Informujemy, że Pani/Pana dane osobowe są przetwarzane przez Fundację Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie przy ul. Górnośląskiej 20/6, kod pocztowy 00-484 (administrator danych) w ramach utrzymywania stałego kontaktu z naszą Fundacją w związku z jej celami statutowymi, w szczególności poprzez informowanie o organizowanych akcjach społecznych. Podstawę prawną przetwarzania danych osobowych stanowi art. 6 ust. 1 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO).

Podanie danych jest dobrowolne, niemniej bez ich wskazania nie jest możliwa realizacja usługi newslettera. Informujemy, że przysługuje Pani/Panu prawo dostępu do treści swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, prawo do przenoszenia danych, prawo wniesienia sprzeciwu wobec ich przetwarzania, a także prawo do wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Korzystanie z newslettera jest bezterminowe. W każdej chwili przysługuje Pani/Panu prawo do wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych osobowych. W takim przypadku dane wprowadzone przez Pana/Panią w procesie rejestracji zostaną usunięte niezwłocznie po upływie okresu przedawnienia ewentualnych roszczeń i uprawnień przewidzianego w Kodeksie cywilnym.

Do Pani/Pana danych osobowych mogą mieć również dostęp podmioty świadczące na naszą rzecz usługi w szczególności hostingowe, informatyczne, drukarskie, wysyłkowe, płatnicze. prawnicze, księgowe, kadrowe.

Podane dane osobowe mogą być przetwarzane w sposób zautomatyzowany, w tym również w formie profilowania. Jednak decyzje dotyczące indywidualnej osoby, związane z tym przetwarzaniem nie będą zautomatyzowane.

W razie jakichkolwiek żądań, pytań lub wątpliwości co do przetwarzania Pani/Pana danych osobowych prosimy o kontakt z wyznaczonym przez nas Inspektorem Ochrony Danych pisząc na adres siedziby Fundacji: ul. Górnośląska 20/6, 00-484 Warszawa, z dopiskiem „Inspektor Ochrony Danych” lub na adres poczty elektronicznej iod@ordoiuris.pl

Przejdź do treści
PL | EN
Facebook Twitter Youtube

Analiza uchwały Rady Miasta Chojnice w sprawie przyjęcia do realizacji programu polityki zdrowotnej pn. „Program wsparcia prokreacji dla mieszkańców Chojnic na lata 2017-2020” wraz z dołączonym do niej programem polityki zdrowotnej

Data publikacji: 10.05.2018

Przedmiot

Przedmiotem analizy jest uchwała Rady Miasta Chojnice nr XLIII/507/18 w sprawie przyjęcia do realizacji programu polityki zdrowotnej pn. „Program wsparcia prokreacji dla mieszkańców Chojnic na lata 2017-2020” (dalej jako: uchwała) wraz z dołączonym do niej programem polityki zdrowotnej pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej jako: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej)[1] oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: u.f.p.)[2].

 

Główne tezy

Uchwała Rady Miasta Chojnice wraz z dołączonym do niej „Programem wsparcia prokreacji dla mieszkańców Chojnic na lata 2017-2020” (dalej jako: „Program”) narusza przepisy będące podstawą do jej przyjęcia w zakresie dotyczącym art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 i art. 48a ust. 1-3, 16 w zw. z art. 5 pkt 29 i 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 233 w zw. z art. 238 u.f.p.

Uchwała Rady Miasta Chojnice – jako sprzeczna z prawem – jest nieważna, co podlega stwierdzeniu w ramach nadzoru weryfikacyjnego właściwego organu nadzorczego, tj. wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej, prowadzonego w trybie przewidzianym w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

 

  1. Art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jako podstawa prawna uchwały rady miasta

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zabieg zapłodnienia pozaustrojowego nie może być finansowany w ramach programu polityki zdrowotnej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Uchwała wprowadzająca finansowanie w ramach programu polityki zdrowotnej tzw. leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego jest niezgodna z art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) oraz art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Uchwała, wprowadzając refundację zabiegów sztucznego zapłodnienia, została podęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, które uprawnia organy stanowiące samorządu terytorialnego do angażowania środków publicznych jedynie na cele lecznicze tzn. polegające na działaniach medycznych służących w szczególności profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia. Zapłodnienie pozaustrojowe nie jest działaniem leczniczym, ponieważ nie prowadzi do usunięcia stanu niepłodności. Nie może więc być finansowane w ramach programu polityki zdrowotnej.

Pojęcie programu polityki zdrowotnej zostało wprowadzone uchwaloną 22 lipca 2014 r. nowelizacją ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. w celu uregulowania w ustawie praktyki finansowania przez Ministra Zdrowia świadczeń zdrowotnych nieobjętych tzw. koszykiem świadczeń gwarantowanych[3]. Impuls do nowelizacji dały wystąpienia Najwyższej Izby Kontroli, w których zwracano uwagę na bezprawność ustanawiania przez Ministra Zdrowia programów polityki zdrowotnej[4]. Z pewnością nie było intencją ustawodawcy ustanowienie podstawy prawnej do sfinansowania kontrowersyjnego świadczenia niemającego leczniczego charakteru, które nigdy wcześniej nie było finansowane ze środków publicznych.

Jednocześnie ustawodawca konsekwentnie unikał wprowadzenia przepisów regulujących finansowanie sztucznego zapłodnienia ze środków publicznych, świadom naukowych, moralnych i politycznych kontrowersji z nim związanych[5]. Tego stanu rzeczy nie zmieniła ustawa z 25 czerwca 2015 r. o leczeniu niepłodności (Dz. U. z 2017 r. poz. 865), która uregulowała procedury sztucznie wspomaganego rozrodu, w tym in vitro, w aspektach techniczno-organizacyjnych oraz karnych, natomiast pominęła kwestię finansowania ze środków publicznych. Pominięcie aspektów finansowych było świadomą decyzją ustawodawcy – jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, „ustawa nie reguluje kwestii finansowania świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu leczenia niepłodności, w tym procedury medycznie wspomaganej prokreacji. Intencją projektodawcy nie jest bowiem zwiększenie dostępności do przedmiotowych świadczeń, ale stworzenie ram prawnych do ich wykonywania, a tym samym zapewnienie właściwego postępowania z komórkami rozrodczymi i zarodkami”[6]. Ustawa o leczeniu niepłodności nie zmieniła art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc nie podważyła dotychczasowego rozumienia programu polityki zdrowotnej jako narzędzia finansowania świadczeń leczniczych.

Prawo finansów publicznych stanowi gałąź prawa publicznego, w którym obowiązuje zakaz domniemywania kompetencji oznaczający obowiązek ścisłej i literalnej wykładni przepisów kompetencyjnych. Przepis ustawy upoważniający do zaangażowania środków publicznych musi być więc interpretowany zgodnie z jego językowym brzmieniem, a poszerzanie jego zastosowania ze względów słusznościowych – np. współczucia dla par cierpiących na niepłodność – jest niedopuszczalne. W obecnym stanie prawnym nie ma przepisu, który wyraźnie upoważniałby organ stanowiący samorządu terytorialnego do finansowania świadczeń nieleczniczych ze środków publicznych. W braku wyraźnego przepisu należy więc przyjąć, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do angażowania środków publicznych w refundację sztucznego zapłodnienia.

 

2. Analiza uchwały i Programu w świetle wymogów art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 i art. 48a ust. 1, art. 48c w zw. z art. 5 pkt 29 i 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej

Jeśli nawet przyjmie się założenie, że dopuszczalne jest finansowanie in vitro w ramach programu polityki zdrowotnej, to taki program musi zostać sporządzony z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Kluczowe znaczenie dla oceny omawianej uchwały pod tym kątem mają art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 i art. 48a ust. 1, art. 48c w zw. z art. 5 pkt 29 i 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do opracowywania, wdrażania, realizacji i finansowania programów polityki zdrowotnej na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, oraz dostępnych danych epidemiologicznych. Przy czym ustawodawca wskazał, że do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Z tych przepisów jednoznacznie wynika, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że projekt programu polityki zdrowotnej, do którego opracowania, przygotowania, wdrożenia czy też realizacji przystępuje gmina, musi uwzględniać rozpoznane potrzeby zdrowotne mieszkańców danej gminy. Zdaniem sądu „nie chodzi tu jedynie o abstrakcyjne odniesienie się do uśrednionych statystycznych danych, krajowych, czy światowych populacji, lecz o »potrzeby zdrowotne« mieszkańców jako pojęcie zdefiniowane w art. 5 pkt 29 ustawy, rozpoznane i uwzględnione na podstawie map potrzeb zdrowotnych”[7]. Co więcej, z przepisów powyższych wynika jednoznacznie, że gmina może realizować i finansować jedynie taki program polityki zdrowotnej, którego projekt opracowała i sporządziła na podstawie map potrzeb zdrowotnych (art. 48a ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Ponadto program polityki zdrowotnej, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, powinien odpowiadać kilku cechom tj. 1) powinien dotyczyć istotnego problemu zdrowotnego, określonej choroby lub określonego problemu zdrowotnego; 2) zapewniać możliwości eliminowania bądź ograniczania tego problemu; 3) być skierowany do określonej grupy świadczeniobiorców lub zdefiniowanej populacji docelowej. Projektowany program bez wątpienia dotyczy istotnego problemu zdrowotnego, jakim jest niepłodność.

Wątpliwości budzi jednak spełnienie przez program dwóch pozostałych cech, a mianowicie (1) proponowane przez niego rozwiązanie nie zapewnia możliwości eliminacji ani nawet ograniczenia problemu niepłodności, ani (2) nie odnosi się do rozpoznanych potrzeb mieszkańców Chojnic (określonej grupy świadczeniobiorców).

 

2. 1. Eliminowanie bądź ograniczanie problemów zdrowotnych

W świetle wymogów ustawowych program polityki zdrowotnej, którego celem ma w założeniu ustawodawcy być eliminowanie bądź ograniczanie problemów zdrowotnych, określonej choroby lub określonego problemu zdrowotnego, powinien uwzględniać dostęp do kompleksowych rozwiązań, w tym do świadczeń z zakresu diagnostyki i leczenia (tu niepłodności).

Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 ustawy o leczeniu niepłodności leczenie niepłodności obejmuje: poradnictwo medyczne, diagnozowanie przyczyn niepłodności, zachowawcze leczenie farmakologiczne, leczenie chirurgiczne, zabezpieczenie płodności na przyszłość oraz procedury medycznie wspomaganej prokreacji, w tym zapłodnienie pozaustrojowe prowadzone w ośrodku medycznie wspomaganej prokreacji.

Trzeba ponadto podkreślić, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy decyzja o zastosowaniu zapłodnienia pozaustrojowego może zostać podjęta po wyczerpaniu innych metod leczenia prowadzonych przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy oraz jeżeli zgodnie z aktualną wiedzą medyczną nie jest możliwe uzyskanie ciąży w wyniku zastosowania tych metod.

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że procedura medycznie wspomaganej prokreacji nie jest jedynym dostępnym postępowaniem terapeutycznym dla par, u których zdiagnozowano niepłodność. Zatem stosowanie tej metody jako samoistnej, z pominięciem pełnej diagnostyki i wykorzystania dostępnych metod leczenia niepłodności, jest więc niezgodne z przyjętymi standardami w postępowaniu z parą niepłodną i nie powinno być praktykowane, gdyż nie prowadzi do realizacji zdefiniowanych przez ustawodawcę celów programów polityki zdrowotnych, tj. poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców.

Zapłodnienie pozaustrojowe w swojej istocie nie prowadzi bowiem do „poprawy stanu zdrowia” w rozumieniu art. 5 pkt 29 powyższej ustawy tj. do eliminacji ani nawet ograniczenia problemu zdrowotnego, jakim jest niepłodność, ponieważ nawet w przypadku pomyślnego przebiegu procedury i poczęcia dziecka para pozostaje niepłodna. Na nieleczniczy charakter zapłodnienia in vitro wskazywał również Sąd Najwyższy w opinii dla Sejmu na temat rządowego projektu ustawy o leczeniu niepłodności: „Czynności takie trudno jednak uznać za czynności terapeutyczne. Nie są one bowiem zasadniczo procedurą usuwającą stan niepłodności, a więc leczniczą.”[8] Innymi słowy, charakter zapłodnienia in vitro powoduje zasadnicze wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania art. 48 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jako jedynej szczegółowej podstawy do ustanowienia programu polityki zdrowotnej.

 

2.2. Diagnoza potrzeb zdrowotnych określonej populacji

 

Analiza treści Programu stanowiącego załącznik do analizowanej uchwały, w świetle powyższych przepisów, wskazuje na jego ogólnikowość oraz brak jednoznacznej konkretyzacji do potrzeb lokalnej społeczności. „Program wsparcia prokreacji mieszkańców Chojnic na lata 2017-2020” nie odnosi się w jakikolwiek sposób do map potrzeb zdrowotnych. I tak w punkcie „Uzasadnienie potrzeby wdrożenia programu” w części odnoszącej się do „Programu wsparcia psychologicznego w zakresie zdrowia prokreacyjnego” wskazano: „Szacuje się, że około 15-20% niepłodnych par odczuwa ujemne skutki terapii niepłodności i wymaga opieki psychologicznej”[9]. Nie określono przy tym populacji, do jakiej szacunki te się odnoszą, ani populacji kwalifikującej się do włączenia do programu.

Co więcej, w części III Programu w pkt I.2 „Epidemiologia” wskazano szacunkowy procent niepłodnych par na świecie oraz w Polsce wg danych WHO. Natomiast w pkt. I.3 i pkt II.5 określono rachunkowy sposób obliczenia wielkości populacji wymagającej leczenia, w tym populacji Chojnic, w oparciu o dane statystyczne, bez wskazania źródła, oraz danych porównawczych pochodzących z innych krajów (Czechy, Skandynawia), gdzie przecież potrzeby zdrowotne mogą być diametralnie różne, nie tylko od obywateli Polski, lecz przede wszystkim mieszkańców Chojnic[10].

W analizowanym Programie brak jest ponadto odniesienia do map potrzeb zdrowotnych, które jest warunkiem opracowywania, wdrażania, realizacji i finansowania programów polityki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 48a ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Analizowana uchwała wraz z dołączonym do niej Programem nie spełnia więc wymogów określonych przepisami prawa stanowiącymi podstawę do jego przyjęcia przez to, że nie rozpoznaje rzeczywistych potrzeb zdrowotnych danej populacji, a poprzestaje jedynie na ich abstrakcyjnym określeniu w oparciu o dane statystyczne krajowe bądź zagraniczne.

Bez tak jednoznacznego określenia potrzeb zdrowotnych nie jest możliwa realizacja celów, dla których ustawodawca przewidział możliwość ustanawiania programów polityki zdrowotnej. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej program polityki zdrowotnej to zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających osiągnięcie w określonym terminie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, opracowany, wdrażany, realizowany i finansowany przez ministra albo jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis jednoznacznie wskazuje na „poprawę stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców” jako konstytutywny element charakterystyki programu polityki zdrowotnej.

 

2.3. Wymogi formalne

Przede wszystkim program nie odzwierciedla aktualnego stanu prawnego w zakresie sposobu jego opracowania. Przepis art. 48a ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej określa 11 elementów, które obligatoryjnie powinny być określone w programie polityki zdrowotnej. Ponadto zgodnie z art. 48a ust. 3 w zw. z ust. 16 projekt programu polityki zdrowotnej powinien być opracowany według wzoru określonego w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, tj. na podstawie załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie wzoru programu polityki zdrowotnej, wzoru raportu końcowego z realizacji programu polityki zdrowotnej oraz sposobu sporządzania projektu programu polityki zdrowotnej i raportu końcowego z realizacji programu polityki zdrowotnej (Dz. U. poz. 2476). Dodać należy, że zgodnie z art. 48a ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jeżeli projekt programu polityki zdrowotnej nie został opracowany według określonego wzoru, Prezes Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji wzywa podmiot, który opracował projekt, do jego poprawienia. Prowadzi to do wniosku, że niezachowanie wymaganej określonej wzorem formy skutkuje wadą prawną programu, która po uchwaleniu nie podlega konwalidacji.

Należy zwrócić szczególną uwagę na braki związane z wymaganiami dotyczącymi sposobu określenia budżetu programu polityki zdrowotnej. Zgodnie z art. 48a ust. 2 pkt 11 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej określenie „budżet” obejmuje także koszty jednostkowe i całkowite oraz źródła finansowania programu polityki zdrowotnej. Określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia opis sposobu sporządzenia projektu programu wyjaśnia ponadto, że:

- „w złożonych programach polityki zdrowotnej należy podzielić koszty na poszczególne usługi i świadczenia zdrowotne oferowane w ramach programu polityki zdrowotnej”;

- „planowane nakłady należy przedstawić w układzie tabelarycznym”, a w przypadku programów wieloletnich, „należy wskazać łączny koszt realizacji programu polityki zdrowotnej za cały okres jego realizacji oraz w podziale na poszczególne lata (…) w zależności od źródła finansowania”;

- „budżet programu polityki zdrowotnej powinien uwzględniać wszystkie koszty poszczególnych składowych (tj. m.in. koszty interwencji, wynagrodzeń, wynajmu pomieszczeń, działań edukacyjnych, promocji i informacji)”[11].

Przyjęty przez Radę Miasta Chojnice Program nie zawiera tak opracowanego budżetu, a posługuje się jedynie ogólnymi szacunkowymi kosztami, oddzielnie dla każdej części programu. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na wieloetapowość programu oraz stosowanie skomplikowanych i kosztownych procedur medycznych, budżet powinien zostać określony z należytą starannością. Natomiast w brzmieniu przyjętym przez Radę Miasta Chojnice, koszty Programu nie zostały przedstawione w określony we wzorze sposób, tj. w ujęciu tabelarycznym z podziałem na poszczególne usługi i koszty składowe. Program posługuje się także jedynie szacunkowymi kwotami w podziale na kolejne lata i nie wskazuje łącznego kosztu za cały okres realizacji Programu, jako całości.

Ponadto, wyraźnie zauważalny jest brak opisu sytuacji lokalnej, brak charakterystyki populacji docelowej w danym regionie, brak sformułowania celów i organizacji programu, w tym brak określenia procedury wyboru realizatora programu polityki zdrowotnej. Jak już wspomniano, Program w sposób lakoniczny odnosi się do wymogu rozpoznania potrzeb zdrowotnych mieszkańców gminy. W przyjętym kształcie każda z trzech części Programu wskazuje różne cele niepodporządkowane jednemu głównemu oraz, ze strukturalnego organizacyjnego punktu widzenia, nie wpisuje się w schemat określony we wzorze. Program przyjęty przez Radę Miasta Chojnice nie zawiera także bibliografii, w szczególności wykazu publikacji zawierających dane epidemiologiczne podawane w Programie i uzasadniające wybór problemu zdrowotnego.

Niezależnie od powyższych uwag, należy podnieść, że projekt uchwały zawierał usterki natury legislacyjnej. Zasady prawidłowej legislacji wymagają bowiem, aby ze względu na wagę regulowanej kwestii oraz przepisy prawa, w uzasadnieniu projektu uchwały odnieść się przynajmniej do podstaw przyjęcia programu polityki zdrowotnej i uzasadnić – odwołując się do mapy potrzeb zdrowotnych, dostępnych danych epidemiologicznych, treści opinii Agencji – oraz wykazać zasadność podejmowanej uchwały z uwagi na rozpoznane potrzeby zdrowotne i stan zdrowia mieszkańców gminy.

 

3. Budżet Programu określony w uchwale w świetle art. 233 i 238 u.f.p.

Zgodnie z §2 uchwały „Środki finansowe na realizację Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Miejskiej Chojnice na lata 2017-2020, w Dziale 851, Rozdziale 85149, w kwocie: 2018 r. – 225.000 zł, w 2019 r. – 225.000 zł oraz w 2020 r. – 225.000 zł.”. Przepis ten stwierdza de facto, że środki w nim określone zostały zarezerwowane pro futuro, to jest na kolejne lata – 2019 i 2020. Trudno traktować ten przepis inaczej niż zobowiązujący Burmistrza Miasta Chojnice do uwzględnienia w projektach budżetu ma kolejne lata środków na realizację Programu. Takie sformułowanie przepisu stanowi obejście prawa regulującego zasady inicjatywy uchwałodawczej w zakresie uchwały budżetowej. Zgodnie z art. 233 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi (organowi wykonawczemu) jednostki samorządu terytorialnego. Do czasu przedłożenia projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, organ ten nie może postulować uwzględnienia w budżecie określonych pozycji (art. 238 u.f.p.). W przypadku Chojnic – jak każdej gminy – organem stanowiącym jest rada miasta, a organem wykonawczym jest burmistrz miasta.

Wyłączność kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie przygotowania i wnoszenia projektu uchwały budżetowej należy interpretować rygorystycznie[12]. Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wkraczać w kompetencję zarządu do projektowania sposobu wykorzystania środków budżetowych.

Zgodnie z orzecznictwem regionalnych izb obrachunkowych wszelkie próby ingerencji rady gminy w kompetencję burmistrza miasta do przygotowania projektu uchwały budżetowej są niedopuszczalne: „organ stanowiący nie może w tym zakresie oddziaływać na organ wykonawczy w sposób wiążący, przez wydawanie wskazówek czy zaleceń dotyczących zarówno zadań, jak i wielkości środków, jakie powinny być ujęte w budżecie na realizację tych zadań. Uchwała zobowiązująca organ wykonawczy do zamieszczenia w budżecie wydatków na określony cel jest dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa, jako podjęta bez podstawy prawnej”[13]. Także w doktrynie prawa administracyjnego nie ulega wątpliwości, że żaden organ poza organem wykonawczym nie może decydować o kształcie projektu uchwały budżetowej[14].

Rada Miasta Chojnice nie może więc formułować poprawek na przyszłość do budżetu, którego projekt jeszcze nie powstał i który nie został jeszcze przedłożony przez Burmistrza Miasta Chojnice. Co więcej, dotyczą one okresu wykraczającego poza kadencję obecnej Rady Miasta.

 

Wnioski

Powyższa analiza prowadzi jednoznacznie do konstatacji, że uchwała Rady Miasta Chojnice wraz z dołączonym do niej „Programem wsparcia prokreacji dla mieszkańców Chojnic na lata 2017-2020” (dalej jako: „Program”) narusza przepisy będące podstawą do jej przyjęcia, a to z kilku powodów:

  1. W ramach programu polityki zdrowotnej nie może być finansowana refundacja zabiegów zapłodnienia pozaustrojowego, gdyż nie prowadzą one do usunięcia stanu niepłodności, a więc nie mają charakteru leczniczego, który jest warunkiem ustanawiania programu zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej;
  2. Analizowana uchwała wraz z dołączonym do niej Programem nie spełnia wymogów będących podstawą do formułowania programów polityki zdrowotnej (art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 i art. 48a ust. 1-2 w zw. z art. 5 pkt 29 i 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), gdyż nie opiera się o rozpoznane potrzeby zdrowotne danej populacji oraz nie będzie prowadzić do eliminowania bądź ograniczania problemów zdrowotnych z uwagi na ograniczony zakres interwencji przewidzianych w Programie;
  3. Program przyjęty przez Radę Miasta Chojnice zawiera wady prawne pod względem zgodności z obowiązującym wzorem określonym przepisami prawa, szczególnie w zakresie wymogów dotyczących ustalenia budżetu programu polityki zdrowotnej (art. 48a ust. 2-3 i 16 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej);
  4. Uchwała Rady Miasta Chojnice narusza przepisy ustawy o finansach publicznych przez to, że ingeruje w kompetencję burmistrza miasta do przygotowania projektu uchwały budżetowej (art. 233 w zw. z art. 238 u.f.p.).

W świetle powyższej argumentacji uzasadnione jest stanowisko, że analizowana uchwała Rady Miasta Chojnice – jako sprzeczna z prawem – jest nieważna, co podlega stwierdzeniu w ramach nadzoru weryfikacyjnego właściwego organu nadzorczego, tj. wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej, prowadzonego w trybie przewidzianym w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

 
 
Autor: Olaf Szczypiński

[1] Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.

[2] Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.

[3] Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, druk sejmowy nr 2505 (VII kadencja), s. 13.

[4] Zob. Informacja o wynikach kontroli wykonania w 2011 roku budżetu państwa w części 46 Zdrowie oraz wykonania planu finansowego Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych, Warszawa 2012, s. 12-13 oraz Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 roku w części 46 Zdrowie oraz wykonania planu finansowego Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych, Warszawa 2013, s. 7.

[5] W trakcie prac parlamentarnych nad ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej w ogóle nie poruszano problemu finansowania zabiegu in vitro. Zob. przebieg prac nad projektem ustawy (druk nr 2976) - http://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/2976.htm (08/02/2018).

[6] Uzasadnienie do projektu ustawy o leczeniu niepłodności, druk sejmowy nr 3245 (VII kadencja), s. 7.

[7] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 762/17.

[8] Opinia o projekcie ustawy o leczeniu niepłodności, 13 maja 2015 r., nr BSA I/II-021-104/15, s. 17.

[9] Biuletyn Rady Miasta Chojnice nr 42/18 z 26 marca 2018 r., s. 99.

[10] Tamże, s. 105, 107.

[11] Zob. załącznik 1 – Program polityki zdrowotnej (wzór) do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie wzoru programu polityki zdrowotnej, wzoru raportu końcowego z realizacji programu polityki zdrowotnej oraz sposobu sporządzania projektu programu polityki zdrowotnej i raportu końcowego z realizacji programu polityki zdrowotnej, Dz. U. poz. 2476, s. 7.

[12] A. Mikos-Sitek, Art. 233, [w:] W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2014, Legalis, pkt 2.

[13] Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nr 30/2011 z 2 marca 2011 r., Legalis. Zob. też uchwałę RIO we Wrocławiu z 4 kwietnia 2007 r., nr 44/2007, OwSS 2007, nr 3, s. 65; uchwałę RIO w Katowicach z 25 lipca 2007 r. nr 81/XXIII/07, OwSS 2007, nr 4, poz. 103; uchwałę Kolegium RIO w Kielcach nr 9/2010 z 24 lutego 2010 r.; uchwałę Kolegium RIO we Wrocławiu nr 25/2010 z 31 marca 2010 r.; uchwałę Kolegium RIO w Zielonej Górze nr 261/2010 z 28 lipca 2010 r., niepubl.; uchwałę Kolegium RIO we Wrocławiu nr 30/2011 z 2 marca 2011 r., Legalis.

[14] J. M. Salachna, Art. 233, [w:] E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010, s. 734–735; A. Gorgol, Art. 233, [w:] P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2014, Legalis – pkt 2; M. Bogucka-Felczak, Art. 233, H. Dzwonkowski (red.), G. Gołębiowski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, Warszawa 2014, LEX; C. Kosikowski, Art. 233, [w:] C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX 2011, pkt 2.

Ochrona życia

Przepisy obligują gminę do sprawienia godnego pochówku każdemu, kto zmarł na jej terenie – bez względu na wiek

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wszystkie dzieci utracone (zmarłe) przed narodzeniem mają prawo do godnego pochówku, a w razie jego niewykonania przez rodzinę lub inne podmioty uprawnione obowiązek przeprowadzenia pogrzebu spoczywa na gminie. Instytut Ordo Iuris wysłał zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej do w sumie 30 warszawskich dzielnic i podwarszawskich gmin, by dowiedzieć się, czy w praktyce wywiązują się one z ustawowego obowiązku. 


Obowiązek gminy

Czytaj Więcej

Ochrona życia

Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży („Zatrzymaj Aborcję”)[1] – druk sejmowy 2146

Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży („Zatrzymaj Aborcję”)[1] – druk sejmowy 2146

 

Czytaj Więcej

Uwagi do projektu ustawy o jawności życia publicznego z dnia 13 listopada 2017 r.

W ramach II tury konsultacji publicznych, Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris pragnie przedstawić rekomendacje do projektu ustawy o jawności życia publicznego z dnia 13 listopada 2017 r. (dalej jako „projekt” lub „projekt ustawy”). Zakres opinii obejmuje przepisy projektu odnoszące się do dostępu do informacji publicznej oraz udziału organizacji społecznych w procesie legislacyjnym.
Czytaj Więcej

Ochrona życia

Pełna ochrona życia ludzkiego a dzieciobójstwo w Salwadorze

W związku z powtarzającymi się, nieprawdziwym relacjami na temat prawa, które w Salwadorze w pełnym zakresie broni niewinnego życia ludzkiego w okresie prenatalnym, warto zapoznać się z treścią regulacji prawnych, które faktycznie obowiązują w Salwadorze. Pozwoli to na łatwą weryfikację rzetelności doniesień mówiących o rzekomym karaniu w Salwadorze za poronienie.

Aborcja: stan prawny:

Czytaj Więcej