Ochrona praw migrantów priorytetem UE – raport Agencji Praw Podstawowych

Czym są hotspoty i czego dotyczy raport FRA?

Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) opublikowała raport zatytułowany „Wdrażanie Paktu o migracji i azylu: doświadczenia z modelu hotspotów” (Operationalising the Pact on Migration and Asylum: Experiences from the hotspot approach). W dokumencie zaprezentowano wnioski z funkcjonowania tzw. hotspotów, polegających na tworzeniu ośrodków pierwszej recepcji, w których, przy wsparciu instytucji UE, identyfikuje się, rejestruje i pobiera odciski palców od nowo przybyłych migrantów, a także wskazano na związane z tym wyzwania dla praw podstawowych oraz dobre praktyki.

W odpowiedzi na kryzys migracyjny z 2015 roku, kiedy do Europy przybyło ponad milion uchodźców i migrantów, UE wprowadziła tzw. podejście hotspotowe, polegające na tworzeniu ośrodków pierwszej recepcji w Grecji i we Włoszech, gdzie przy wsparciu Komisji Europejskiej oraz agencji UE identyfikowano, rejestrowano i pobierano odciski palców od nowo przybyłych osób. Agencja Praw Podstawowych UE od 2016 roku monitorowała funkcjonowanie tych ośrodków, regularnie prowadząc wizyty i publikując analizy dotyczące wyzwań w zakresie praw podstawowych oraz możliwych sposobów radzenia sobie z nimi. Raport stanowi podsumowanie 10 lat tych doświadczeń, wskazując zarówno na powtarzające się problemy, jak i przykłady działań podejmowanych przez państwa członkowskie, które mogą wspierać wdrażanie Paktu o Migracji i Azylu, zgodnie z Kartą Praw Podstawowych UE.

Potrzeba poszanowania godności imigrantów

W raporcie Agencja wskazuje, że szybka identyfikacja i rejestracja nowo przybyłych migrantów jest kluczowa dla ich ochrony, jednak musi odbywać się z pełnym poszanowaniem godności ludzkiej oraz praw osób szczególnie wrażliwych, takich jak dzieci czy osoby starsze i osoby z niepełnosprawnościami. W dokumencie podkreślono, że obowiązkowe procedury, w tym pobieranie odcisków palców do systemu Eurodac (system informatyczny przechowujący odciski palców migrantów), mogą rodzić ryzyko naruszeń praw podstawowych, jeśli nie są prowadzone w sposób odpowiednio wrażliwy. Na podstawie doświadczeń z hotspotów zwrócono uwagę, że jasne informowanie migrantów, odpowiednie szkolenie personelu (np. w zakresie rozpoznawania traumy), zapewnienie prywatności oraz wsparcie mediatorów kulturowych pozwalają ograniczyć potrzebę stosowania środków przymusu i sprzyjają godnemu traktowaniu, a także zmniejszają ryzyko błędów w procesie rejestracji.

Zapewnienie realnego dostępu do azylu i pomocy imigrantom

Raport podkreśla, że zapewnienie realnego dostępu do procedury azylowej jest podstawowym obowiązkiem państw członkowskich, wynikającym z prawa UE i Karty praw podstawowych, jednak w praktyce jego realizacja w hotspotach napotyka liczne trudności. W dokumencie wskazano, że choć podejście oparte na hotspotach miało ułatwiać składanie wniosków o azyl i ich szybkie rozpatrywanie, to m.in. przeciążenie systemów, odległe lokalizacje ośrodków oraz braki kadrowe i organizacyjne prowadziły do opóźnień i przepełnienia placówek, a w sytuacjach nadzwyczajnych zdarzało się nawet czasowe ograniczanie dostępu do procedury. Jednocześnie raport akcentuje, że odpowiednie informowanie migrantów o ich prawach, planowanie awaryjne oraz współpraca z organizacjami międzynarodowymi mogą poprawić funkcjonowanie systemu, a przykłady przyspieszonych procedur w niektórych przypadkach pokazują możliwe kierunki usprawnień.

W dokumencie podkreśla się także, iż dostęp do skutecznej pomocy prawnej jest kluczowy dla zagwarantowania prawa do odwołania w procedurze azylowej, zwłaszcza ze względu na jej złożoność i bariery językowe, jednak w praktyce w hotspotach często był on niewystarczający. Zwrócono uwagę, że krótkie terminy odwoławcze w procedurach granicznych oraz ograniczony dostęp do wyspecjalizowanych prawników mogą zagrażać prawom podstawowym, a w przeszłości luki w tym zakresie częściowo wypełniały organizacje międzynarodowe i pozarządowe. W dokumencie podkreślono, że zapewnienie wsparcia przez prawników specjalizujących się w prawie azylowym, określenie standardów jakości usług, dostęp do tłumaczeń i mediacji kulturowej oraz udzielanie pomocy już na etapie rozpatrywania wniosku sprzyjają rzetelności procedur i zwiększają ich skuteczność.

FRA podkreśla także konieczność zapewnienia odpowiednich warunków osobom ubiegających się o uzyskanie ochrony międzynarodowej w ośrodkach, np. w odniesieniu do problemów dotyczących przepełnienia tego typu placówek czy potrzeby zapewnienia osobom tam umieszczonym prywatności i bezpieczeństwa.

Potrzeba przeciwdziałania „przemocy ze względu na płeć”

W raporcie wyraźnie zaznacza się, iż pozbawienie wolności migrantów w hotspotach musi być stosowane wyłącznie wyjątkowo i po indywidualnej ocenie konieczności oraz proporcjonalności, jako że w praktyce zdarzały się przypadki automatycznego lub nieuzasadnionego zatrzymania, także wobec osób szczególnie wrażliwych, takich jak dzieci bez opieki (m.in we Włoszech i na Cyprze). W dokumencie wskazano, że brak takich ocen oraz przedłużające się przetrzymywanie bez odpowiednich decyzji narusza standardy praw podstawowych, a ośrodki pierwszej recepcji nie powinny posiadać charakteru miejsc detencji (przymusowego umieszczenia). Jednocześnie raport akcentuje znaczenie stosowania alternatyw wobec zatrzymania, odpowiedniego projektowania ośrodków oraz rozwiązań systemowych – takich jak mechanizmy ochrony dzieci bez uciekania się do detencji – które pozwalają lepiej godzić zarządzanie migracją z poszanowaniem praw człowieka. „Priorytetowe traktowanie alternatyw dla zatrzymania sprzyja bardziej humanitarnemu traktowaniu i pozwala obniżyć koszty (…)” – możemy przeczytać w dokumencie (s. 10).

Agencja podkreśla, że przeciwdziałanie przemocy ze względu na płeć (gender-based violence) w hotspotach jest kluczowym obowiązkiem państw członkowskich zauważając, iż w praktyce środki zapobiegawcze często były niewystarczające, m.in. z powodu niedostatecznego uwzględnienia potrzeb kobiet i dziewcząt w projektowaniu ośrodków oraz zbyt małej liczby kobiet wśród personelu.

Osoby szczególnie narażone

Wśród działań zalecanych przez Agencję wymienia się m.in. wykorzystanie wykwalifikowanych tłumaczy i mediatorów kulturowych, prowadzenie działań informacyjnych oraz zapewnienie dostępnych i zrozumiałych kanałów komunikacji, co ma na celu zapewnienie skutecznej komunikacji z imigrantami przebywającymi w hotspotach. Zwraca się tam również uwagę na konieczność zapewnienia odpowiedniego traktowania osób o szczególnych potrzebach, wśród nich wymieniając dzieci, osoby starsze, osoby z niepełnosprawnościami czy ofiary przemocy (w kontekście ochrony oraz dostępu do właściwych procedur).

Autorzy dokumentu szczególną uwagę zwracają zwłaszcza na potrzebę ochrony dzieci, wyraźnie zaznaczając, iż w tego typu przypadkach należy kierować się zasadą najlepszego interesu dziecka. W tym kontekście wskazano na problemy takie jak przeludnienie, brak wyspecjalizowanego personelu i opiekunów oraz ograniczony dostęp do edukacji i odpowiednich form spędzania czasu, co zdaniem autorów raportu, negatywnie wpływa na sytuację dzieci.

– Należy zauważyć, że raport koncentruje się przede wszystkim na standardach ochrony praw podstawowych, w mniejszym stopniu uwzględniając kwestie bezpieczeństwa granic oraz praktyczne ograniczenia państw członkowskich w warunkach presji migracyjnej. Przyjęta perspektywa prowadzi do silnego akcentowania wymogów proceduralnych, które nie zawsze w pełni odpowiadają realiom sytuacji kryzysowych. Widoczne jest także duże skupienie na rozwiązaniach instytucjonalnych na poziomie UE przy ograniczonym uwzględnieniu roli państw narodowych. W efekcie raport kładzie większy nacisk na mechanizmy ochronne niż na równowagę między ochroną praw jednostki a efektywnością systemu zarządzania migracją – zauważa Patryk Ignaszczak z Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.

Przeczytaj też:

• Masowa migracja „procesem samobójczym” – polska premiera raportu „Odzyskać kontrolę. Renacjonalizacja polityki migracyjnej i azylowej UE”

• Pakt migracyjny oraz ochrona polskiej granicy w pytaniach i odpowiedziach