Konkluzje Rady UE w sprawie rasizmu: od walki z „mową nienawiści” w sieci po historię kolonializmu w szkołach

---

Rada Unii Europejskiej zatwierdziła 2 października 2026 r. dokument zatytułowany „Konkluzje Rady w sprawie zwalczania rasizmu i powiązanych form nienawiści i dyskryminacji w Unii Europejskiej: Zabezpieczanie praw podstawowych i wartości europejskich” (Council conclusions on combating racism and related forms of hatred and discrimination in the European Union: Safeguarding Fundamental Rights and European Values). Konkluzje nawiązują do przedstawionego przez Komisję Europejską 20 stycznia 2026 roku komunikatu „Unia równości: strategia przeciwdziałania rasizmowi na lata 2026-2030”, będącego kontynuacją unijnego planu działania przeciwko rasizmowi na lata 2020-2025. Strategia przewiduje m.in. skuteczniejsze egzekwowanie przepisów antydyskryminacyjnych, zaostrzenie regulacji dotyczących tzw. mowy nienawiści i przestępstw z nienawiści oraz zwiększenie wsparcia dla organizacji pozarządowych. Obejmuje działania przeciwko rasizmowi wobec osób czarnoskórych i pochodzenia azjatyckiego, wrogości wobec Romów, antysemityzmowi oraz nienawiści wobec muzułmanów.

Zatwierdzony przez Radę UE dokument nie jest prawnie wiążący, lecz jako stanowisko przyjęte za zgodą wszystkich rządów, w tym polskiego, wyznacza kierunki działań państw członkowskich i Komisji przy wdrażaniu strategii. Poza tymi zagadnieniami konkluzje odnoszą się do gromadzenia danych, edukacji i współpracy z platformami internetowymi, a wśród kwestii spornych znajdują się: odwołanie do tożsamości płciowej, powiązanie walki z rasizmem ze strategią na rzecz równości osób LGBTIQ oraz wezwania dotyczące treści nauczania.

Zwalczanie rasizmu a prawo UE

W części wstępnej Rada powołuje się na Traktat o Unii Europejskiej (TUE), w szczególności na art. 2, zgodnie z którym Unia opiera się m.in. na „wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego” (motyw a). Przywołuje również art. 10, 19 i 67 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), ten ostatni „zobowiązujący Unię do dokładania starań, aby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa” m.in. przez zapobieganie rasizmowi i ksenofobii (motyw b), oraz Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej (motyw c).

Spośród aktów prawa wtórnego wymieniono dyrektywę Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 roku wprowadzającą w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (motyw d) oraz decyzję ramową Rady 2008/913/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 roku w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych (motyw e). Dokument uwzględnia także dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 roku ustanawiającą normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw, zmienioną w czerwcu 2026 roku (motyw f). Wśród przywołanych aktów znalazły się ponadto dyrektywa dotycząca organów ds. równości (motyw h), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 roku w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (Akt o usługach cyfrowych, DSA) (motyw i), a także Akt o sztucznej inteligencji (motyw k).

Rasizm sprzeczny z zasadami i wartościami Unii Europejskiej

Rada przypomina, że rasizm jest „niezgodny z podstawowymi zasadami i wartościami, na których opiera się Unia” (pkt 1), i potwierdza zobowiązanie do uwzględniania przeciwdziałania temu zjawisku w politykach unijnych (pkt 2). Wezwania kierowane do państw członkowskich formułuje, „mając na uwadze zasadę pomocniczości” (akapit poprzedzający pkt 3). Rządy mają wspierać wdrażanie strategii na wszystkich szczeblach władzy, współpracować z koordynatorem Komisji i regularnie przekazywać jej informacje o postępach (pkt 3). Zgodnie z konkluzjami to państwa „mają najlepsze możliwości tworzenia konkretnych środków na szczeblu krajowym” (motyw r). Powinny one również przygotować lub zaktualizować własne plany działania przeciwko rasizmowi i rozważyć powołanie koordynatorów (pkt 9).

Odrębne miejsce poświęcono antysemityzmowi. Dokument odnotowuje jego znaczny wzrost po atakach terrorystycznych Hamasu na Izrael z 7 października 2023 roku i wskazuje, że wielu Żydów ukrywa swoją tożsamość w miejscach publicznych, w pracy i w szkołach (motyw ll). Choć antysemityzm i rasizm się nakładają, „są one odrębne pod względem cech charakterystycznych” (pkt 11). Komisja i państwa członkowskie są zachęcane do dalszego stosowania roboczej definicji antysemityzmu przyjętej przez Międzynarodowy Sojusz Pamięci o Holokauście (IHRA – International Holocaust Remembrance Alliance) (pkt 11).

Państwa członkowskie mają także usprawnić walkę z „antycyganizmem jako szczególnym rodzajem rasizmu i dyskryminacji” (pkt 12), czyli z wrogością wobec Romów. Ma temu służyć m.in. „propagowanie stosowania” prawnie niewiążącej roboczej definicji IHRA w celu podniesienia świadomości (pkt 12). Państwa mają też zająć się rasizmem wobec osób czarnoskórych jako „szczególnym rodzajem rasizmu głęboko zakorzenionym w historii, m.in. wskutek kolonializmu, niewolnictwa i migracji” (pkt 13). Rada wzywa ponadto do zapewnienia bezpieczeństwa osobom należącym do mniejszości etnicznych i religijnych oraz ich miejscom kultu i pamięci (pkt 19). W motywach przypomniano również o potrzebie wdrożenia deklaracji z Durbanu i programu działania (motyw p).

Zwalczanie mowy nienawiści

Rada uwzględnia komunikat Komisji z 9 grudnia 2021 roku „Bardziej inkluzywna i bezpieczna Europa: rozszerzenie wykazu przestępstw UE o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści”, w którym KE zaproponowała dodanie mowy nienawiści i przestępstw z nienawiści do listy tzw. europrzestępstw (art. 83 ust. 1 TFUE), oraz odnotowuje „dalszy rozwój procesu ustawodawczego w tej dziedzinie” (motyw o). W tym kontekście Rada zwraca się do państw członkowskich, by ich rządy nadal oceniały „ciągle istniejące w unijnej strukturze ramowej luki odnoszące się do zwalczania mowy nienawiści i przestępstw z nienawiści” (pkt 15).

Konkluzje przewidują wzmocnienie możliwości organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w zakresie wykrywania i ścigania przestępstw z nienawiści oraz nielegalnej mowy nienawiści, „przy jednoczesnym poprawianiu zdolności tych organów do szanowania praw człowieka, w szczególności prawa do wolności opinii i wypowiedzi” (pkt 16). Funkcjonariusze, przedstawiciele sądownictwa i urzędnicy mają przechodzić szkolenia z rozpoznawania uprzedzeń rasowych (pkt 16). Ofiary i świadkowie incydentów mają być zachęcani do ich zgłaszania, także za pomocą narzędzi internetowych umożliwiających anonimowe składanie skarg (pkt 17). Organy ścigania mają przy tym ściślej współpracować z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wspierającymi ofiary przy monitorowaniu przypadków rasizmu (pkt 18).

Rada wzywa do pełnego egzekwowania obowiązków wynikających z Aktu o usługach cyfrowych (DSA). Chodzi o obowiązki dotyczące „łagodzenia systemowego ryzyka związanego z mową nienawiści w internecie” (pkt 20). Organizacje pozarządowe mają być zachęcane do ubiegania się o status „zaufanych podmiotów sygnalizujących” (trusted flaggers), aby działania wobec nielegalnych treści rasistowskich lub dyskryminacyjnych podejmowano szybciej (pkt 21). Państwa mają jednocześnie chronić je przed strategicznymi powództwami zmierzającymi do stłumienia debaty publicznej (SLAPP) (pkt 21). Dokument zwraca też uwagę, że systemy algorytmiczne i generatywna sztuczna inteligencja mogą przyczyniać się do rozpowszechniania „szkodliwych treści” (motyw gg). Postuluje także przepisy, dzięki którym ofiary będą mogły „udowodnić dyskryminację algorytmiczną” (pkt 22).

W motywach Rada odwołuje się do Kodeksu postępowania w zakresie zwalczania nielegalnego nawoływania do nienawiści w internecie+ oraz do współpracy Komisji, Europejskiej Rady ds. Usług Cyfrowych, koordynatorów ds. usług cyfrowych, organizacji pozarządowych i pośredników internetowych (motyw j). Państwa mają zachęcać platformy do „stałego i rzeczywistego stosowania” tego kodeksu (pkt 20). Przywołano także prace Grupy Wysokiego Szczebla ds. Zwalczania Mowy Nienawiści i Przestępstw z Nienawiści, w której zasiadają również przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego (motyw t), oraz zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie zwalczania mowy nienawiści i przestępstw z nienawiści (motyw y).

Organizacje pozarządowe i inne podmioty mają być stale zachęcane do ubiegania się o status zaufanych podmiotów sygnalizujących, a rządy mają wspierać je w tych staraniach, aby działania wobec nielegalnych treści rasistowskich lub dyskryminacyjnych podejmowano szybciej (pkt 21).

Rada wzywa państwa do zapewnienia ofiarom mowy nienawiści w internecie dostępu do mechanizmów zgłaszania, środków zaradczych i usług wsparcia „zgodnie ze zmienioną dyrektywą o prawach ofiar”, a organom krajowym przygotowania do ścigania przestępstw z nienawiści w internecie (pkt 23). Państwa członkowskie mają także zająć się kwestią „istotnego zaniżania liczby zgłaszanych odpowiednim organom incydentów dyskryminacji rasowej i rasistowskich przestępstw z nienawiści oraz mowy nienawiści”, zwiększając zaufanie społeczności do organów ścigania i administracji (pkt 18).

Dyskryminacja krzyżowa i strategie równościowe

W dokumencie Rada wskazuje, że rasizmu można doświadczać przez całe życie, a kumulujące się bariery tworzą zjawisko, które „powszechnie określane jest jako rasizm strukturalny” (motyw ee). Bariery te mogą być umocnione, gdy pochodzenie rasowe lub etniczne łączy się z innymi cechami, „takimi jak płeć, niepełnosprawność, wiek, religia lub przekonania, orientacja seksualna lub tożsamość płciowa” (motyw ee). Przypis do tego motywu odnosi się do tzw. dyskryminacji krzyżowej, w dokumencie nazwanej intersekcjonalną, „rozumianej jako dyskryminacja z powodu wielu cech chronionych” na podstawie art. 5 ust. 2 dyrektywy Rady (UE) 2024/1499 (przypis 2).

W konkluzjach Rada zwraca się do państw członkowskich, aby stosowały prawo antydyskryminacyjne także w przypadkach dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne w połączeniu z płcią, niepełnosprawnością, wiekiem, religią lub przekonaniami i orientacją seksualną (pkt 7). Krajowe plany działania mają uwzględniać tzw. rasizm strukturalny i podejście intersekcjonalne (pkt 9).

Do Komisji Rada zwraca się z wezwaniem, by nadal wspierała wdrażanie strategii przeciwdziałania rasizmowi oraz „pokrewnych strategii w ramach Unii równości” (pkt 31). W przypisie wymieniono wśród nich m.in. strategię na rzecz równouprawnienia płci na lata 2026-2030 oraz strategię na rzecz równości osób LGBTIQ na lata 2026-2030 (przypis 4). Polityki Komisji mają być z nimi spójne, „by nadać pełną skuteczność podejściu intersekcjonalnemu leżącemu u podstaw strategii przeciwko rasizmowi” (pkt 31). Komisja ma ponadto wspierać prace nad niewiążącą roboczą definicją rasizmu strukturalnego (pkt 35).

Gromadzenie danych statystycznych

Rada zwraca się do państw członkowskich, aby zbadały możliwości poprawy zbierania, jakości i porównywalności danych na szczeblu krajowym (pkt 24). Mogłyby one obejmować „dane w rozbiciu na pochodzenie rasowe lub etniczne, religię, płeć, orientację seksualną, wiek, niepełnosprawność i status społeczno-gospodarczy” (pkt 24). Ich gromadzenie ma się odbywać w ramach przepisów krajowych i „z poszanowaniem zasady dobrowolnej samoidentyfikacji” (pkt 24). Musi też być w pełni zgodne z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, pkt 24). Państwa mają również zachęcać do wypracowania, wspólnie z Komisją, Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej i Eurostatem, metodologii umożliwiającej porównania między krajami (pkt 24).

Edukacja i pamięć historyczna

Państwa członkowskie są zachęcane do podnoszenia wśród mieszkańców świadomości „korzyści i bogactw, jakie przynosi różnorodność ludzi w UE”, a zarazem do wspierania dialogu między grupami i akcentowania wspólnej tożsamości Europejczyków (pkt 25). Rządy mają obchodzić Międzynarodowy Dzień Walki z Dyskryminacją Rasową oraz „dni pamięci dotyczące historii kolonializmu i niewolnictwa” (pkt 26). Wezwano je także do kontynuowania edukacji o Holokauście i reagowania na jego negowanie i zniekształcanie, zgodnie z roboczą definicją IHRA (pkt 27).

Rada wzywa ponadto państwa do udziału we wspólnym programie Komisji i UNESCO dotyczącym edukacji przeciwdziałającej rasizmowi (pkt 28). Rasizm ma być zwalczany „w edukacji i poprzez nią”, m.in. przez uwzględnianie „różnorakich perspektyw historycznych i współczesnych” (pkt 28). Wśród przykładowych zagadnień, które mają stać się podstawowymi elementami takiego nauczania, wymieniono historię kolonialną, transatlantycki handel niewolnikami i ich skutki dla rdzennej ludności (pkt 28).

Organizacje pozarządowe i ich finansowanie

Rada podkreśla kluczową rolę organizacji pozarządowych w zwalczaniu rasizmu (motyw ff). Jednocześnie wyraża „głębokie zaniepokojenie kurczeniem się przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego”. Do przejawów tego zjawiska zalicza m.in. kampanie dezinformacyjne, zmniejszanie finansowania i nękanie prawne organizacji przeciwdziałających rasizmowi (motyw ff). Wśród zadań państw wymieniono „zapewnianie dostatecznego wsparcia organizacjom społeczeństwa obywatelskiego” (pkt 3).

Konkluzje z zadowoleniem odnotowują dofinansowanie projektów z programu „Obywatele, równość, prawa i wartości” (CERV) oraz proponowanego programu następczego CERV+ w ramach AgoraEU. Zastrzegają przy tym, że nie przesądza to trwających dyskusji o kolejnym wieloletnim budżecie UE (pkt 30). Komisja ma zapewnić „dostateczne i ukierunkowane wsparcie finansowe dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego i organów ds. równości” oraz ułatwić utworzenie szerszej platformy współpracy z tymi podmiotami (pkt 36). Ma również zacieśnić współpracę z obrońcami praw człowieka, zwłaszcza działającymi na rzecz zwalczania rasizmu i praw rdzennej ludności (pkt 37). Przeciwdziałanie rasizmowi Rada uznaje za część działań na rzecz wzmocnienia odporności demokracji, przewidzianych w europejskiej tarczy demokracji (pkt 29).

Nienawiść wobec muzułmanów

Wiele miejsca konkluzje poświęcają nienawiści wobec muzułmanów, uznając ją za „szczególny rodzaj dyskryminacji” (motyw v). Państwa członkowskie mają dostrzec, że może ona łączyć dyskryminację „ze względu na religię i kulturę oraz ze względu na pochodzenie etniczne” i wymaga „nieustannej uwagi” w strategiach krajowych i unijnych (pkt 14). Rada odnotowuje, że wzrost tej wrogości skłonił wielu muzułmanów do wypracowania sposobów unikania stygmatyzacji w życiu publicznym (motyw kk). Przywołuje też rezolucję ONZ ogłaszającą 15 marca „międzynarodowym dniem zwalczania islamofobii” (motyw cc).

Konkluzje, choć niewiążące, wyznaczają kierunek dalszych działań Unii, a ich przyjęcie wymagało również zgody polskiego rządu. Pod hasłem zwalczania rasizmu dokument łączy wiele różnych zagadnień, od ochrony mniejszości, przez treści nauczania, po odwołanie do tożsamości płciowej i strategię na rzecz równości osób LGBTIQ. Szczególne zastrzeżenia budzi nawiązanie do idei uznania tzw. mowy nienawiści za przestępstwo unijne oraz wspieranie organizacji pozarządowych w uzyskiwaniu statusu zaufanych podmiotów sygnalizujących przy jednoczesnym zapewnianiu im finansowania z budżetu UE, co może prowadzić do ograniczania wolności słowa w internecie.

Patryk Ignaszczak, Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

Zobacz też:

• Walka z cyberprzemocą czy forsowanie postulatów lobby LGBT? Konkluzje Rady UE
• Ordo Iuris dla ONZ: o granicach wolności słowa powinny rozstrzygać niezależne sądy
• DSA, czyli moderacja pod nadzorem. Jak unijne regulacje mogą ograniczyć wolność słowa w internecie?
• Nie tylko DSA: systemowe zagrożenia dla wolności słowa i integralności demokratycznych wyborów w Unii Europejskiej
• Kto będzie sprawdzał media społecznościowe? Komisja Europejska przedstawiła listę „zaufanych sygnalistów”

Źródło zdjęcia okładkowego: iStock