Duże wpływy lobbystów, marginalizacja prawicy oraz przekraczanie kompetencji. Instytucje UE w ogniu krytyki po publikacji raportu węgierskiego think-tanku

Instytut Nézőpont (Nézőpont Intézet) to think-tank założony na Węgrzech w 2006 roku w celu poprawy życia społecznego i debaty publicznej w tym kraju. Realizując swoją misję, Instytut Nézőpont prowadzi szeroką działalność w obszarze badań opinii publicznej, ankiet ad hoc, badań mediów oraz analiz politycznych, komunikacyjnych i statystycznych. W listopadzie 2024 roku eksperci węgierskiego think – tanku opublikowali raport, poświęcony zagadnieniu przestrzegania zasady praworządności, wyrażonej w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), przez różne instytucje i organy Unii Europejskiej, takie jak Parlament Europejski, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Rada Unii Europejskiej. Dokument spotkał się z szerokim zainteresowaniem w wielu krajach, jako że przedstawiał problematykę dotyczącą przestrzegania praworządności w nowatorski sposób, „od drugiej strony”, a więc w odniesieniu do systemu instytucjonalnego UE. 

Raport o praworządności: instytucje unijne pod lupą

Do momentu wydania przedmiotowego raportu, kwestia ta była przedstawiana niemal wyłącznie w kontekście przestrzegania prawa UE przez poszczególne państwa członkowskie. Jest to szczególnie istotne, jeśli weźmiemy pod uwagę kontekst polityczny i prawny, służący za tło dla raportu – problematyka dotycząca praworządności znalazła się bowiem w ostatniej dekadzie w centrum zainteresowania opinii publicznej. Stało się tak za sprawa zarzutów kierowanych wobec konserwatywnych rządów Polski i Węgier, które oskarżano o niszczenie demokracji oraz częste i uporczywe naruszanie zasady praworządności.

Pod koniec czerwca bieżącego roku ukazała się najnowsza edycja raportu Instytutu Nézőpont. Obejmuje ona swym zakresem czasowym okres od wyborów do Parlamentu Europejskiego w maju 2024 roku do 22 maja 2025 roku. Dokument jest wynikiem konsultacji z 25 ekspertami, profesorami i naukowcami z trzech państw członkowskich. Problematyka koncentruje się wokół trzech instytucji Unii Europejskiej, którymi są: Parlament Europejski, Komisja Europejska oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Parlament Europejski

W pierwszej kolejności eksperci węgierskiego think-tanku analizują działalność Parlamentu Europejskiego. Autorzy dokumentu wskazują na problemy związane z procedurą uchylania immunitetu deputowanym do PE. W ich ocenie regulamin tego gremium, nie zawierający konkretnych terminów na zakończenie procedury uchylenia immunitetu eurodeputowanym, stwarza pole do nadużyć, mających polegać, w zależności od woli osób decydujących o uchyleniu immunitetu, na szybkim rozpatrywaniu bądź znacznym opóźnianiu tego typu procedur. Dlatego też w raporcie pojawia się postulat zmiany regulaminu Parlamentu Europejskiego, która miałaby polegać na wprowadzeniu ściśle określonych ram czasowych dla procedury uchylenia immunitetu osobom zasiadającym w tym gremium.

Następnie twórcy raportu wskazują na niedostateczne uregulowanie kwestii związanych z przejrzystością działań Parlamentu Europejskiego, co w ich ocenie umożliwia wywieranie organizacjom zajmującym się lobbingiem nadmiernego wpływu na ten organ. Za przykładtakich sytuacji przytoczono skandale korupcyjne, które towarzyszyły temu gremium w ostatnich latach (m.in. Qatargate). Ponadto w dokumencie opisuje się częste występowanie sytuacji konfliktu interesów, w których deputowani do Parlamentu Europejskiego współpracują z podmiotami otrzymujący finansowanie ze środków Unii Europejskiej. W raporcie stwierdza się nawet, iż „jest to rutynowa praktyka wśród posłów do PE” (s. 14). 

Europejskie partie polityczne

W raporcie podnosi się również, iż aktualne przepisy dotyczące rozwiązywania partii politycznych funkcjonujących na poziomie Unii Europejskiej są sprzeczne z postanowieniami prawa pierwotnego. W tym kontekście wskazuje się na postanowienia Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1141/2014 z dnia 22 października 2014 roku w sprawie statusu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia warunkiem rejestracji sojuszu politycznego jako europejskiej partii politycznej jest konieczność przestrzegania, „w szczególności w swoim programie i swoich działaniach, wartości, na których opiera się Unia, wymienionych w art. 2 TUE, mianowicie poszanowania godności ludzkiej, wolności, demokracji, równości, praworządności oraz poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości”. Autorzy raportu zwracają uwagę, iż poszanowanie wartości UE jest warunkiem rejestracji jako europejska partia polityczna – nie ma jednak obiektywnych kryteriów oceny tego poszanowania. Zwracają ono również uwagę m.in. na brzmienie art. 10 ust. 1 TUE, na mocy którego „podstawą funkcjonowania Unii Europejskiej jest demokracja przedstawicielska” oraz art 21 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który wśród przesłanek dyskryminacyjnych wymienia również „poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy”. Jakkolwiek dotąd nigdy nie zdarzyło się, aby partia nie została zarejestrowana lub została usunięta z rejestru z powodu nieprzestrzegania wartości UE, przepisy te dopuszczają taką ewentualność.

Dyskryminacja prawicowych klubów parlamentarnych w PE

W dokumencie wskazuje się na pomijanie reprezentantów prawicowych frakcji przy obsadzaniu stanowisk w Parlamencie Europejskim (przewodniczących i wiceprzewodniczących komisji funkcjonujących w ramach struktury PE). W tym kontekście wskazuje się na grupy Patrioci dla Europy, Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy oraz Europa Suwerennych Narodów, których deputowani są otoczeni „kordonem sanitarnym”, a w efekcie ich udział w sprawowaniu funkcji jest nieproporcjonalny względem uzyskanych wyników wyborczych.

Komisja Europejska – zawłaszczanie kompetencji i brak transparentności

W rozdziale poświęconym Komisji Europejskiej, twórcy raportu zwracają uwagę na Europejski akt o wolności mediów (European Media Freedom Act), mający na celu ochronę mediów oraz ich pluralizmu w państwach członkowskich Unii Europejskiej. W ocenie autorów dokumentu akt ten jest kolejnym przykładem wykorzystywania przez KE przepisów dotyczących wspólnego rynku do stopniowego poszerzania zakresu kompetencji tego gremium, naruszając tym samym zasady pomocniczości i proporcjonalności (odpowiednio art. 5 ust 3. i ust. 4 TUE). 

W dokumencie zwraca się również uwagę na skandale korupcyjne dotyczące Komisji Europejskiej. W tym kontekście wspomina się m.in. o aferze Pfizergate, dotyczącej kontaktów Przewodniczącej KE Ursuli von der Leyen z dyrektorem tej firmy i gigantycznymi zamówieniami UE na szczepionki w tle. Autorzy zwracają uwagę, iż pomimo funkcjonowania wielu regulacji i instrumentów mających na celu zapewnienie transparentności w Komisji Europejskiej, to nadal brak odpowiednich przepisów, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przypadkach takich jak Pfizergate. 

Nieprzejrzyste finansowanie organizacji lobbingowych przez KE

Na łamach raportu podkreśla się również, iż Komisja europejska jest zaangażowana w nietransparentne finansowanie organizacji lobbingowych, które działają jako grupy nacisku w instytucjach UE oraz w państwach członkowskich. Za przykład podaje się tutaj m.in. finansowanie podmiotów, zajmujących się promowaniem dalszej integracji europejskiej oraz zwalczaniem eurosceptycyzmu. Jak można przeczytać w raporcie węgierskiego Instytutu: “(…) dopuszczalne jest, aby społeczeństwo obywatelskie niezależnie wspierało UE i opowiadało się za głębszą integracją, ale fakt, że sama Komisja wydaje publiczne pieniądze na promowanie tej perspektywy, budzi wątpliwości co do funkcjonowania Unii jej prób wpływania na opinię publiczną” (s. 26). 

Spośród kwestii poruszonych w raporcie a dotyczących działań Komisji Europejskiej warto zwrócić uwagę na kontrowersje, towarzyszące zamknięciu wobec Polski procedury z art. 7 TUE. Autorzy dokumentu, tak jak uprzednio eksperci Instytutu Ordo Iuris, wskazują, iż decyzja miała przede wszystkim charakter uznaniowy i polityczny, związany ze zmianą władzy w Polsce. Należy bowiem pamiętać, iż decyzja KE o zamknięciu wobec Polski procedury naruszeniowej nie była podyktowana żądnymi konkretnymi zmianami w prawie, lecz jedynie deklaracjami dokonania takich zmian w przyszłości.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

W komentowanym raporcie pojawiają się również poważne zastrzeżenia, dotyczące funkcjonowania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W tym kontekście wymienia się przepływy personelu ze Służby Prawnej Komisji Europejskiej (Legal Service of the European Commission) do TSUE. Sytuacja ta budzi liczne zastrzeżenia, jako że pracownicy Służby Prawnej KE reprezentują ten organ przed TSUE, w sprawach, w których stroną jest Komisja. W ocenie autorów dokumentu taki stan rzeczy stoi w sprzeczności z przepisami art. 19 ust. 2 TUE, zgodnie z którym (m.in) “Sędziowie i rzecznicy generalni Trybunału Sprawiedliwości oraz sędziowie Sądu są wybierani spośród osób o niekwestionowanej niezależności (…)”.

Konflikty interesów sędziów TSUE

Autorzy zauważają również, iż jeden z sędziów TSUE, a jednocześnie wiceprezes tego gremium jest członkiem rady powierniczej niemieckiej organizacji pozarządowej, która prowadzi działalność polityczną i lobbingową. Organizacja ta była zaangażowana w tworzenie projektu mające na celu “(…) zwiększenie świadomości w Niemczech na temat konsekwencji demontażu demokracji i praworządności na Węgrzech” (s. 43). Twórcy dokumentu wskazują, iż taki stan rzeczy rodzi liczne wątpliwości, jako że kwestie dotyczące praworządności na Węgrzech są regularnie przedmiotem orzeczeń TSUE. 

„Sędzia we własnej sprawie”

Warto również odnotować fakt, iż w raporcie negatywnie oceniono aktywność TSUE w kontekście sporu pomiędzy tym pierwszym gremium a polskim Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny orzekł (np. wyrok K 3/21 z dnia 7 października 2021 r.), że interpretacja prawa przez TSUE jest niezgodna z polską konstytucją. Zostało to zakwestionowane przez Komisję, najpierw w formie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a następnie przed Trybunałem Sprawiedliwości, na podstawie tego, że Polska nie przestrzega autonomii i nadrzędności prawa UE. „Sprawa ta [C 448/23] pokazuje, że TSUE nie jest niezależny instytucjonalnie, ponieważ dąży do uznania własnej nadrzędności w swojej sprawie i nad opiniami krajowych trybunałów konstytucyjnych” – poprzez naruszenie zasady, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (s. 43). 

Komentarz naszego eksperta

– Raport węgierskiego think-tanku, a właściwie jego druga edycja, jest dokumentem ważnym i niezwykle ciekawym, bo pozwala odwrócić dotychczasowe role, czyli spojrzeć na problem praworządności od drugiej strony. W tym przypadku to system instytucjonalny UE jest bowiem oceniany z punktu widzenia przestrzegania zasady, wyrażonej w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE. Pojawiają się tu liczne wątpliwości, solidnie uargumentowane i poparte przepisami prawa pierwotnego, które rzucają dzień na działalność i funkcjonowanie Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz TSUE – komentuje Patryk Ignaszczak z Centrum Prawa Międzynarodowego Instytutu Ordo Iuris.