Niemcy

· „Polsko-niemiecki plan działania” to dokument regulujący kwestię współpracy pomiędzy dwoma państwami w wielu różnych dziedzinach. Jest efektem konsultacji międzyrządowych, mających miejsce w Warszawie na początku lipca.

· W dokumencie pojawiają się postulaty dotyczące „współpracy w zakresie równości LGBTIQ+” czy Konwencji stambulskiej.

· Ponadto plan odnosi się do szeregu innych spraw dotyczących wzajemnych stosunków, takich jak m.in. reforma Unii Europejskiej, rosyjska agresja na Ukrainie czy współpraca wojskowa.

· Zgodnie z planem, powołana ma zostać dwustronna grupa robocza do spraw reform unijnych.

· Pojawiają się tam także deklaracje dotyczące współpracy w obszarze bezpieczeństwa energetycznego czy walki z nielegalną imigracją.

· Oba kraje mają też wspólnie działać w zakresie „poprawy i optymalizacji unijnego zestawu narzędzi służących obronie i ochronie praworządności w celu zwiększenia ich skuteczności”.

Współpraca odpowiedzią na zagrożenia

Na początku lipca w Warszawie miały miejsce polsko-niemieckie konsultacje międzyrządowe. Efektem spotkania pomiędzy Premierem Donaldem Tuskiem a Kanclerzem Olafem Scholzem, poświęconego bezpieczeństwu, współpracy wojskowej czy walce z nielegalną imigracją, jest dokument, opublikowany jako „polsko-niemiecki plan działania”. Plan ma określić kierunek współpracy polsko-niemieckiej na najbliższe lata.

W preambule dokumentu podkreślono wartość polsko-niemieckiego partnerstwa strategicznego w ramach NATO i UE oraz uwypuklono znaczenie wzajemnych powiązań i relacji społecznych, gospodarczych i politycznych. Jednocześnie wyrażono chęć dalszej współpracy we wskazanych obszarach. Autorzy dokumentu zaznaczają, iż wspólnym celem obu państw jest „silna Unia Europejska, która zdoła sprostać globalnym wyzwaniom oraz zapewnić bezpieczeństwo wszystkim swoim obywatelom”.

Dalej przypomniano o zagrożeniach wynikających z rosyjskiej inwazji na Ukrainę, która ma nadawać „nowy wymiar polsko-niemieckim relacjom”. Autorzy planu podkreślają, iż „oba Rządy wyrażają nieprzerwane i konkretne wsparcie dla Ukrainy, w szczególności poprzez udzielanie pomocy politycznej, finansowej, wojskowej i humanitarnej”. Odnosząc się do relacji polsko-niemieckich, w dokumencie uwypukla się znaczenie przeszłości oraz „upamiętnienia i pojednania jako centralnego aspektu relacji polsko-niemieckich”.

Współpraca w sprawach dwustronnych – LGBT i „walka z przemocą wobec kobiet”

Pierwsza część planu poświęcona jest „współpracy w sprawach dwustronnych”, rozumianych jako kwestie dotyczące wielu różnych zagadnień, w tym m.in. historii, mniejszości niemieckiej w Polsce oraz polskiej społeczności w Niemczech, wymiaru sprawiedliwości czy wreszcie współpracy policyjnej i granicznej, a nawet planowania przestrzennego.

Z całego szeregu deklaracji poświęconych tym zagadnieniom, warto odnotować odniesienia do historii. Podkreśla się, że „przeszłość odgrywa szczególną rolę w relacjach polsko-niemieckich” a „oba rządy prowadzą intensywny dialog na temat środków wsparcia dla żyjących ofiar niemieckiej agresji i okupacji w latach 1939-1945, upamiętnienia i bezpieczeństwa”. W tym kontekście przytacza się m.in. działania dotyczące utworzenia Domu niemiecko-polskiego w Berlinie oraz projekt wspólnego, polsko-niemieckiego podręcznika do historii.

W dalszej części dokumentu zadeklarowano dalszą intensyfikację współpracy „organów ścigania i policji granicznej”, co ma na celu zwalczanie „zagrożeń bezpieczeństwa publicznego”, co odnosi się w szczególności do „przestępczości transgranicznej oraz nielegalnej imigracji i działań przemytniczych”.

Jeden z elementów współpracy we wskazanym obszarze jest również „walka z dezinformacją”. Jak możemy przeczytać w krótkim fragmencie dokumentu, „Polska i Niemcy zamierzają wzmocnić współpracę między organizacjami społeczeństwa obywatelskiego” oraz deklarują, że będą dążyć do „lepszego rozumienia zagrożenia oraz budowania odporności społecznej na dezinformację”.

W dokumencie enigmatycznie wspomina się również o współpracy w sprawie in vitro. Jak możemy przeczytać w planie, „zamierzamy dzielić się [Niemcy i Polska] informacjami na temat prac nad przepisami dotyczącymi in vitro”. Dalej autorzy odwołują się do Konwencji stambulskiej, podkreślając, że zobowiązują się „poddać przeglądowi i rozwijać wszystkie obszary stosunków dwustronnych oraz dzielić się poglądami i najlepszymi praktykami dotyczącymi kwestii wspólnego zainteresowania w odniesieniu do eliminowania wszelkich form przemocy ze względu na płeć w rozumieniu Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, którą podpisano w Stambule w 2011”. Wspomina się również o współpracy odnośnie „równości osób LGBTIQ+”, co ma nastąpić poprzez „wymianę poglądów, informacji i najlepszych praktyk z uwzględnieniem naszych społeczeństw obywatelskich oraz przyjętej przez Komisję Europejską strategii na rzecz równości osób LGBTIQ na lata 2020–2025”. Dalej autorzy dokumentu informują, że planują „zawrzeć porozumienie w sprawie równości płci”, nie precyzując, do jakich kwestii miałoby się ono odnosić.

Bezpieczeństwo, obronność i Ukraina

W kolejnym rozdziale planu, poświęconym kwestiom dotyczącym obronności i sprawie rosyjskiej agresji na Ukrainie, podkreśla się znaczenie ONZ, w tym Karty Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz wyrażonej w niej zasad „suwerennej równości wszystkich państw, poszanowania ich integralności terytorialnej, niezależności politycznej oraz prawa narodów do samostanowienia”. Dalej uwypukla się potrzebę wzmocnienia systemu praw człowieka, jak i znaczenie Sojuszu Północnoatlantyckiego. „Jako że Rosja i jej sojusznicy stanowią najpoważniejsze zagrożenie dla pokoju, wolności, demokracji i bezpieczeństwa w Europie, UE musi zwiększać swoją zdolność do działania samodzielnie, gdy to konieczne, i z partnerami, gdy to możliwe” - czytamy w kolejnych fragmentach dokumentu.

W planie wspomina się również o dalszej współpracy wojskowej, mającej obejmować m.in. wojska lądowe, marynarkę wojenną czy ochronę infrastruktury strategicznej. W kolejnych fragmentach podkreśla się zagrożenie, jakie dla bezpieczeństwa euroatlantyckiego stanowi Rosja, podkreślając w tym kontekście potrzebę przestrzegania i utrzymywania sankcji nałożonych na Moskwę. Autorzy dokumentu wyrażają poparcie dla dążeń Ukrainy do uzyskania odszkodowania za straty i krzywdy spowodowane przez niezgodne z prawem międzynarodowym działania Federacji Rosyjskiej. Dalej pojawiają się deklaracje dotyczące m.in. wspierania Ukrainy, odbudowy jej gospodarki czy integracji ze strukturami unijnymi.

Część dokumentu poświęcona jest również sprawom Białorusi. Deklaracje dotyczącą m.in. wspólnego zwalczania „agresywnej retoryki i dezinformacji rozsiewanej przez władze Białorusi” czy wzmocnienia sankcji wobec tego państwa.

Zwiększenie skuteczności unijnych narzędzi mających poprawić stan „praworządności”

Istotna część komentowanego dokumentu poświęcona jest zagadnieniom odnoszącym się do Unii Europejskiej. Wzmocnienie i rozszerzenie Unii jest przedstawiane jako geopolityczna odpowiedź na zagrożenia zewnętrzne, w tym m.in. na rosyjską agresję wobec naszego wschodniego sąsiada. Powołana ma zostać dwustronna grupa robocza ds. reform unijnych, co związane jest z obecnie procedowanymi reformami UE.

Pojawia się również deklaracja o ścisłej współpracy obu państw w kwestii „praworządności”. W tym kontekście pada sfomułowanie o dążeniu do „poprawy i optymalizacji unijnego zestawu narzędzi służących obronie i ochronie praworządności w celu zwiększenia ich skuteczności”.

W tekście komentowanego dokumentu wspomina się ponadto o wielu różnych, często odmiennych zagadnieniach. Mowa m.in. o deklaracji dotyczącej zwiększania konkurencyjności i wzrostu gospodarczego w Polsce oraz w Niemczech, pobudzaniu prywatnych inwestycji w obu państwach czy o wymianie wiedzy i współpracy w dziedzinie innowacji i sztucznej inteligencji. Dalej pojawiają się zapewnienia o konsultacjach i współpracy w zakresie modernizacji linii kolejowych czy pozostałych projektów infrastrukturalnych. „W dziedzinie żeglugi śródlądowej będziemy kontynuować dialog i współpracę w zakresie wdrażania polsko-niemieckiej umowy w sprawie szlaku wodnego Odry z 2015 r. oraz kwestii związanych z bezpieczeństwem żeglugi” – można przeczytać w dokumencie. Mowa także o pogłębieniu współpracy w obszarze bezpieczeństwa energetycznego czy „w zakresie transgranicznej ochrony przyrody i Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry w ramach Polsko-Niemieckiej Rady Programowej ds. Obszarów Chronionych w Dolinie Dolnej Odry”.

Wpływ dokumentu na przyszłą współpracę

Oceniając dokument, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na dwie kwestie. Pierwsza z nich odnosi się do zamieszczenia w tekście planu ideologicznych sformułowań, odnoszących się do współpracy w zakresie „równości osób LGBTIQ+” czy walki z przemocą wobec kobiet w oparciu o postanowienia ideologicznej Konwencji stambulskiej (więcej w analizie Ordo Iuris).

Druga i zasadnicza sprawa dotyczy natomiast jaskrawych rozbieżności pomiędzy deklaracjami a faktycznymi działaniami rządu Niemiec, podejmowanymi na przestrzeni ostatnich lat w kilku fundamentalnych kwestiach. Duża część zawartych tam postulatów oraz deklaracji, takich jak wspieranie Ukrainy, walka z białoruską propagandą czy współpraca co do ograniczania nielegalnej imigracji nie powinna budzić zastrzeżeń. Wręcz przeciwnie, zasługuje na pochwałę. Tymczasem, w świetle ostatnich działań Republiki Federalnej Niemiec w wymienionych wyżej obszarach, duża część postanowień planu wzbudza uzasadnione wątpliwości.

Warto również pamiętać, że jakkolwiek „polsko-niemiecki plan działania” nie jest umową międzynarodową oraz nie nakłada żadnych zobowiązań na Polskę oraz Niemcy, to bez wątpienia można go zaliczyć do kategorii tzw. miękkiego prawa (soft law). Tym terminem określa się różne normy, które nie posiadają mocy wiążącej, z drugiej jednak strony mają pewne praktyczne znaczenie. W zakresie tego pojęcia mieści się komentowany dokument, w którym szefowie rządów dwóch sąsiednich państw deklarują chęć współpracy oraz wskazują wspólne stanowisko w wielu kluczowych obszarach, chociażby takich jak polityka migracyjna, rosyjska agresja na Ukrainę czy rozszerzenie Unii Europejskiej o nowe państwa członkowskie.

Patryk Ignaszczak - analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

„Przegląd orzecznictwa TSUE”, czyli jak sędziowie polscy powołani przez Prezydenta RP na wniosek KRS po 2018 r. w ocenie Trybunału Sprawiedliwości nie są bezstronni i niezawiśli, a zatem nie są „sądem” europejskim, a sędziowie niemieccy powoływani i uzależnieni od Ministra Sprawiedliwości wręcz przeciwnie.  

Skoro w mediach i w obozie rządowym trwa zachwyt nad dzisiejszym orzeczeniem TSUE, który uznał, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN (orzekająca przecież o ważności wyborów) nie jest „bezstronna i niezawisła” i w ogóle „sądem” nie jest, warto przybliżyć jak Trybunał orzekał w przypadku niemieckich sędziów.  

Mowa tu o wyroku TSUE z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. C-272/19.  

Pomijając stan faktyczny, który nie jest tutaj kluczowy, TSUE rozpoznawał zagadnienie bezstronności i niezawisłości sędziów kraju związkowego Hesja w RFN.  

Zgodnie z art. 127 ust. 3 Konstytucji tego kraju związkowego:  

„Decyzja o tymczasowym zatrudnieniu i dożywotnim mianowaniu jest podejmowana wspólnie przez ministra sprawiedliwości i komisję ds. wyboru sędziów”.  

W myśl par. 2b ustawy kraju związkowego Hesja o statusie sędziów:  

„Ocena zdolności do pełnienia urzędu, kompetencji i pracy sędziów podlega wytycznym ministerstwa sprawiedliwości”.

Zgodnie z par. 3 ww. ustawy: „Sędziowie są mianowani przez ministra sprawiedliwości”.  

Żeby było ciekawiej, sam Sąd pytający TSUE miał wątpliwości czy jest on bezstronny i niezawisły, bowiem:

1) sędzia jest powoływany przez władzę wykonawczą, tj. Ministra, a także przez niego awansowany (sic!),

2) ocena sędziów jest regulowana przez ministerstwo sprawiedliwości zgodnie z tymi samymi przepisami, które mają zastosowanie do urzędników,

3) dane osobowe i informacje służbowe dotyczące sędziów są administrowane przez to ministerstwo, które ma wobec tego dostęp do tych danych

4) w celu zaspokojenia tymczasowego zapotrzebowania kadrowego urzędnicy mogą być powoływani jako sędziowie tymczasowi i, 5wspomniane ministerstwo określa organizację zewnętrzną i wewnętrzną sądów, wyznacza przydział personelu, środków komunikacji i sprzętu komputerowego sądów oraz decyduje również o wyjazdach służbowych sędziów za granicę.  

Sprawa wydaje się oczywista. Uzależnienie polityczne niemieckiego sędziego jest rażące. W tym czasie w Polsce o powołaniu decyduje Prezydent RP na wniosek KRS składającej się w większości z sędziów. Sam Sąd niemiecki przecież ma wątpliwości w tej sprawie…  

Ale nie dla TSUE. Co wolno Niemcowi, to nie Tobie Polaku.  

Odpowiedź TSUE:

 „Okoliczność ta nie może jednak sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sądu odsyłającego. Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników. (…)”.

I dalej:   „W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Wiesbaden (sąd administracyjny w Wiesbaden) należy w niniejszej sprawie uznać za 'sąd' w rozumieniu art. 267 TFUE. Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny”.  

To tyle jeśli ktoś nie wie jeszcze o co chodzi w młotkowaniu Polski przez TSUE i jak bardzo europejski organ sądowy jest sprawiedliwy.

Adw. dr Bartosz Lewandowski - rektor Collegium Intermarium

W ostatnich dniach ukazał się Raport francusko-niemieckiej grupy eksperckiej, mającej za zadanie przygotować propozycję reformy Unii Europejskiej. Publikacja zawiera szereg daleko idących propozycji, odnoszących się do obszarów takich jak rządy prawa, reforma instytucji unijnych czy pogłębienie oraz rozszerzenie integracji o nowe państwa. Wśród najważniejszych rekomendacji należy wymieć m.in. propozycje uczynienia mechanizmu warunkowości narzędziem sankcjonowania naruszeń praworządności oraz innych wartości UE, postulat zróżnicowania stopnia integracji europejskiej w oparciu o 4 grupy państw czy zmiany traktatów. Proponuje się także zmianę treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącego o tzw. procedurze naruszeniowej. Według rekomendacji, należy uprościć wymogi potrzebne do wszczęcia omawianej procedury oraz wprowadzić automatyzm reakcji i sankcji na wspomniane naruszenia. W dodatku pojawia się postulat wprowadzenia poważnych zmian w zasadach działania unijnych instytucji, takich jak Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska oraz ustanowienie nowych organów.

Sankcje za brak praworządności

Raport jest liczącym 60 stron efektem pracy francusko-niemieckiej grupy roboczej, powołanej przez niemiecką sekretarz stanu do spraw Europy, Anne Lührmann oraz jej francuskiego odpowiednika, sekretarz stanu do spraw europejskich, Laurence Boone. Zadaniem tego grona (złożonego z 12 ekspertów z obu państw) było przygotowanie Raportu, który zawiera rekomendacje dotyczące reformy Unii Europejskiej w kilku kluczowych obszarach, takich jak praworządność, reformy instytucjonalne czy proces reformowania, pogłębiania i rozszerzania UE. Zalecenia zawarte w raporcie mają za zadanie osiągnięcie trzech celów: zwiększenie zdolności UE do działania, przygotowanie UE do rozszerzenia oraz wzmocnienie praworządności i demokratycznej legitymacji UE. Tłem dla omawianego dokumentu są obecne problemy i niedoskonałości Unii Europejskiej oraz perspektywa akcesji nowych państw w najbliższych kilku latach.

Sam Raport[1] zawiera wiele daleko idących propozycji zmierzających do istotnej zmiany zasad funkcjonowania Unii Europejskiej w wielu różnych aspektach, takich jak rządy prawa, harmonizacja przepisów wyborczych państw członkowskich co do wyborów do Parlamentu Europejskiego, ograniczenia zasady jednomyślności w Radzie, reforma zasad działania Wieloletnich Ram Finansowych czy powołanie nowych organów nadzorczych.

Jak zaznaczają twórcy Raportu, „kraj, który nie szanuje praworządności ostatecznie nie może być częścią jednolitego rynku i nie może otrzymywać funduszy Unii Europejskiej”[2]. Dlatego też w omawianym dokumencie wysuwa się propozycję, ażeby mechanizm systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii uczynić narzędziem, mającym na celu sankcjonowanie naruszeń praworządności i ogólnie rzecz biorąc, naruszeń innych wartości Unii zawartych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Chodzi więc o powiazanie wspomnianego mechanizmu z zasadą praworządności i przestrzeganiem unijnych wartości[3].  

Za dobry przykład, jak i protoplastę takiego rozwiązania, autorzy publikacji podają „Next Generation EU”, w Polsce znany szerzej pod nieformalną nazwą „Fundusz Odbudowy”. Co więcej, członkowie grupy idą dalej, rekomendując: „aby wszystkie przyszłe fundusze UE, zarówno w obrębie Wieloletnich Ram Finansowych, jak i poza nimi, były zaprojektowane w oparciu o podobny model warunkowości. Komisja powinna mieć prawo do wstrzymania zatwierdzenia funduszy UE (zamiast ich zawieszania), jeśli standardy praworządności nie zostaną spełnione”[4].

Dalsze propozycje obejmują zmianą treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, tak aby obniżyć wymogi co do wszczęcia przewidzianej tam procedury naruszeniowej, czyli procedury będącej reakcją na naruszenie przez państwo członkowskie UE zasad i wartości wyrażonych w art. 2 tego Traktatu. Proponuje się także wprowadzenie zasady automatycznej reakcji oraz automatycznych sankcji w przypadku poważnego i trwałego naruszenia lub nawet ryzyka naruszenia wartości UE przez państwo członkowskie. Automatyzm ten polegać ma na wprowadzeniu określonych ram czasowych, w których Rada Europejska oraz Rada Unii Europejskiej będą musiały zająć stanowisko po wszczęciu takiej procedury. Tego typu propozycja budzi daleko idące obawy ze względu na niejasne zdefiniowanie tego, czym tak na prawdę są „rządy prawa” czy „praworządność”, mogące prowadzić do arbitralności w omawianej materii.

Głębokie modyfikacje w unijnych instytucjach

W dalszej części Raportu pojawiają się postulaty dotyczące zmian zasad funkcjonowania najważniejszych instytucji UE, które uzasadniane są ich dotychczasowym stanem, skutkującym brakiem sprawności, zbyt dużą liczbą podmiotów czy też nadmierną złożonością. Co do Parlamentu Europejskiego, twórcy Raportu sugerują pozostanie przy obecnej liczbie 751 posłów a nawet jej zmniejszenie, także w przypadku akcesji nowych państw[5]. Pojawia się również postulat harmonizacji zasad przeprowadzania wyborów do tego organu. Podobne zmiany, w opinii ekspertów, muszą objąć Komisję Europejską, wraz z redukcją liczby jej członków, co jest odejściem od zasady, że każde państwo członkowskie posiada jednego komisarza[6].  Natomiast Rada Unii Europejskiej powinna ulec przeobrażeniu przede wszystkim co do zasad podejmowania decyzji. Proponuje się tutaj wprowadzenie głosowania w oparciu o większość kwalifikowaną w dodatkowych obszarach, jako generalną zasadę[7].

Za ciekawą propozycję należy uznać postulat utworzenia niezależnego i złożonego z ekspertów ogólnoeuropejskiego organu, mającego za zadanie nadzorować osoby pracujące w instytucjach unijnych[8]. Istotne zmiany mogłyby również nastąpić w sferze finansowej, gdzie proponuje się zwiększenie budżetu Unii Europejskiej stosownie do wzrostu PKB oraz wprowadzenie możliwości wspólnego zadłużania, w oparciu o doświadczenia „Next Generaton EU”[9].

Kolejne postulaty tyczą się możliwości rewizji unijnych Traktatów. W tym obszarze Raport zaleca przeprowadzenie reformy Unii Europejskiej w powiązaniu z akcesją nowych państw, wskazując jednocześnie różne ścieżki służące osiągnieciu tego celu[10]. Ważna jest także nowa formuła integracji europejskiej, która miałaby się opierać na różnych grupach państw, uszeregowanych w 4 odmiennych poziomach integracji. Pierwsza z nich „Wąskie Grono” (The Inner Circle) obejmowałaby najbardziej zintegrowane państwa UE, a więc te posiadające wspólną walutę (Euro) oraz będące członkami Układu z Schengen. Natomiast druga, czyli „Właściwa Unia Europejska” (The EU) miałby obejmować państwa uczestniczące w integracji, ale z pewnymi zastrzeżeniami. Trzecia grupa, w skład w której wchodziłyby państwa stowarzyszone byłaby jednocześnie pierwszą kategorią zewnętrzną a obejmowałaby państwa współpracujące, które wpłacałyby składki do UE oraz podlegały częściowej jurysdykcji Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Czwarta i ostatnia (The EPC) obejmowałaby państwa współpracujące z Unią Europejska w sprawach ważnych dla obu stron[11].

Należy zwrócić dużą uwagę na propozycje zawarte w tym dokumencie. Chociaż sam Raport nie został opracowany przez unijnych ekspertów czy organy Unii Europejskiej, to jego znaczenie jest bardzo duże, jako że przygotowano go na zlecenie dwóch największych i mających najwięcej do powiedzenia państw Unii Europejskiej. Duża część zawartych w nim propozycji, w przypadku ich przyjęcia, doprowadziłaby do istotnego ograniczenia suwerenności państw członkowskich. Należy mieć też na uwadze, iż znaczna część zawartych tam postulatów może być sprzeczna z Konstytucją.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris