1
Parlament Europejski przyjął projekt rozporządzenia stanowiący najdalej idącą zmianę unijnej polityki migracyjnej od dekad, mającą na celu usprawnienie i przyspieszenie procedur odsyłania obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na terytorium Unii Europejskiej.
2
Rozporządzenie wprowadza fakultatywny mechanizm wzajemnego uznawania decyzji o powrocie między państwami członkowskimi za pośrednictwem Europejskiego Nakazu Powrotu, który ma ukrócić zjawisko tzw. turystyki deportacyjnej.
3
Nowe przepisy umożliwiają tworzenie ośrodków powrotowych poza terytorium UE oraz wydłużają podstawowy okres detencji migrantów oczekujących na wydalenie z 6 do 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia do łącznie 24 miesięcy.
4
Na mocy nowych przepisów zakazy wjazdu zyskują ogólnoeuropejski zasięg i mogą być orzekane na okres do 10 lat, do 20 lat w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a wobec osób stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa – na czas nieokreślony.
5
Rozporządzenie nakłada na migrantów rozbudowany katalog obowiązków współpracy z organami krajowymi, przewidując szereg sankcji za ich niewykonanie, w tym kary finansowe i pozbawienie świadczeń socjalnych.
W środę 17 czerwca Parlament Europejski w głosowaniu na sesji plenarnej poparł projekt nowego rozporządzenia mającego na celu uregulowanie kwestii powrotów obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na terytorium Unii Europejskiej. Jest to najdalej idąca zmiana polityki migracyjnej UE na przestrzeni ostatnich dekad.
Nieskuteczność systemu powrotów jako impuls do reformy
Nowe przepisy, mające uzupełniać postanowienia unijnego Paktu o migracji i azylu, zostały opracowane z myślą o usprawnieniu i przyspieszeniu procedur odsyłania imigrantów przebywających na terenie Unii Europejskiej bez prawa pobytu. Rozporządzenie stanowi odpowiedź na liczne problemy związane z wydalaniem nielegalnych imigrantów – przykładowo, w komunikacie z marca 2025 roku Komisja Europejska wskazywała, iż zaledwie około 20% nakazów opuszczenia terytorium wydanych wobec obywateli państw trzecich przez państwa członkowskie jest faktycznie wykonywanych, co oznacza, że zdecydowana większość osób objętych takim nakazem pozostaje na terytorium Unii wbrew prawu.
Wzajemne uznawanie i wykonywanie decyzji o wydaleniu we wszystkich państwach członkowskich UE
Na mocy nowych przepisów decyzja o powrocie (decyzja administracyjna lub orzeczenie sądowe) wydana wobec obywatela państwa trzeciego przebywającego nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego UE zobowiązuje go do niezwłocznego opuszczenia terytorium Unii Europejskiej lub do jego opuszczenia w wyznaczonym terminie. W myśl nowych regulacji taka decyzja, wydana przez jedno państwo członkowskie, będzie mogła być uznawana i wykonywana przez inne państwo członkowskie (art. 9).
Opisywane rozwiązanie jest odpowiedzią na problem tzw. turystyki deportacyjnej, czyli zjawiska, w ramach którego obywatel państwa trzeciego zobligowany do opuszczenia terytorium jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej przemieszczał się do innego kraju UE (często nawet do kilku państw), licząc na przeciąganie procedur i uniknięcie wydalenia.
Ośrodki powrotowe i nowe zasady detencji imigrantów
Jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych nowym rozporządzeniem jest umożliwienie tworzenia tzw. ośrodków powrotowych (return hubs) – placówek zlokalizowanych poza terytorium Unii Europejskiej, tworzonych na podstawie umów zawieranych z państwami trzecimi, w których osoby objęte decyzją o powrocie oczekują na jej wykonanie.
Warunkiem zawarcia umowy z państwem trzecim dotyczącej utworzenia ośrodka powrotowego jest przestrzeganie przez to państwo praw człowieka, prawa międzynarodowego oraz zasady non-refoulement (przy jednoczesnym wyłączeniu z tego systemu małoletnich bez opieki), zakazującej wydalania cudzoziemców do krajów, w których grozi im prześladowanie. Przed wejściem takich umów w życie właściwe organy krajowe są zobowiązane do poinformowania Komisji Europejskiej oraz pozostałych państw członkowskich. Nowe rozporządzenie wprowadza wyraźne wyłączenie w odniesieniu do małoletnich bez opieki – osoby te nie mogą być przekazywane do ośrodków powrotowych zlokalizowanych poza terytorium Unii Europejskiej, niezależnie od podstawy prawnej ich pobytu i wydanych wobec nich decyzji o powrocie (art. 17).
Przepisy dotyczące ośrodków powrotowych stanowią odpowiedź na wieloletnie trudności państw członkowskich z wdrażaniem tego typu rozwiązań w praktyce – dotychczasowe próby tworzenia ośrodków poza terytorium UE, podejmowane m.in. przez Włochy w porozumieniu z Albanią, były często blokowane przez sądy krajowe i Europejski Trybunał Praw Człowieka, które powoływały się na ryzyko naruszenia praw człowieka i zasady non-refoulement.
Jak wskazano w motywie 23 rozporządzenia, umożliwienie funkcjonowania tego typu placówek ma na celu rozszerzenie możliwości państw członkowskich w zakresie zapewnienia powrotów do państw trzecich za pomocą dodatkowych narzędzi.
Rozporządzenie wprowadza również nowe uprawnienia dochodzeniowe dla właściwych organów państw członkowskich, uregulowane w art. 23a. Na jego mocy organy mogą – w celu przygotowania lub dopilnowania skutecznego powrotu – przeszukać osobę objętą procedurą powrotu oraz, po uzyskaniu stosownego nakazu, jej miejsce zamieszkania lub inne pomieszczenia, a także zabezpieczyć rzeczy osobiste, urządzenia elektroniczne i inne istotne przedmioty. Przepis przyznaje ponadto organom uprawnienie do pobrania danych biometrycznych, w tym odcisków palców, z możliwością zastosowania środków przymusu jako środka ostatecznego. Co istotne, wszystkie wymienione czynności mogą być przeprowadzane bez zgody danego obywatela państwa trzeciego, przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych i zabezpieczeń przewidzianych w prawie unijnym i krajowym. Dyrektywa 2008/115/WE nie zawierała żadnych przepisów dotyczących czynności dochodzeniowych w kontekście procedury powrotu.
W rozporządzeniu zmieniono zasady detencji imigrantów oczekujących na wydalenie. Na mocy dyrektywy 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich można umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu na okres, co do zasady nieprzekraczający 6 miesięcy (art. 15 ust. 5), z możliwością przedłużenia w wyjątkowych przypadkach na kolejne 12 miesięcy. Nowe przepisy wydłużają natomiast podstawowy okres zatrzymania do 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia w wyjątkowych wypadkach do łącznie 24 miesięcy (art. 32 ust. 3).
Z tekstu rozporządzenia (art. 32 ust. 3) wynika, że taka zmiana jest efektem problemów z terminowym wykonywaniem decyzji o wydaleniu, wynikających w szczególności z braku współpracy ze strony samych migrantów oraz z opóźnień w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich, które w praktyce uniemożliwiały przeprowadzenie wydalenia przed upływem dotychczasowego maksymalnego okresu detencji.
Nowe zasady zakazu wjazdu na terytorium Unii Europejskiej
Istotne zmiany wprowadzono także w przepisach dotyczących zakazu wjazdu obywateli państw trzecich na teren Unii Europejskiej, zarówno pod względem czasowym jak i terytorialnym. Na gruncie Dyrektywy 2008/115/WE zakaz ten odnosił się, co do zasady, tylko do jednego państwa członkowskiego, chociaż motyw 14 przywoływanej dyrektywy postulował nadanie zakazom wjazdu wymiaru ogólnoeuropejskiego. Ponadto dyrektywa przewidywała, że okres obowiązywania zakazu co do zasady nie przekracza pięciu lat, z możliwością jego przedłużenia wyłącznie wobec osób stanowiących poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego (art. 11 ust. 2).
Nowe przepisy zmieniają te zasady, wydłużając okres zakazu wjazdu, z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności, na okres wynoszący maksymalnie dziesięć lat. Ponadto ten maksymalny okres może zostać przedłużony do 20 lat w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a w odniesieniu do osób stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa nawet na czas nieokreślony (art. 10 ust. 6 w zw. z art. 16 ust. 3 lit. a).
Europejski ustawodawca stworzył tym samym trójstopniową strukturę opartą na zasadzie wyjątku od wyjątku: regułą jest zakaz wjazdu nieprzekraczający 10 lat, od której przewidziano wyjątek w postaci zakazu do 20 lat, a od tego wyjątku z kolei dalszy wyjątek – możliwość orzeczenia zakazu na czas nieokreślony wobec osób stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa.
Istotną nowością w stosunku do dyrektywy z 2008 roku jest ogólnoeuropejski charakter zakazu wjazdu – zakaz wydany przez jedno państwo członkowskie obejmuje terytorium całej Unii Europejskiej i jest egzekwowalny we wszystkich państwach członkowskich za pośrednictwem Europejskiego Nakazu Powrotu wprowadzanego do Systemu Informacyjnego Schengen (art. 10 ust. 1).
Obowiązek współpracy imigrantów
Nową praktyką są także rozbudowane przepisy dotyczące obowiązków nałożonych na obywateli państw trzecich w zakresie współpracy z właściwymi organami państw członkowskich na wszystkich etapach procedury powrotu. Na mocy przepisów rozporządzenia, imigranci zobligowani są m.in. do pozostawania do dyspozycji organów, dostarczania dokumentów tożsamości i dokumentów podróży, podawania danych kontaktowych, ujawniania trasy podróży do Europy, stawiania się na wezwania organów krajowych i organów państw trzecich, dostarczania danych biometrycznych, nieutrudniania powrotu ani fizycznie ani słownie (art. 21).
Ponadto art. 23b rozporządzenia przewiduje szereg sankcji za niewywiązywanie się z obowiązków określonych w art. 21 tego samego aktu prawnego. W takim przypadku państwa członkowskie mogą nałożyć na obywatela państwa trzeciego jeden ze środków wymienionych w tym przepisie, w tym m.in. odmowę świadczeń, odmowę zezwolenia na pracę, przedłużenie zakazu wjazdu, kary finansowe a nawet sankcje o charakterze karnym, jeśli jest to przewidziane w prawie krajowym.
Powyższe rozwiązania są odpowiedzią na liczne problemy stwarzane przez imigrantów, którzy dotychczas często utrudniali procedury migracyjne, niszcząc swe dokumenty tożsamości, podając fałszywą tożsamość czy odmawiając stawiennictwa przed organami państw członkowskich. W tym kontekście istotne jest, iż Dyrektywa 2008/115/WE nie zawierała odrębnego, szczegółowego przepisu regulującego obowiązek współpracy migranta z organami krajowymi – kwestia ta była jedynie pośrednio uregulowana poprzez możliwość nałożenia na migranta obowiązków mających na celu zapobieganie ryzyku ucieczki, takich jak regularne zgłaszanie się do właściwego organu, wpłacenie kaucji czy obowiązek przebywania w określonym miejscu (art. 7 ust. 3), bez jakiegokolwiek mechanizmu sankcji za brak współpracy w szerszym rozumieniu.
Parlament Europejski poparł zaostrzenie polityki migracyjnej
Dzień przed głosowaniem plenarnym, we wtorek 16 czerwca, projekt rozporządzenia uzyskał poparcie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego (LIBE) – stosunkiem 44 głosów za do 29 przeciw. Wśród polskich członków tego gremium wniosek spotkał się z szerokim ponadpartyjnym poparciem: głosowali za nim zarówno przedstawiciele ECR – Maciej Wąsik i Jadwiga Wiśniewska (PiS) – jak i deputowani z frakcji EPP – Magdalena Adamowicz, Krzysztof Brejza oraz Michał Wawrykiewicz (KO). Jedynym polskim członkiem Komisji LIBE, który zagłosował przeciw, był Krzysztof Śmiszek z Nowej Lewicy, zasiadający w grupie S&D.
W środę 17 czerwca Parlament Europejski wyraźną większością głosów poparł projekt nowego rozporządzenia – za jego przyjęciem opowiedziało się 418 deputowanych, przy sprzeciwie 218 europosłów oraz 30 głosach wstrzymujących. Rozporządzenie spotkało się również z szerokim poparciem polskiej delegacji do Parlamentu Europejskiego – za jego przyjęciem głosowała zdecydowana większość spośród 51 obecnych na sali polskich europosłów, reprezentujących ugrupowania zarówno prawicowe, jak i centroprawicowe oraz liberalne. Jedynymi polskimi europosłami, którzy zagłosowali przeciw, byli reprezentanci Nowej Lewicy – Krzysztof Śmiszek, Joanna Scheuring-Wielgus oraz Robert Biedroń.
Co dalej?
Przyjęty przez Parlament Europejski projekt rozporządzenia nie jest jeszcze obowiązującym prawem – przed wejściem w życie musi zostać formalnie przyjęty przez Radę Unii Europejskiej i opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE. Biorąc jednak pod uwagę, że 1 czerwca 2026 roku Rada UE i Parlament Europejski osiągnęły porozumienie w sprawie treści rozporządzenia, jego formalne przyjęcie przez Radę jest wysoce prawdopodobne.
– Głosowanie z 17 czerwca oznacza wyraźny przełom w podejściu Unii Europejskiej do kwestii nielegalnej migracji. Po latach faktycznej bezradności wobec rosnącej skali nielegalnego pobytu na terytorium UE, instytucje unijne zdecydowały się przyznać państwom członkowskim realne narzędzia egzekwowania prawa. Fakt, że za przyjęciem rozporządzenia opowiedziała się zdecydowana większość polskich europosłów, reprezentujących ugrupowania o bardzo różnym profilu ideowym, od prawicy po lewicowych liberałów, pokazuje, że nawet środowiska dotychczas sceptyczne wobec zaostrzania polityki migracyjnej dostrzegły konieczność systemowej zmiany – zaznacza Patryk Ignaszczak, analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.
Zobacz też:
- Deklaracja Kiszyniowska Rady Europy: pierwszeństwo władz krajowych w polityce migracyjnej
- Masowa migracja „procesem samobójczym” – polska premiera raportu „Odzyskać kontrolę. Renacjonalizacja polityki migracyjnej i azylowej UE”
Źródło zdjęcia okładkowego: iStock
