Fundusze dla Węgier po zmianie rządu. Rada UE uchyla środki ochrony budżetu mimo niezrealizowanych zobowiązań

1

UE uchyliła środki ochrony budżetu Unii nałożone na Węgry w 2022 roku w ramach tzw. mechanizmu warunkowości, odblokowując około 4,2 mld euro z funduszy spójności.

2

Decyzja zapadła po zmianie rządu na Węgrzech oraz przyjęciu pakietu ustaw i zmiany ustawy zasadniczej, która przewiduje likwidację fundacji interesu publicznego.

3

Rada uznała przystąpienie Węgier do Prokuratury Europejskiej za środek zaradczy o charakterze centralnym, choć nie przewidywał go katalog zobowiązań z 2022 roku.

4

Według Rady, części zobowiązań, m.in. dotyczących strategii antykorupcyjnej i przetargów z jedną ofertą, nie zrealizowano w pełni, a mimo to środki zaradcze „rozpatrywane jako całość” uznano za wystarczające.

5

W dniu decyzji Rady węgierski parlament usunął z ustawy o ochronie dzieci przepisy dotyczące zakazu promocji homoseksualizmu i procedur „zmiany płci”, które TSUE uznał za niezgodne z prawem Unii, co, według rządu, ma otworzyć drogę do odblokowania kolejnych funduszy.

Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2026/2324 w sprawie uchylenia środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego na Węgrzech oraz uchylenia decyzji wykonawczej (UE) 2022/2506. Tym samym zakończył się pierwszy w historii przypadek zastosowania przez Unię tzw. mechanizmu warunkowości, który uzależnia dostęp do funduszy unijnych od przestrzegania zasad państwa prawnego.

W grudniu 2022 roku, za rządów Viktora Orbána, Rada zamroziła Węgrom około 6,3 mld euro z funduszy spójności, wskazując m.in. na nieprawidłowości w zamówieniach publicznych i słabość mechanizmów antykorupcyjnych. Środki ochrony budżetu objęły również uczelnie, które za rządów Orbána przekazano fundacjom zarządzającym majątkiem publicznym, w zarządach których mogli zasiadać czynni politycy. Uczelnie te straciły dostęp do unijnych programów Erasmus+ i Horyzont Europa. Przełom nastąpił pół roku po kwietniowych wyborach, w których władzę przejęła partia Tisza Pétera Magyara. Nowa większość w ciągu kilku miesięcy zmieniła ustawę zasadniczą i rozpoczęła likwidację tych fundacji, a Węgry przystąpiły do Prokuratury Europejskiej. Decyzja odblokowuje około 4,2 mld euro, choć sama Rada przyznaje, że części zobowiązań Węgry nie wykonały w pełni. W odrębnych procedurach wciąż wstrzymane pozostają natomiast inne środki, m.in. w związku z węgierską ustawą o ochronie dzieci, z której parlament w dniu wydania decyzji usunął sporne przepisy.

Czym jest mechanizm warunkowości?

Tzw. mechanizm warunkowości (conditionality mechanism) został ustanowiony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 roku w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. Przyjęto je w pakiecie z wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2021–2027 i stosuje się od 1 stycznia 2021 roku. Jego podstawą prawną jest art. 322 ust. 1 lit. a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który pozwala ustanawiać zasady finansowe dotyczące wykonywania budżetu.

Rozporządzenie wylicza zasady państwa prawnego, do których należą m.in. legalność, pewność prawa, zakaz arbitralności władzy wykonawczej, skuteczna ochrona sądowa zapewniana przez niezawisłe i bezstronne sądy, podział władzy oraz niedyskryminacja i równość wobec prawa (art. 2 lit. a rozporządzenia). Zasada legalności oznacza przy tym „przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa” (art. 2 lit. a). Państwo prawne ma być interpretowane z uwzględnieniem pozostałych wartości wymienionych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), który obok państwa prawnego wskazuje poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokrację, równość oraz poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Przywoływany przepis Traktatu stanowi również, że wartości te są wspólne państwom członkowskim „w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

Jako przykłady naruszeń rozporządzenie wskazuje m.in. zagrożenie niezawisłości sądownictwa, niezapobieganie arbitralnym decyzjom organów publicznych oraz ograniczanie skutecznego ścigania naruszeń prawa (art. 3). Samo naruszenie nie wystarcza jednak do zamrożenia funduszy. Musi ono w sposób wystarczająco bezpośredni wpływać lub stwarzać poważne ryzyko wpływu na należyte zarządzanie finansami Unii albo na ochronę jej interesów finansowych (art. 4 ust. 1). Chodzi np. o nieprawidłowości w działaniu prokuratury w sprawach przestępstw na szkodę budżetu Unii lub brak skutecznej kontroli sądowej nad jej działaniami (art. 4 ust. 2).

Procedura wobec Węgier

27 kwietnia 2022 roku Komisja Europejska przesłała Węgrom pisemne powiadomienie dotyczące m.in. nieprawidłowości w zamówieniach publicznych, konfliktu interesów w fundacjach zarządzania aktywami interesu publicznego, ograniczeń w ściganiu przestępstw oraz braku skutecznych ram antykorupcyjnych. Decyzją wykonawczą (UE) 2022/2506 z 15 grudnia 2022 roku Rada zawiesiła 55 procent zobowiązań budżetowych w ramach trzech programów operacyjnych polityki spójności. Zakazała też zaciągania zobowiązań prawnych wobec fundacji interesu publicznego i podmiotów przez nie utrzymywanych, a Węgry zobowiązała do informowania Komisji co trzy miesiące o wdrażaniu środków zaradczych. W decyzji z 13 grudnia 2023 roku Komisja stwierdziła, że Węgry nie zaradziły sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia środków, a w decyzji z 16 grudnia 2024 roku uznała to samo w odniesieniu do fundacji interesu publicznego.

Zmiana władzy na Węgrzech i dalsze kroki instytucji UE

W wyborach parlamentarnych z 12 kwietnia 2026 roku partia Tisza uzyskała większość dwóch trzecich mandatów, a 9 maja 2026 roku premierem został Péter Magyar. Tym samym ugrupowanie Viktora Orbána po 16 latach straciło władzę. Decyzja Rady odnotowuje, że „po utworzeniu nowego rządu” zmienił się skład przedstawicieli rządu w Grupie Zadaniowej ds. Zwalczania Korupcji (motyw 73). Większość środków zaradczych wprowadzono ustawą XVIII z 2026 roku „o zmianie niektórych ustaw niezbędnej do uzyskania dostępu do funduszy Unii Europejskiej”, przyjętą 23 czerwca 2026 roku, oraz ustawą XXXV z 28 lipca 2026 roku (motyw 16). 9 września 2026 roku Węgry przekazały Komisji pisemne powiadomienie, w którym zwróciły się o całkowite uchylenie środków i zniesienie obowiązku sprawozdawczego (motyw 14). 23 września 2026 roku Komisja przedstawiła Radzie wniosek o ich uchylenie.

Rada przyjęła decyzję na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych w Luksemburgu, a 21 października 2026 roku opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Stwierdzono w niej, że warunki przyjęcia środków ochrony budżetu wobec Węgier ustały (art. 1), a także uchylono te środki (art. 2) oraz decyzję wykonawczą (UE) 2022/2506 (art. 3). Decyzja staje się skuteczna z dniem notyfikacji Węgrom (art. 4).

Likwidacja fundacji i wzmocnienie Urzędu ds. Etyki

Najdalej idącą spośród reform przyjętych po zmianie władzy jest likwidacja fundacji zarządzania aktywami interesu publicznego (w polskiej wersji decyzji nazywanych przeważnie „trustami interesu publicznego”), które w decyzji z 2022 roku uznano za źródło ryzyka konfliktu interesów (motyw 18). Szesnasta zmiana ustawy zasadniczej z 15 czerwca 2026 roku przewidziała nieodpłatny zwrot ich aktywów państwu (motyw 21). Fundacje niezwiązane ze szkolnictwem wyższym wykreślono z rejestru 31 sierpnia 2026 roku (motyw 28), a zasady likwidacji fundacji prowadzących działalność w tym zakresie mają zostać określone w odrębnym akcie do 1 sierpnia 2027 roku (motyw 31). Zasiadania w ich władzach zakazano m.in. posłom i burmistrzom (motyw 36). Rada uznała, że Węgry wdrożyły środek dotyczący fundacji „i podjęły dodatkowe środki” (motyw 46).

Wzmocniono także Urząd ds. Etyki, który może przetwarzać dane objęte tajemnicą skarbową, bankową, handlową i zawodową (motyw 61) i ma bezpośredni dostęp do 44 rejestrów publicznych (motyw 88). Od sierpnia 2026 roku działa publiczna baza oświadczeń majątkowych (motyw 94), a niezłożenie oświadczenia lub ukrycie w nim sytuacji majątkowej stało się przestępstwem (motyw 95).

Prokuratura Europejska i zamówienia publiczne

Decyzją (UE) 2026/1701 z 10 lipca 2026 roku Komisja potwierdziła przystąpienie Węgier do Prokuratury Europejskiej (motyw 176). Rada uznała, że uczestnictwo w Prokuraturze Europejskiej „jest środkiem zaradczym o charakterze centralnym” (motyw 178), choć nie należało ono do środków zaradczych przyjętych w 2022 roku. W zamówieniach publicznych wprowadzono domniemanie konfliktu interesów, gdy osoba działająca w imieniu zamawiającego jest beneficjentem rzeczywistym oferenta (motyw 182). Dziennikarze i organizacje pozarządowe uzyskali dostęp do danych o beneficjentach rzeczywistych (motyw 185).

Rada wskazuje kilka zobowiązań, których nie zrealizowano w pełni. Krajowa strategia antykorupcyjna na lata 2024–2025 została wdrożona w niewystarczającym stopniu, m.in. bez systemowej reformy przepisów o lobbingu, a nowa strategia ma zostać przyjęta do 15 listopada 2026 roku (motywy 78–79). Dlatego, według Rady, „nie można uznać, że środek zaradczy został w pełni zrealizowany” (motyw 100). Odsetek przetargów z jedną ofertą finansowanych z budżetu państwa wyniósł w 2025 roku 22 procent wobec docelowych 15 procent, a według Rady „cel nigdy nie został osiągnięty” (motywy 130 i 132). Wsparcie w udziale w zamówieniach otrzymało 1477 małych i średnich przedsiębiorstw zamiast co najmniej 1800 (motywy 154 i 157). Dane dotyczące wspólnej polityki rolnej mają trafić do systemu Arachne+ w pełni dopiero do końca 2026 roku (motyw 164). Mimo to Rada stwierdziła, że „w wielu przypadkach Węgry wykroczyły poza zakres zobowiązań podjętych w 2022 r.” (motyw 192), a środki zaradcze, „rozpatrywane jako całość”, „skutecznie eliminują stwierdzone naruszenia zasad państwa prawnego i chronią budżet Unii” (motyw 193).

Środki nadal wstrzymane w odrębnych procedurach

Uchylenie środków na podstawie rozporządzenia 2020/2092 nie zamyka wszystkich sporów finansowych między Węgrami a Unią. Wypłata około 10 mld euro z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zależy od realizacji uzgodnionych reform, a część funduszy spójności pozostaje wstrzymana w odrębnych procedurach, m.in. w związku z wolnością akademicką i węgierską ustawą o ochronie dzieci z 2021 roku, która przewidywała zakaz promocji homoseksualizmu i procedur „zmiany płci”. W wyroku z 21 kwietnia 2026 roku w sprawie C-769/22 TSUE uznał tę ustawę za niezgodną z prawem Unii i po raz pierwszy w sprawie przeciwko państwu członkowskiemu stwierdził naruszenie art. 2 TUE. 13 października 2026 roku, w dniu przyjęcia decyzji przez Radę, Zgromadzenie Narodowe usunęło z ustawy przepisy dotyczące zakazu treści przedstawiających lub propagujących homoseksualizm i zmianę płci.

– Uchylenie środków wobec Węgier pokazuje, jak dużą swobodę oceny daje instytucjom Unii mechanizm warunkowości. Rada przyznaje, że części zobowiązań nie zrealizowano w pełni, a mimo to uznała środki zaradcze „rozpatrywane jako całość” za wystarczające. Podobnie jak w przypadku Polski, wobec której Komisja Europejska w 2024 roku wycofała uzasadniony wniosek w sprawie procedury z art. 7 TUE, decyzja zapadła po zmianie rządu, a Rada szczególną wagę przypisała przystąpieniu do Prokuratury Europejskiej. Instytut Ordo Iuris wskazywał, że mechanizm stanowi obejście art. 7 TUE, ponieważ pozwala ograniczać prawa państw w procedurze nieznanej traktatom, większością głosów zamiast jednomyślnie, i dlatego wymaga likwidacji, a nie korekty. Wątpliwości budzi również to, że reformy przyjęte w celu odzyskania funduszy objęły zmianę ustawy zasadniczej, choć ustrój państwa i organizacja szkolnictwa należą do kompetencji państw członkowskich. Jednocześnie, aby odzyskać kolejne środki, Węgry usunęły z ustawy o ochronie dzieci przepisy dotyczące treści o zakazie propagowania homoseksualizmu i tzw. zmianie płci, co pokazuje, że finansowe instrumenty Unii mogą dotyczyć także spraw wychowania i rodziny – podkreśla Patryk Ignaszczak z Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.

Zobacz też:

Źródło zdjęcia okładkowego: Ordo Iuris