Lista sankcyjna w rękach ministra. Ordo Iuris: projekt, który zagraża wolności słowa i własności

1

W Sejmie odbędzie się dziś głosowanie nad sprawozdaniem Komisji dotyczącym rządowego projektu ustawy o środkach ograniczających.

2

Dyrektywę 2024/1226 wykonuje tylko część projektu, głównie przepisy karne. Krajowa lista sankcyjna z zamrażaniem majątku, zarządem przymusowym i przejęciem własności to odrębny reżim, którego prawo Unii nie wymaga.

3

Przesłanki wpisu, takie jak „prawdopodobieństwo wykorzystania” środków czy „powiązania o charakterze osobistym”, nie spełniają konstytucyjnego wymogu określoności prawa.

4

Definicja „ingerencji i manipulacji w środowisku informacyjnym” obejmuje w praktyce każdą kampanię społeczną, co mimo poprawek wciąż zagraża wolności wypowiedzi chronionej w art. 54 ust. 1 Konstytucji.

5

O wpisie decyduje jednoosobowo minister, a decyzja jest natychmiast wykonalna i obowiązuje nawet po uchyleniu przez sąd pierwszej instancji. Przejęcie własności bez wyroku sądu narusza art. 46 Konstytucji.

6

Ordo Iuris rekomenduje odrzucenie projektu albo skreślenie przepisów o krajowych środkach ograniczających, a w razie ich nieuwzględnienia – głosowanie przeciwko jego przyjęciu.

PRZECZYTAJ ANALIZĘ POBIERZ

Dziś Sejm będzie głosował nad sprawozdaniem Komisji dotyczącym rządowego projektu ustawy o środkach ograniczających (druk nr 3003). Według rządu, projekt ma wykonywać prawo UE. Jędrzej Jabłoński z Instytutu Ordo Iuris w swojej analizie wskazuje jednak, że w projekcie jest coś więcej: krajowa lista sankcyjna, której Unia wcale nie wymaga. O wpisie na nią miałby jednoosobowo decydować minister. Mogłoby to prowadzić do zamrożenia majątku, a nawet do przejęcia własności. Nieostre przesłanki wpisu sprawiają, że ofiarą nowych przepisów mogą paść organizacje społeczne uczestniczące w debacie publicznej. Instytut rekomenduje odrzucenie projektu lub wykreślenie z niego przepisów o krajowych środkach ograniczających.

Premier skierował projekt do Sejmu pismem z 6 sierpnia 2026 r. Pierwsze czytanie odbyło się 3 września. 19 października sprawozdanie przyjęła podkomisja nadzwyczajna, a 21 października połączone Komisje Administracji i Spraw Wewnętrznych, Finansów Publicznych oraz Gospodarki i Rozwoju. Komisje wprowadziły do projektu poprawki.

Implementacja prawa UE tylko z nazwy

Rząd przedstawia projekt jako akt, który „ma na celu wykonanie prawa Unii Europejskiej”, czyli dyrektywy 2024/1226. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do penalizacji naruszeń unijnych środków ograniczających. Nie nakazuje im tworzenia własnych list sankcyjnych ani do tego nie upoważnia. Jak zauważa Instytut, dyrektywę wykonuje tylko część projektu: przepisy karne oraz kilka przepisów definicyjnych i organizacyjnych. Projektodawca sam to przyznaje. Rozdział 2, który ustanawia krajowe środki ograniczające, umieścił w odwróconej tabeli zgodności wśród przepisów niewynikających z prawa UE.

Według ekspertów Ordo Iuris rdzeń projektu nie jest nawet nadregulacją (tzw. goldplatingiem). To odrębny reżim, który dubluje unijne sankcje obowiązujące w Polsce bezpośrednio. Do tego jest od nich surowszy. Środki unijne ograniczają się do zamrożenia majątku. Projekt przewiduje także zarząd przymusowy, przymusową sprzedaż przedsiębiorstwa i przejęcie własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu. Brakuje w nim przy tym gwarancji, które daje system unijny: jednomyślnej decyzji Rady, przekazania uzasadnienia osobie wpisanej, prawa do przedstawienia uwag, obowiązkowego przeglądu wpisów co najmniej raz na dwanaście miesięcy i pełnej kontroli sądowej.

Sankcje za „prawdopodobieństwo” i za powiązania osobiste

Analiza zwraca uwagę na nieostre przesłanki wpisu na listę. Projekt pozwala objąć sankcjami osoby, wobec których istnieje „prawdopodobieństwo wykorzystania” środków finansowych na wsparcie podmiotów objętych sankcjami. Nie określa przy tym stopnia tego prawdopodobieństwa ani okoliczności, na których podstawie miałoby się je ustalać. „W przepisie tym sankcjonowane jest więc jedynie przypuszczenie, a nie czyn” – czytamy w analizie. Tak samo nieostre jest odwołanie do osób „bezpośrednio powiązanych”, „w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym”. Przepis ten pozwala ukarać członków rodziny lub znajomych osoby wpisanej na listę tylko z powodu łączącej ich relacji. Na niezgodność tych przepisów z konstytucyjną zasadą określoności prawa zwracało uwagę Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu. Komisje nie wprowadziły jednak żadnych zmian.

Każda kampania społeczna może być „manipulacją”

Najwięcej obaw budzi przesłanka dotycząca „ingerencji i manipulacji w środowisku informacyjnym”. Projekt definiuje ją jako „celowe, systematyczne, skoordynowane i nieautentyczne zachowanie w domenie informacyjnej, ukierunkowane na wywołanie istotnego wpływu na opinię, poglądy lub zachowania odbiorców”. Instytut zauważa, że jedynym elementem odróżniającym taką definicję od zwykłej kampanii społecznej jest niezdefiniowane słowo „nieautentyczne”. W pierwszej kolejności interpretowałby je minister.

Ordo Iuris docenia poprawki przyjęte w toku prac komisji. Teraz trzeba wykazać rzeczywiste zagrożenie, a z zakresu przepisu wyłączono wypowiedzi oraz działalność dziennikarską i wydawniczą. Wyłączenie to przestaje jednak obowiązywać, jeśli minister uzna daną działalność za „świadomą i rzeczywistą” manipulację. Przepis obejmuje też zagrożenia dla porządku publicznego i „prawidłowości przebiegu wyborów”. Instytut ostrzega, że rządzący mogą sięgnąć po te przepisy szczególnie w przededniu wyborów. Posłużyłyby wtedy do faktycznej cenzury osób i organizacji, które wzywają do głosowania przeciwko nim.

Analiza przypomina, że to ryzyko nie jest teoretyczne. W debacie publicznej od lat pojawia się teza, że sprzeciw wobec aborcji czy ideologii gender jest elementem rosyjskiej wojny informacyjnej. Teza ta trafiła też do dokumentów powstałych z inicjatywy rządu. W raporcie Zespołu ds. Dezinformacji Komisji ds. badania wpływów rosyjskich i białoruskich z 10 stycznia 2025 r. Instytut Ordo Iuris wymieniono wśród organizacji powielających narracje zbieżne z rosyjskimi. Gdyby organ stosujący ustawę przyjął tę tezę, mogłoby to oznaczać natychmiastowe zamrożenie środków organizacji broniących prawa do życia, a ich darczyńcom groziłaby odpowiedzialność karna.

Ukraina i USA na liście „państw objętych sankcjami”?

Projekt nie wskazuje wprost, wspieranie których państw może uzasadniać wpis na listę. Odsyła tylko do „państw objętych środkami ograniczającymi Unii Europejskiej” i nie definiuje tego pojęcia. Jedynym wykazem jest załącznik do uzasadnienia projektu, który wymienia akty dotyczące 35 państw. Obok Rosji, Białorusi, Iranu i Korei Północnej znalazły się w nim także Ukraina, Mołdawia, Turcja, Serbia, Czarnogóra, Chiny i Stany Zjednoczone. Analitycy Ordo Iuris podkreślają, że przy wykładni językowej podstawą wpisu mogłoby więc być również działanie „na korzyść lub w interesie” Ukrainy czy USA. W świetle polityki zagranicznej Rzeczypospolitej byłoby to oczywistym absurdem.

Decyzja ministra wiążąca mimo wyroku sądu

Instytut krytykuje też procedurę wpisu. Decyzję podejmuje jednoosobowo minister właściwy do spraw wewnętrznych, bez czynnego udziału strony i bez dostępu do akt. Jest ona natychmiast wykonalna z mocy ustawy i doręczana wyłącznie przez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, decyzja zachowuje moc nawet po uchyleniu przez wojewódzki sąd administracyjny, aż do prawomocnego wyroku. Zanim sprawę rozstrzygnie Naczelny Sąd Administracyjny, przedsiębiorstwo może już zostać sprzedane, a własność przejęta. Zdaniem Ordo Iuris narusza to prawo do sądu i prawo do zaskarżenia decyzji (art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji).

Przejęcie własności decyzją ministra jest z kolei sprzeczne z art. 46 Konstytucji. Według tego przepisu przepadek rzeczy może nastąpić tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Narusza ono również art. 21 ust. 2, ponieważ projekt pozwala w niektórych sytuacjach wyłączyć lub ograniczyć odszkodowanie. Wyłączenie roszczeń wobec Skarbu Państwa narusza zaś art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej. Analiza wskazuje, że projektodawca sam trafnie opisał te granice. W odwróconej tabeli zgodności zapewnia, że projekt dotyczy „jedynie tzw. mrożenia majątków”, a odjęcie własności może nastąpić tylko w drodze wywłaszczenia lub przepadku orzeczonego przez sąd.

Rekomendacje Ordo Iuris

Według Instytutu wady projektu dotyczą całej konstrukcji rozdziału 2, a nie pojedynczych sformułowań, więc poprawki ich nie usuną. Ordo Iuris rekomenduje:

na etapie drugiego czytania złożenie wniosku o odrzucenie projektu w całości albo poparcie wniosku mniejszości o skreślenie art. 3 pkt 2 wraz z przepisami o krajowych środkach ograniczających (wniosek nr 2);
jeśli te zmiany nie zostaną przyjęte, głosowanie przeciwko projektowi;
ewentualne rozważenie krajowego systemu sankcji wyłącznie w odrębnej ustawie, przygotowanej w zwykłym trybie i z pełną oceną zgodności z Konstytucją. Taka ustawa musiałaby co najmniej precyzyjnie i w sposób zamknięty określać przesłanki wpisu, w tym krąg państw, których dotyczą. Musiałaby też poddawać wpis uprzedniej lub niezwłocznej kontroli sądowej, zapewniać stronie udział w postępowaniu i dostęp do uzasadnienia, ograniczać wpis w czasie i poddawać go obowiązkowemu przeglądowi. Ingerencję w majątek powinna ograniczać do czasowego zamrożenia.

Zobacz też:

Źródło zdjęcia okładkowego: iStock