Nowy mechanizm finansowania obronności w Unii Europejskiej. Kolejne narzędzie wywierania wpływu na państwa członkowskie?

Rada Unii Europejskiej wydała Rozporządzenie 2025/1106 z dnia 27 maja 2025 r. ustanawiające Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy („instrument SAFE”) poprzez Wzmocnienie Europejskiego Przemysłu Obronnego. Celem tego aktu prawnego jest zapewnienie Unii Europejskiej oraz państwom członkowskim większej samodzielności strategicznej i obronności poprzez finansowanie uzupełniania luk i budowy własnych zdolności w zakresie europejskiego przemysłu obronnego. Instytut Ordo Iuris przygotował analizę rozporządzenia dotyczącą ryzyka polityczno-prawnego, związanego z możliwością zastosowania tzw. mechanizmu warunkowości, w odniesieniu do Instrumentu SAFE, czyli powiązania przyznawania środków z przestrzeganiem przez państwa członkowskie zasady praworządności.

Istotą Rozporządzenia SAFE jest ustanowienie instrumentu, mającego na celu zapewnienie państwom członkowskim UE pomocy finansowej umożliwiającej im prowadzenie inwestycji publicznych wspierających europejski przemysł obronny. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia, krajom unijnym mogą być udzielane pożyczki, które z kolei mają być finansowane ze środków pożyczonych na rynkach kapitałowych lub od instytucji finansowych. Środki te będą przyznawane poszczególnym państwom członkowskim ma na podstawie wniosków zawierających plan inwestycji, określający m.in. opisy produktów związanych z obronnością, opis planowanych działań i szacowanych wydatków i środków oraz opis planowanych środków mających na celu zapewnienie zgodności z przepisami tego aktu prawnego. Kolejne raty i transze pożyczki wypłacane są na podstawie dokonywanej przez Komisję oceny postępów w realizacji planu, przy czym stwierdzenie niezadowalającego stanu realizacji planu prowadzi do zawieszenia płatności całości lub części pożyczki.

Tak więc zasadą jest stopniowe uwalnianie środków, dopiero po spełnieniu wymagań określonych w składanym przez państwo wniosku i umowie pożyczki. Oznacza to, że do szczegółowej oceny powiązania wypłat poszczególnych transz środków z realizacją kolejnych elementów finansowanych projektów konieczna jest znajomość treści wniosku i poszczególnych umów pożyczek.

W analizie prawnicy Instytutu zwracają uwagę, iż biorąc pod uwagę przepisy Rozporządzenia SAFE jak i postanowienia Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości, istnieją zasadne obawy dotyczące możliwości wstrzymania wypłaty tych środków. W tym kontekście wskazują oni przede wszystkim na przepisy Rozporządzenia o warunkowości, które znajdą zastosowanie w przypadku Rozporządzenia SAFE. Przedmiotem tego pierwszego aktu prawnego jest ustanowienie przepisów niezbędnych do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń państwa prawnego w państwach członkowskich.

W ocenie prawników Ordo Iuris, możliwość wstrzymania wypłaty środków danemu państwu członkowskiemu wynika zarówno z szerokiego zakresu przedmiotowego Rozporządzenia o Warunkowości, jak i z wyraźnego odesłania zawartego w preambule Rozporządzenia SAFE. Oznacza to, że wypłata środków z SAFE może zostać wstrzymana nie tylko z powodów technicznych czy finansowych, lecz również w związku z wydaną przez instytucje unijne oceną stanu praworządności w Polsce.

Rozporządzenie o Warunkowości umożliwia zastosowanie wobec państwa członkowskiego środków ochronnych – w tym zawieszenia płatności, wstrzymania wypłat rat pożyczek czy zakazu zawierania nowych umów finansowych – jeżeli Komisja Europejska uzna, że naruszenia zasad państwa prawnego wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu na interesy finansowe Unii Europejskiej. Kluczowe znaczenie ma przy tym bardzo szeroka definicja „państwa prawnego”, obejmująca m.in. niezależność sądownictwa, skuteczną ochronę sądową oraz prawidłowość procedur powoływania sędziów.

W analizie wskazuje się, iż w odniesieniu do Polski szczególnie istotnym czynnikiem ryzyka jest utrwalony i nierozstrzygnięty spór z instytucjami unijnymi dotyczący ustroju sądownictwa, w tym sposobu wyboru sędziów oraz funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa. Zwraca się przy tym uwagę, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE konsekwentnie przyjmuje, iż deficyty w tym zakresie naruszają prawo Unii i prowadzą do sytuacji, w której określone składy orzekające nie spełniają unijnej definicji „sądu”. Najnowsze wyroki TSUE oraz reakcje Sądu Najwyższego pokazują, że spór ten nie tylko nie wygasa, lecz ulega dalszej eskalacji, pogłębiając chaos prawny i zwiększając podatność Polski na zarzuty naruszeń systemowych.

Ponadto w analizie podkreślono, iż z perspektywy Rozporządzenia o Warunkowości istotne jest, że Komisja nie musi wykazywać faktycznego uszczerbku dla budżetu UE. Wystarczające jest stwierdzenie poważnego ryzyka wpływu na interesy finansowe Unii, przy czym kryteria oceny tego ryzyka pozostają nieostre i w dużej mierze uznaniowe. Wytyczne Komisji wskazują na szczególną wagę orzeczeń TSUE jako materiału dowodowego, co w praktyce znacząco wzmacnia pozycję Komisji w ewentualnym postępowaniu przeciwko Polsce.

Autorzy publikacji zaznaczają przy tym, iż procedura stosowania Rozporządzenia o Warunkowości ma silnie dyskrecjonalny charakter. Komisja decyduje o wszczęciu postępowania, doborze materiału dowodowego, ocenie działań naprawczych oraz o zakresie i surowości sankcji. Rada, podejmując decyzję większością kwalifikowaną, w praktyce rzadko sprzeciwia się wnioskom Komisji, co pokazuje przykład postępowania przeciwko Węgrom. Zastosowanie mechanizmu wobec Węgier dowodzi, że nie jest on instrumentem czysto teoretycznym, lecz realnym narzędziem ingerencji w dostęp państw członkowskich do środków unijnych.