Dr Tomasz Woźniak: NSA potwierdza częściową nieważność uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Warszawie

Adobe Stock

· Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2021 r., potwierdzając tym samym częściową nieważność uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rady Miasta Warszawy z 12 grudnia 2019 r.

· Sąd podzielił poglądy zgłoszone w sprawie przez Instytut Ordo Iuris, popierający utrzymanie w mocy wyroku sądu wojewódzkiego.

· Wyrok ten otwiera mieszkańcom Warszawy drogę do odzyskania bezpodstawnie uiszczonych opłat.

W sprawach o sygn. III FSK 4141/21, III FSK 4248/21 i III FSK 4249/21 rozpatrywanych w dniu 14 października, Naczelny Sąd Administracyjny pochylił się nad skargami kasacyjnymi wniesionymi przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Wa 868/20, III SA/Wa 866/20 i III SA/Wa 865/20. Sąd wojewódzki stwierdził w nich m.in nieważność § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rady Miasta Warszawy z 12 grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 15293). Na podstawie tej uchwały w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r. stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi była w Warszawie ustalana od gospodarstwa domowego. Skutkiem tego było oderwanie wysokości opłaty od ilości produkowanych śmieci i tym samym faktycznego obciążenia systemu oraz znaczący wzrost wysokości uiszczanej opłaty, odczuwalny zwłaszcza przez członków małych gospodarstw domowych, w tym osób samotnych, emerytów czy rencistów.

Szereg podmiotów, w tym wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe, wniosły skargi na wskazaną uchwałę rady miasta. Z uwagi na istotne znaczenie sprawy dla zachowania porządku prawnego, w sprawę zaangażowany był również Instytut Ordo Iuris, który złożył przed sądem swoją opinię prawną w przedmiocie sposobu wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.), w którym przedstawił argumenty przemawiające za stanowiskiem mieszkańców Warszawy.

Orzeczenie sądu potwierdza, że uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy pozostawała w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Przepis art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia uchwały, przewidywał bowiem możliwość ustalenia tylko jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. pozwalała na uwzględnienie odmienności w powierzchni lokalu mieszkalnego, liczbie mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbieraniu odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także w rodzaju zabudowy. Wskazane różnicowanie nie było jednak dopuszczalne, jeśli organ uchwałodawczy zdecydował o wyborze metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, a taki przypadek miał miejsce w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd przedstawiony w opinii Instytutu Ordo Iuris i stanął na gruncie prymatu językowej wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Treść przepisu ustawy jest bowiem jednoznaczna i nie pozostawia żądnych wątpliwości, co do intencji ustawodawcy. Użyte w ustawie określenie „jedna stawka” nie pozwala na przyjęcie w uchwale większej liczby stawek opłaty. Z tego też względu, sąd nie podzielił stanowiska Rady Miasta Stołecznego Warszawy, która w skardze kasacyjnej odwoływała się do względów funkcjonalnych, systemowych, a nawet historycznych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że jego dotychczasowa linia orzecznicza w podobnych sprawach była jednolita, a odmienne orzeczenia zapadały jedynie przed niektórymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Tym samym nie dostrzegł on podstaw by w sprawie musiała zostać podjęta uchwała poszerzonego, siedmioosobowego składu sądu, czego domagała się rada miasta. Organy samorządu terytorialnego, rozstrzygając o metodzie obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, muszą działać w granicach wytyczonych przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Miasta Stołecznego Warszawy postanowiła natomiast wykroczyć poza przyznaną jej kompetencję i przyjąć rozwiązania, które pozostawały w jaskrawy sposób sprzeczne z treścią ustawy. Uwzględnienie przez sąd wniosków wypływających z wykładni językowej przepisów ustawy należy znać za słuszne i koniecznej w tej sprawie.

Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocne. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek prawny ex tunc, a więc wstecznie, od momentu wejścia uchwały w życie 1 marca 2020 r. Co istotne, sąd nie orzekł o nieważności całej uchwały, a jedynie jej najistotniejszych przepisów dotyczących sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (m.in. dotyczących stawek opłaty). Tym samym nie może zostać przywrócona do obrotu prawnego poprzednia uchwała dotycząca opłaty za gospodarowanie odpadami z 2015 r. Brak więc podstawy prawnej do pobrania opłaty za okres 13 miesięcy w 2020 i 2021 r. Oznacza to, że podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty, stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 w zw. z 2 § 1 pkt 1 ustawy - ordynacja podatkowa (dalej: o.p.), będą mogli wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. Są oni przy tym, zgodnie z art. 75 § 3 o.p., zobowiązani do złożenia skorygowanej deklaracji wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 76 § 1 o.p. nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek, kosztów upomnienia oraz bieżących zobowiązań podatkowych. W razie ich braku, stwierdzone przez organ podatkowym nadpłaty podlegają zwrotowi z urzędu, chyba że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych zobowiązań.

W swoich pierwszych publicznych wypowiedziach na temat orzeczenia, przedstawiciele władz Warszawy zapowiedzieli, że mimo stwierdzenia częściowej nieważności uchwały, miasto nie będzie chciało zwracać nienależnie pobranych opłat. Stanowisko to argumentowano wykonaniem świadczenia w postaci odbioru odpadów[1]. Tego rodzaju podejście, jako sprzeczne z prawem, należy ocenić krytycznie. Doprowadzić może ono jedynie do długotrwałych postępowań, w sprawie zwrotu nienależnie pobranych opłat, zarówno przed organami podatkowymi, jak i sądami administracyjnymi. Pobór każdej daniny publicznej, w tym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, musi bowiem odbywać się na podstawie przepisów prawa. Kwota pobranej bezpodstawnie opłaty powinna więc wrócić do majątku podmiotu, który ją uiścił.

Niniejsza sprawa nie kończy długotrwałych starań Instytutu o zachowanie praworządności przez władze Warszawy. Obecnie na etapie postępowania przed sądem kasacyjnym znajduje się sprawa stwierdzenia nieważności obowiązującej od początku kwietnia 2021 r. uchwały w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami w Warszawie. W lipcu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o nieważności jej części, a władze miasta zapowiedziały złożenie skargi kasacyjnej na to orzeczenie. O działalności Instytutu w tej sprawie informowaliśmy w swoich aktualnościach[2].