w tym 39,5% zezwoleń wydanych im w związku z edukacją, a także 41,9% zezwoleń wydanych z innych powodów obywatelom Afganistanu.

Dane te pokazują, że poszczególne grupy obywateli państw trzecich wyraźnie koncentrują się w określonych państwach członkowskich. Eurostat wśród czynników wpływających na wybór państwa docelowego wymienia bliskość geograficzną, więzi historyczne i językowe oraz istniejące sieci migracyjne. Niezależnie od tych czynników, decyzję o wydaniu zezwolenia podejmują jednak władze danego państwa członkowskiego.

Kto otrzymuje zezwolenia i z jakich powodów?

Szczegółowe zestawienia Eurostatu pozwalają również ustalić, z jakich powodów zezwolenia otrzymywali obywatele poszczególnych państw. Około dwóch trzecich obywateli Ukrainy, którym w 2025 roku wydano pierwsze zezwolenie na pobyt w Unii, uzyskało je w związku z pracą. Praca była także główną podstawą wydania zezwoleń obywatelom Brazylii (64,5%), Białorusi (56,6%) i Indii (44,6%). Względy rodzinne przeważały natomiast w przypadku obywateli Maroka (47,9%), Kolumbii (37,7%), Turcji (35,7%) oraz Pakistanu (34,5%). Zezwolenia w związku z edukacją dominowały wśród obywateli Chin (31,7%), a zezwolenia wydawane z innych powodów, obejmujących m.in. ochronę międzynarodową, wśród obywateli Syrii (57,3%).

Istotne różnice widać również w podziale według płci. Mężczyźni otrzymali 55,7% wszystkich pierwszych zezwoleń, a kobiety 44,3%. Zezwolenia związane z pracą wydane mężczyznom stanowiły 22,8% ogółu pierwszych zezwoleń, podczas gdy w przypadku kobiet było to 10,8%. Odwrotne proporcje dotyczyły zezwoleń rodzinnych: te wydane kobietom stanowiły 16,4% ogółu, a wydane mężczyznom 11,7%. Migracja zarobkowa dotyczy więc w większym stopniu mężczyzn, natomiast migracja rodzinna w większym stopniu kobiet, co odpowiada typowemu modelowi, w którym za pracującym członkiem rodziny podążają kolejni.

Legalna migracja na skalę masową

Dane opublikowane przez Eurostat pokazują, że migracja do Unii Europejskiej nie słabnie, lecz osiąga rekordowy poziom. Liczba pierwszych zezwoleń na pobyt jest najwyższa od rozpoczęcia gromadzenia tych statystyk w 2008 roku, a jej wzrost wynika z rozwoju migracji zarobkowej, rodzinnej i edukacyjnej. Łączenie rodzin pozostaje przy tym najczęstszą podstawą pobytu wśród 27,8 mln ważnych zezwoleń, co wskazuje na trwały charakter zachodzących procesów. Do tego dochodzi 4,41 mln osób objętych tymczasową ochroną, które nie są uwzględniane w statystykach dotyczących zezwoleń na pobyt.

Omawiane dane prowadzą do wniosku, który w debacie publicznej często jest pomijany: to właśnie migracja legalna w największym stopniu i w sposób trwały zmienia strukturę demograficzną państw członkowskich. Każdego roku do grona obywateli państw trzecich posiadających prawo pobytu w Unii dołączają kolejne setki tysięcy osób, a znaczna ich część, zwłaszcza w przypadku zezwoleń rodzinnych, osiedla się na stałe. Według Eurostatu, na dzień 1 stycznia 2025 roku w Unii Europejskiej mieszkało 30,9 mln obywateli państw trzecich (s. 11). Stanowi to ok. 7% ludności UE. W niektórych państwach członkowskich skala tego zjawiska jest szczególnie wyraźna: na Malcie, Cyprze i w Portugalii liczba pierwszych zezwoleń wydanych w 2025 roku w przeliczeniu na liczbę mieszkańców kilkukrotnie przekroczyła średnią unijną. Zmiany te nie mają charakteru jednorazowego, lecz narastają z roku na rok, kształtując społeczeństwa państw członkowskich na kolejne dziesięciolecia.

Na tym tle szczególnego znaczenia nabiera proporcja między migracją legalną a nielegalną. Ta druga, choć stanowi poważny problem i słusznie budzi niepokój opinii publicznej, jest w istocie jedynie wierzchołkiem góry lodowej. Według danych Eurostatu, w 2025 roku w państwach członkowskich stwierdzono nielegalny pobyt około 720 tys. obywateli państw trzecich, a więc o 21,7% mniej niż rok wcześniej. To niespełna jedna piąta liczby pierwszych zezwoleń na pobyt wydanych w tym samym okresie. Statystyki te obejmują wprawdzie jedynie przypadki ujawnione przez organy państwa, jednak nawet przy uwzględnieniu tego zastrzeżenia skala migracji legalnej pozostaje nieporównanie większa. Debata koncentrująca się niemal wyłącznie na nielegalnym przekraczaniu granic pomija zatem procesy, które w rzeczywistości w największym stopniu decydują o przyszłości demograficznej Unii.

Choć zezwolenia na pobyt wydają władze poszczególnych państw członkowskich, a w przypadku łączenia rodzin ich swoboda jest w znacznym stopniu ograniczona przez prawo unijne, dane Eurostatu pokazują wreszcie, że liczba wydawanych zezwoleń zmienia się w nich w bardzo różnym tempie. Najlepiej ilustruje to zestawienie ponad dwuipółkrotnego wzrostu liczby pierwszych zezwoleń w Portugalii z kolejnym spadkiem odnotowanym w Polsce. W realiach strefy Schengen skutki krajowych rozstrzygnięć nie ograniczają się jednak do terytorium jednego państwa. Otwartym pozostaje zatem pytanie, czy decyzje podejmowane w poszczególnych stolicach będą uwzględniać interesy pozostałych państw członkowskich czy też ich ciężar będzie w coraz większym stopniu przenoszony na całą wspólnotę.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

Zobacz też:

• Ordo Iuris w Lizbonie. Jak odzyskać kontrolę nad polityką migracyjną?
• Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy domaga się większego udziału cudzoziemców w polityce krajowej
• Repatriacja, szczelne granice i asymilacja. Główne założenia polityki migracyjnej środowiska Mateusza Morawieckiego
• Deklaracja Kiszyniowska Rady Europy: pierwszeństwo władz krajowych w polityce migracyjnej
• Amnestia dla setek tysięcy imigrantów? List Ordo Iuris do szefów rządów państw UE

Źródło zdjęcia okładkowego: iStock