Odpowiedź na presję migracyjną

Komisja Europejska przyjęła komunikat adresowany do Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej, a dotyczący wspierania państw członkowskich w przeciwdziałaniu zagrożeniom hybrydowym wynikającym z wykorzystywania migracji jako broni przez Rosję i Białoruś oraz zwiększenia bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych UE.

 „Podjęliśmy kolejny zdecydowany krok w celu wsparcia naszych państw członkowskich na pierwszej linii frontu w przeciwdziałaniu zagrożeniom hybrydowym wynikającym z niedopuszczalnego wykorzystywania migracji przez Rosję i Białoruś. Zwłaszcza kraje graniczące z Rosją i Białorusią, takie jak Finlandia z granicą z Rosją o długości 1 340 km, stoją przed poważnym wyzwaniem zagwarantowania bezpieczeństwa Unii i integralności terytorialnej państw członkowskich” – powiedziała na konferencji prasowej Przewodnicząca Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen.

Rosyjskie ataki hybrydowe a bezpieczeństwo Unii Europejskiej

Dokument rozpoczyna się od stwierdzenia, iż w ostatnim czasie Europa doświadcza „złośliwych działań” (malicious activities), do których wykorzystuje się globalną łączność, łańcuchy dostaw, zależności gospodarcze, luki prawne i otwartość demokratycznych społeczeństw. W tym kontekście podkreślono, iż Unia Europejska podejmuje kroki w celu zwiększenia swojej gotowości i odporności, a Komisja jest gotowa wspierać państwa członkowskie w działaniach na różnych frontach. Autorzy odwołują się również do konkluzji ze spotkania Rady Europejskiej z października 2024 roku wskazując, że „Rosja i Białoruś, ani żaden inny kraj, nie mogą nadużywać naszych wartości, w tym prawa do azylu, i podważać naszych demokracji” oraz przypominają, iż RE wyraziła solidarność z Polską i innymi państwami członkowskimi, które zmagają się atakami hybrydowymi. „Rosja i Białoruś wykorzystują tę wojnę hybrydową jako narzędzie polityczne w celu destabilizacji naszych społeczeństw i podważenia jedności Unii Europejskiej” – możemy przeczytać w dokumencie. Podkreśla się, iż opisane powyżej działania stanowią zagrożenia dla suwerenności, bezpieczeństwa narodowego i integralności terytorialnej państw członkowskich UE oraz funkcjonowania Strefy Schengen.

Komisja Europejska: potrzebne zdecydowane działania

„Aby zagwarantować bezpieczeństwo Unii i integralność terytorialną państw członkowskich, konieczne jest, aby państwa członkowskie graniczące z Rosją i Białorusią były w stanie działać zdecydowanie i stanowczo w celu skutecznej kontroli granic zewnętrznych Unii” – deklarują autorzy dokumentu. W komunikacie zaznaczono, co prawda, iż „prawo do azylu, poszanowanie godności ludzkiej i zasada non-refoulement [mówiąca, że osoby, której odmówiono statusu uchodźcy, nie można deportować do kraju, w którym groziłyby jej prześladowanie – przyp. red.] są ważnymi kamieniami węgielnymi”, z drugiej strony podkreśla się jednak, iż „prawo międzynarodowe i prawo UE pozwalają państwom członkowskim na zdecydowane rozwiązywanie sytuacji, w których jest to konieczne do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (…)”. Twórcy dokumentu deklarują, że „ze względu na poważny charakter zagrożenia, a także jego trwałość, dla bezpieczeństwa Unii i integralności terytorialnej państw członkowskich, państwa członkowskie mogą powoływać się na postanowienia Traktatu, aby wyjątkowo i pod rygorystycznymi warunkami pójść dalej niż to, co jest obecnie przewidziane w prawie wtórnym UE, pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości”.

Walka z dezinformacją?

W tym kontekście pada również deklaracja o zwalczaniu rozpowszechniania szkodliwych treści oraz zagranicznych manipulacji i ingerencji w informacje, które polaryzują społeczeństwa i prowadzą do radykalizacji postaw i przemocy, co a być możliwe dzięki przepisom Aktu o usługach cyfrowych (Digital Service Act). Padają tam także informacje dotyczące m.in. wsparcia finansowego dla państw dotkniętym działaniami hybrydowymi (w tym Polski) oraz funkcjonowania różnych instytucji unijnych, mających na celu ochronę granic zewnętrznych (np. Frontexu).

Bezpieczeństwo Unii Europejskiej i państw członkowskich a prawo wspólnotowe

Następnie twórcy dokumentu omawiają kontekst prawny dotyczący tematyki tego dokumentu, w pierwszej kolejności wskazując, iż „zgodnie z kodeksem granicznym Schengen, państwa członkowskie są zobowiązane do ochrony zewnętrznej granicy UE (…) oraz mają one obowiązek zachowania integralności strefy Schengen poprzez zapobieganie niedozwolonemu przekraczaniu granic, zwalczanie przestępczości transgranicznej i podejmowanie środków przeciwko osobom, które nielegalnie przekroczyły granicę”. Podkreśla się tam również, że to państwa członkowskie mają, co do zasady, prawo do kontrolowania wjazdu, pobytu i wydalania cudzoziemców przy jednoczesnym wskazaniu, iż są one zobligowane do przestrzegania praw podstawowych i zasady non-refoulement. Autorzy odwołują się przy tym do szeregu różnych aktów prawa międzynarodowego podkreślając, iż Konwencja genewska wyraźnie przewiduje wyjątek od zasady non-refoulement w pewnych szczególnych sytuacjach (art. 17 Konwencji).

Dalej w dokumencie wskazano na traktatowe zobowiązania państw członkowskich, które na mocy art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej zobowiązane są do zagwarantowania bezpieczeństwa narodowego, które należy rozumieć jako obejmujące nienaruszalność podstawowych funkcji państwa i podstawowych interesów społeczeństwa, ochronę integralności terytorialnej oraz utrzymanie porządku publicznego. Ponadto przywołuje się przepis art. 72 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, na mocy którego, w wyjątkowych okolicznościach państwa członkowskie mogą być zmuszone do podjęcia środków ze względu na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne, stanowiących odstępstwo od prawa wtórnego UE. „Komisja uznaje, że państwa członkowskie muszą być w stanie zrobić wszystko, co konieczne, aby bronić się przed atakami hybrydowymi przeprowadzanymi przez Rosję i Białoruś oraz chronić swoje bezpieczeństwo narodowe, porządek publiczny i suwerenność” – stwierdzają autorzy dokumentu.

Środki muszą być proporcjonalne, mieć tymczasowy charakter oraz ograniczać się do tego, co jest absolutnie niezbędne

W dalszej kolejności wskazuje się, iż środki przyjęte przez państwa członkowskie w celu ochrony przed rosyjskim zagrożeniem hybrydowym muszą być proporcjonalne i odpowiednie do zagrożenia. Państwa członkowskie muszą ponadto wyjaśnić konieczność i przedstawić uzasadnienie przy przyjmowaniu wszelkich środków, których celem jest ochrona bezpieczeństwa narodowego a samo powoływanie się na ochronę interesów, niezależnie od tego, jak fundamentalnych, nie jest wystarczające do spełnienia wymaganego uzasadnienia. W tym kontekście podkreślono znaczenie art. 52 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z którym korzystanie z praw podstawowych tam określonych może być ograniczone, o ile przewidziano to w prawie i tylko w zakresie, w jakim zagwarantowana jest istota tych praw, a także jeśli należycie uwzględnia się zasady proporcjonalności i konieczności, a ograniczenia odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Środki te muszą także ograniczać się do tego, co jest absolutnie niezbędne (w ślad za orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej). Autorzy dokumentu wyraźnie wskazują, iż rosyjskie działania hybrydowe, stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego dla państw członkowskich UE, mogą powodować, iż te drugie „mogą być zmuszone” do przyjęcia środków, które mogłyby pociągać za sobą poważną ingerencję w prawa podstawowe, takie jak prawo do azylu i związane z nim gwarancje.

Jakie będą skutki komunikatu?

– Dokument opublikowany przez Komisję Europejską wskazuje, iż organy Unii Europejskiej dostrzegają zagrożenia wynikające z masowej i niekontrolowanej imigracji, lecz nie wiedzą jak im skutecznie przeciwdziałać. Przykładem takiego stanu rzeczy może być stosunkowo niedawny przyjęty Pakt o azylu i migracji, który zasadniczo nie rozwiązuję najważniejszych problemów związanych z niekontrolowanym napływem ludności. W tym kontekście należy przytoczyć stanowisko Instytutu Ordo Iuris, który od momentu wybuchu kryzysu hybrydowego na granicy polsko – białoruskiej wskazuje, iż zasadniczym i trwałym rozwiązaniem w obszarze prawa migracyjnego i azylowego powinna być zmiana odpowiednich aktów prawa międzynarodowego, które są niedostosowane do współczesnych realiów i do różnych zagrożeń wynikających chociażby z działań Rosji na naszej wschodniej granicy. Dlatego też konferencję Przewodniczącej KE (oraz sam komunikat) można odczytywać jako niepewną i ostrożną deklarację, w istocie przyznającą rację państwom, które jeszcze do niedawna były silnie krytykowane przez różne instytucje Unii Europejskiej za ochronę granic zewnętrznych UE przed nielegalną migracją – podkreślił Patryk Ignaszczak z Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.