państwo

· Ustawa o Funduszu Kościelnym jest prawnym reliktem z czasów stalinowskich, co więcej nigdy nie była realizowana zgodnie z zawartymi w niej przepisami.

· Nigdy też precyzyjnie nie ustalono wartości zagrabionego kościołom majątku, przez co wysokość państwowych wpłat na Fundusz miała zawsze charakter arbitralny.

· Arbitralność kwot jakie trafiają z Fundusz Kościelny działa demoralizująco na opinię publiczną, która – z powodu braku jasnych procedur - widzi w tej instytucji narzędzie na rzecz uznaniowego wsparcia organizacji religijnych przez państwo.

· W 2013 roku wynegocjowano wprowadzenie formuły odpisu kościelnego, który miałby działać podobnie jak w przypadku organizacji pożytku publicznego. Rozwiązanie takie oznacza jednak uzależnienie kościołów od nacisków państwa.

· Być może problem Funduszu Kościelnego należałoby rozwiązać na sposób czeski za pomocą restytucji naturalnej połączonej z rekompensatą majątkową.

Postulaty zmiany sposobu finansowania związków wyznaniowych w Polsce, w tym Kościoła katolickiego należy, już na wstępie tego artykułu, oddzielić od całkiem licznych przypadków łamania praworządności przez nowy liberalny rząd Donalda Tuska, rządzący w naszym kraju. Bez wątpienia bowiem finansowe relacje kościołów i związków wyznaniowych oraz państwa wymagają w Polsce nowego uporządkowania. Oczywiście nie jest wykluczone, że sprawa ta zostanie wykorzystana przez Tuska do politycznej i antyreligijnej agitacji, jednak wcale nie musi się tak stać. Wszystko zależy od decyzji tego polityka, która może być arbitralna.

Stalinowski relikt w prawie

Na początku warto przypomnieć podstawowe sprawy. Obowiązująca od roku 1950 do dziś ustawa o Funduszu Kościelnym powstała w najmroczniejszych czasach stalinizmu i nigdy nie była właściwie wykonywana, choć w założeniu miała przywracać sprawiedliwość w relacjach państwa i kościołów. Po tym, jak reżim komunistyczny dokonał konfiskaty majątków kościelnych, uchwalono ustawę przewidującą, że z zagrabionego mienia, głównie nieruchomości, zostanie utworzona masa majątkowa, z której pozyskiwane zyski będą przekazywane proporcjonalnie do utraconych dóbr związkom wyznaniowym.

Tego rodzaju proces nigdy nie został zrealizowany. Nigdy nie oszacowano liczby zagrabionych dóbr, nie oszacowano jego wartości, a tym bardziej dochodu, jaki ten majątek miałby generować. Jak pisał na początku tego roku pisał w swojej analizie Łukasz Bernaciński (Instytutu Ordo Iuris): „od samego początku jednak komuniści nie respektowali tych ustawowych zasad funkcjonowania Funduszu, choć sami je uchwalili. Fundusz Kościelny od początku lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku tworzy arbitralnie określana dotacja z budżetu państwa, która przekazywana jest uprawnionym wspólnotom religijnym zgodnie z decyzją jego dysponenta (aktualnie jest nim Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)”. Warto może wspomnieć, że władze komunistyczne wykorzystywały środki z Funduszu Kościelnego także do… walki z Kościołem. 

„Środki, które miały służyć utrzymaniu wspólnot religijnych wykorzystywano m.in. na korumpowanie duchownych, nagrody dla urzędników, wspomaganie Centralnej Szkoły Partyjnej przy KC PZPR oraz Ośrodka Doskonalenia Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości, dofinansowanie Związku Nauczycielstwa Polskiego czy finansowanie działalności kościołów niepokrzywdzonych upaństwowieniem nieruchomości ziemskich, w tym przede wszystkim Kościoła Polskokatolickiego. Nie minie się z prawdą ten, kto uzna, że w okresie PRL-u Fundusz Kościelny stanowił narzędzie realizacji polityki wyznaniowej państwa obliczonej na rozbicie jedności w Kościele katolickim i marginalizację jego znaczenia” - pisał w przywołanej już analizie Bernaciński.

Szacuje się, że władza ludowa przejęła około 155 tys. hektarów kościelnych nieruchomości ziemskich, w tym około 145 tys. hektarów należących do Kościoła Katolickiego. W różnych trybach Kościół Katolicki odzyskał około 82 tys. hektarów, co oznacza, że do zwrotu pozostało około 62 tys. hektarów. Wartość tych nieruchomości szacuje się na blisko cztery miliardy złotych.

Arbitralność kwoty tworzącej Fundusz Kościelny, a także zacieranie społecznej pamięci odnośnie przyczyn jego powstania wielokrotnie było wykorzystywane politycznie. W efekcie znaczna część polskiego społeczeństwa, ale także niektórzy przynajmniej politycy hołdują przekonaniu, że istnienie Funduszu jest niczym innym jak dobrowolną i niezasłużoną daniną wypłacaną przez państwo Kościołowi i innym związkom wyznaniowym. Obowiązująca ustawa zatem faktycznie nie przywraca sprawiedliwości, ponieważ nie ma oficjalnie uznanych przez państwo szacunków dotyczących zagrabionego majątku. Co więcej, przynosi negatywne skutki społeczne w postaci stałej niechęci części Polaków do Kościoła - właśnie na tle finansowym. Na pytanie jakie postawił CBOS: „Co powinien zrobić Kościół, aby wzmocnić swój autorytet w społeczeństwie?” Najczęściej obok „unikania polityki i nieangażowania się po stronie żadnej partii” (58 proc.), „wyjaśnienia przypadków pedofilii w Kościele oraz ukarania winnych” (56 proc.), wskazywano „niezabieganie o pieniądze i dobra materialne” (50 proc.),  (Dane komunikatu CBOS „O społecznym autorytecie Kościoła”, lipiec 2022, oprac. B. Roguska).

Kto dostaje pieniądze z Funduszu?

Dziś z Funduszu Kościelnego wsparcie otrzymują wszystkie, a jest ich 185, zarejestrowane związki wyznaniowe w Rzeczypospolitej. Wiele z nich w roku 1950 (gdy powstawał Fundusz Kościelny) nie istniało, a zatem nie mogło utracić też żadnego majątku. Mimo to otrzymują one pieniądze z Funduszu Kościelnego. Zatem w szerokim sensie sposób funkcjonowania ustawy o Funduszu Kościelnym trzeba uznać za demoralizujący.

Jeśli chodzi o Kościół katolicki, z Funduszu Kościelnego dofinansowywane są w 90 proc. składki na ubezpieczenia duchownych, którzy nie mają umów o pracę, m.in. misjonarzy oraz zakonników i zakonnic z zakonów kontemplacyjnych. Można zatem powiedzieć, że chodzi tu o koszty całkowicie podstawowe, dalekie od antyklerykalnych karykatur, na których księża bogacą się kosztem uciskanych obywateli. Sytuacja jest wręcz odwrotna, to państwo w latach czterdziestych dwudziestego wieku znacznie wzbogaciło się na majątku wspólnoty katolickiej i w dalszym ciągu korzysta z dochodów jakie przynoszą zagarnięte Kościołowi dobra.

Proponowane zmiany

Propozycje nowych rozwiązań idą w kierunku, który został wyznaczony już w czasie negocjacji pomiędzy państwem i Kościołem przed dekadą. „W 2013 roku te rozmowy doprowadziły do przyjęcia projektu ustawy o zastąpieniu Funduszu Kościelnego dobrowolnym odpisem podatkowym. Ta ustawa została przekazana do konsultacji społecznych. Na tym etapie prace zostały przerwane. Ten projekt nie trafił nawet do Sejmu" - mówił niedawno w rozmowie z portalem infor.pl ks. prof. Dariusz Walencik z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego.

„W tamtych rozmowach ustalono, że ten odpis będzie wynosił 0,5 proc., ponieważ Polska znajdowała się w procedurze nadmiernego deficytu. To podatnik decydowałby w swoim zeznaniu, czy chce przekazać jakąś część swojego podatku na rzecz wybranego przez siebie kościoła lub innego związku wyznaniowego - czyli to nie byłby podatek obligatoryjny, ale dobrowolny odpis. Nie byłoby to też dodatkowe obciążenie dla podatnika, tylko określona część należnego podatku" - dodawał ks. Walencik.

Takie rozwiązanie nie jest jednak bezproblemowe. Po pierwsze nie da się przewidzieć, jak zareaguje na nie społeczeństwo. Nie wiadomo, czy propozycja przedstawiona przez ks. Walencika, która nie oznacza zwiększenia obciążenia podatkowego, ale wykrojenie części kwoty z podatku na cele religijne, będzie właściwie zrozumiana. Tego rodzaju narzędzie wymagałoby także przeprowadzenia szeroko zakrojonej akcji informacyjnej ze strony państwa. Czy środowiska polityczne i społeczne nie uznały jej za promocję religii znów za pieniądze publiczne? Podobne rozwiązanie od lat stosowane jest jako model finansowania w Polsce organizacji pożytku publicznego, jednak i w tym przypadku potrzebny był czas, by dobrze się ono przyjęło. Być może zatem sprawdzi się także w przypadku związków wyznaniowych, niewykluczone są jednak trudności.

„W projekcie ustawy z 2013 roku przewidziany został okres przejściowy. Było zapewnienie ze strony budżetu państwa, że jeżeli związki wyznaniowe w ciągu pierwszych trzech lat od likwidacji Funduszu Kościelnego nie uzbierają kwoty potrzebnej na sfinansowanie składek ubezpieczeniowych duchownych, to będzie dopłata z budżetu państwa" - przypominał w cytowanej rozmowie ks. Walencik.

Zależność Kościoła od państwa

Trzeba jednak zwrócić uwagę także na inny problem. Fundusze pochodzące faktycznie z redystrybucji, a przynajmniej zapośredniczone przez aparat skarbowy państwa, uzależniają Kościół od świeckich instytucji. Jak fatalne rezultaty może to przynieść, od lat obserwujemy w Niemczech, gdzie podatek kościelny pobiera państwo, ale z jego płaceniem powiązana została przynależność do Kościoła. To oczywista aberracja, która uniemożliwia wiernym reagowanie także portfelem na, mówiąc ogólnie, politykę kościelną. Nawet jeśli system niemiecki ze względów historycznych jest rzeczywistością bardzo specyficzną i na razie nie widać by jego patologie groziły polskim katolikom, lepiej być ostrożnym. Bliskie finansowe związki Kościoła i państwa zakończyły się dekatolicyzacją wielu instytucji w porzucającym chrześcijaństwo państwie irlandzkim.  Być może lepszym dla Polski byłoby pójście drogą czeską. Uchwalono tam restytucję naturalną połączoną z rekompensatą majątkową, co w znacznej mierze rozwiązało problem i zamknęło złe dziedzictwo przeszłości.

Jeśli państwo polskie nie zechce po prostu oddać zagrabionej własności w naturze lub w postaci uczciwie wypłaconego ekwiwalentu finansowego, lepiej by Kościół utrzymywał się korzystając jedynie z własnych zasobów. Samodzielność ta nie powinna oczywiście obejmować sytuacji, gdy duchowni pozostają na służbie państwowej jako nauczyciele, kapelani czy nauczyciele akademiccy. Przede wszystkim zamknięty powinien zostać temat Funduszu Kościelnego jako quasi-rekompensaty za trwający stan niesprawiedliwości wobec Kościoła. Na dziś najbardziej spodziewany jest powrót do modelu jaki dość szczegółowo został wypracowany przed dekadą, choć zapewne właśnie ważne szczegóły mogą ulec zmianie. Wszystko jednak na dziś zależy od przebiegu negocjacji pomiędzy stroną państwową i kościelną. Ponieważ pojawiają się głosy, że sprawa ta otwiera możliwość uderzenia w instytucje kościelne, ich przebieg jest na dziś trudny do przewidzenia. 

Tomasz Rowiński - senior research fellow w projekcie Ordo Iuris: Cywilizacja, redaktor „Christianitas", redaktor portalu Afirmacja.info, historyk idei, publicysta, autor książek; wydał m.in. „Bękarty Dantego. Szkice o zanikaniu i odradzaniu się widzialnego chrześcijaństwa", „Królestwo nie z tego świata. O zasadach Polski katolickiej na podstawie wydarzeń nowszych i dawniejszych", „Turbopapiestwo. O dynamice pewnego kryzysu", „Anachroniczna nowoczesność. Eseje o cywilizacji przemocy".

Tytułowa parafraza słów Katona Starszego dobrze odwzorowuje głos wołający na puszczy w sprawie reformy finansowania kościołów i innych związków wyznaniowych w Polsce. Od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku postulat likwidacji Funduszu Kościelnego obecny jest w debacie publicznej. Zwolenników tego rozwiązania znaleźć można zarówno na lewicy, jak i na prawicy; zarówno w Kościele katolickim, jak i w niektórych mniejszościowych związkach wyznaniowych. Niestety trzydzieści lat wołania na pustyni: „prostujcie źródła finansowania Kościoła” nie przyniosło jak dotąd oczekiwanych rezultatów.

Geneza

W Europie wieków średnich wykształcił się model finansowania działalności Kościoła oparty o system beneficjalny. Z wyodrębnionych mas majątkowych pożytki czerpał uprawniony do tego podmiot (osoba fizyczna sprawująca określoną funkcję w kościele albo kościelna osoba prawna). Celem było zapewnienie Kościołowi środków potrzebnych do sprawowania kultu, ewangelizacji, dzieł miłosierdzia czy utrzymania duchowieństwa. W systemie tym Kościół zarządzał gromadzonymi od wiernych dobrami i czerpał z nich zyski, które obracał na swe utrzymanie i misję.

Od XVIII w. w Europie zaobserwować można postępujący proces sekularyzacji majątków kościelnych, który doprowadził do zaangażowania się państwa w częściowe utrzymanie Kościoła poprzez system świadczeń zamiennych. Państwo przejmowało na własność majątki kościelne (np. nieruchomości ziemskie wraz z inwentarzem żywym i martwym), przez co Kościół tracił źródło utrzymania. W zamian państwo zobowiązywało się do finansowego wspomagania funkcjonowania Kościoła. W tym mechanizmie upatrywać można genezy sporu trwającego do dzisiaj. Ci, którzy zapomnieli o historycznych zobowiązaniach państwa, żądają wycofania się państwa z finansowania Kościoła, inni – przeciwstawiają się temu krzywdzącemu rozwiązaniu, jeszcze inni zaś zgadzają się z obiema poprzednimi grupami – państwo powinno wycofać się z finansowania Kościoła, jednocześnie nie zapominając o spłacie historycznych zobowiązań.

Upaństwowienie kościelnych nieruchomości ziemskich w Polsce

Procesy sekularyzacyjne zaobserwować można było także na ziemiach polskich. Zwieńczeniem zniszczenia stało się upaństwowienie kościelnych nieruchomości ziemskich w latach pięćdziesiątych XX w. W zamian za znacjonalizowane grunty utworzono Fundusz Kościelny, który tworzyć miały zyski z przejętych nieruchomości[1]. Środki Funduszu miały być rozdzielane proporcjonalnie do obszaru nieruchomości ziemskich przejętych od każdego ze związków wyznaniowych. Od samego początku jednak komuniści nie respektowali tych ustawowych zasad funkcjonowania Funduszu, choć sami je uchwalili. Fundusz Kościelny od początku lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku tworzy arbitralnie określana dotacja z budżetu państwa, która przekazywana jest uprawnionym wspólnotom religijnym zgodnie z decyzją jego dysponenta (aktualnie jest nim Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji).

Dotacje udzielane z Funduszu stanowią formę rekompensaty dla wspólnot religijnych za przejęte przez Państwo nieruchomości ziemskie. Fundusz Kościelny ma zatem charakter restytucyjny i nigdy nie stanowił uprzywilejowania związków wyznaniowych. Podstawą jego funkcjonowania po dziś dzień jest zasada sprawiedliwości społecznej (vide komunistyczna grabież majątków kościelnych), zasada pacta sunt servanda (zobowiązanie do przekazywania zysków z przejętych nieruchomości) oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, które obligują III Rzeczpospolitą Polską do realizacji wygenerowanych w okresie PRL zobowiązań.

Blisko 75 lat funkcjonowania Funduszu Kościelnego 

W Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej Fundusz Kościelny nie tylko był tworzony niezgodnie z ustawą, lecz także jego wysokość i cele dotacji pozostawały w sprzeczności z obowiązującym prawem. Wysokość Funduszu była prawdopodobnie (nie sposób uzyskać pewnych obliczeń w tym zakresie) permanentnie zaniżona. Oprócz celów ustawowych, Fundusz finansował także szereg celów nieposiadających żadnej podstawy prawnej. Środki, które miały służyć utrzymaniu wspólnot religijnych wykorzystywano m.in. na korumpowanie duchownych, nagrody dla urzędników, wspomaganie Centralnej Szkoły Partyjnej przy KC PZPR oraz Ośrodka Doskonalenia Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości, dofinansowanie Związku Nauczycielstwa Polskiego czy finansowanie działalności kościołów niepokrzywdzonych upaństwowieniem nieruchomości ziemskich, w tym przede wszystkim Kościoła Polskokatolickiego[2]. Nie minie się z prawdą ten, kto uzna, że w okresie PRL-u Fundusz Kościelny stanowił narzędzie realizacji polityki wyznaniowej państwa obliczonej na rozbicie jedności w Kościele katolickim i marginalizację jego znaczenia.

W III RP stale podejmuje się działania zmierzające do zatarcia restytucyjnego charakteru Funduszu Kościelnego. Jednym z przykładów takich czynności jest możliwość korzystania z dobrodziejstwa Funduszu przez wszystkie związki wyznaniowe o uregulowanej sytuacji prawnej – niezależnie od pokrzywdzenia - lub jego braku - nacjonalizacją ich mienia. Po raz kolejny więc Fundusz wykorzystywany jest jako narzędzie prowadzenia polityki wyznaniowej przez państwo, z tym, że aktualnie polityka ta opiera się na konstytucyjnej zasadzie równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 25 ust. 1 Konstytucji).

Zmianie uległy także cele, na jakie może świadczyć Fundusz. Zadaniem „sztywnym” jest opłacanie części składek na ubezpieczenia społeczne niektórym grupom osób duchownych. Stale rosnąca wysokość Funduszu nie jest związana z rentownością upaństwowionych i niezwróconych kościelnych nieruchomości ziemskich[3], lecz ze wzrostem wynagrodzenia minimalnego za pracę, a przez to z podwyżką składek, jakie opłaca Fundusz. Pozostałe cele w postaci konserwacji zabytkowych obiektów sakralnych oraz wspomagania kościelnej działalności społecznie użytecznej realizowane są jedynie wówczas, gdy taka jest polityka rządu. Dlatego też w okresie, gdy rządziła koalicja PO-PSL, cele te nie były realizowane. Pomimo tego wysokość Funduszu Kościelnego stale rosła, choć było to ukrywane przez rząd. W ustawie budżetowej uchwalano znacząco zaniżony budżet Funduszu po to, by w ciągu roku regularnie uzupełniać go poprzez przyznawanie rezerwy celowej[4].

Propozycje reform

W demokratycznych państwach europejskich uważa się, że zaangażowanie środków publicznych w finansowanie kultu religijnego, utrzymanie duchowieństwa czy rozszerzanie określonego światopoglądu jest problematyczne dla państwa świeckiego cechującego się pluralizmem poglądów w społeczeństwie. Historyczne zobowiązania państw względem kościołów muszą zatem być realizowane w nowej formie, właściwej dla demokracji liberalnych.

Uznaje się, że narzędziem finansowania działalności wspólnot religijnych najbardziej dostosowanym do realiów prawnych i społecznych państw demokratycznych jest odpis podatkowy. Jego podstawową zaletą pozostaje bowiem oddanie podatnikom podatku dochodowego od osób fizycznych decyzji o przekazaniu określonej przez państwo części podatku na rzecz wybranej wspólnoty religijnej. Rozwiązanie to nie generuje dodatkowych obciążeń fiskalnych dla podatnika, zapewniając jednocześnie poszanowanie wolności sumienia i religii jednostki.

W Polsce trafnie podnosi się, że poprzestanie na likwidacji Funduszu Kościelnego jest rozwiązaniem destrukcyjnym. Nie czyni ono również zadość historycznym zobowiązaniom państwa. Najprostszym rozwiązaniem (choć jednocześnie najbardziej nierealnym) jest pójście drogą Czech, gdzie uchwalono restytucję naturalną połączoną z rekompensatą majątkową. Część mienia została zatem fizycznie zwrócona pierwotnym właścicielom, w zamian zaś za pozostawienie określonego mienia we własności państwa, zobligowało się ono do wypłaty ratalnie przez okres 30 lat około dziesięciu miliardów złotych[5]. Jednocześnie państwo zobowiązało się wycofać się z większości aktualnych form finansowego wspomagania związków wyznaniowych, w tym m.in. z wypłacania duchownym pensji. Przekazanie wspólnotom religijnym równowartości upaństwowionego wciąż majątku wraz z koniecznością samofinansowania ich działalności (poza działalnością społecznie użyteczną zrównaną z tożsamą działalnością podmiotów świeckich) wydaje się rozwiązaniem najkorzystniejszym dla triady zainteresowanych podmiotów: kościołów, państwa i wiernych.

Jednak coraz większe zainteresowanie w Polsce budzą rozwiązania prawne obecne w państwach zachodniej Europy. W związku z tym, reformą finansowania kościołów pozostającą w centrum dyskursu, pozostaje zastąpienie Funduszu Kościelnego odpisem podatkowym podobnym do tego na Organizacje Pożytku Publicznego. Konferencja Episkopatu Polski już w 2008 r. postulowała wprowadzenie takiej właśnie reformy, a w 2013 r. powstał nawet projekt ustawy[6] urealniający ten kierunek zmian. Należy spodziewać się, że stanie się on punktem wyjścia do dalszych prac nad wprowadzeniem w Polsce odpisu podatkowego na kościoły i inne związki wyznaniowe.

Nie samymi finansami żyje Kościół

Z deklaracji przedwyborczych większości partii politycznych tworzących aktualną koalicję rządową[7] wynika, że Fundusz Kościelny ma zostać zniesiony. Jednocześnie partie te zakładają, że w jego miejsce wprowadzony zostanie jakiś rodzaj odpisu podatkowego – a więc zaangażowanie państwa we finansowe wspomaganie funkcjonowania związków wyznaniowych zostanie utrzymane przy jednoczesnym oddaniu podatnikom decyzji o wysokości wsparcia płynącego do poszczególnych wspólnot religijnych. Rozwiązanie to jest zgodne z Konstytucją i pozwala na usunięcie z obrotu prawnego komunistycznego reliktu, jakim jest Fundusz Kościelny. Posiada ono także szereg wad, które nie są przedmiotem analizy w niniejszej publikacji, a które sprawiają, że serca wiernych mogą zapałać miłością do czeskiej drogi wycofania się państwa z finansowych powiązań z kościołami.

Niezależnie od wybranej i uzgodnionej między stroną kościelną i państwową drogi, trzeba podkreślić, że fundamentami właściwego rozwiązania wielodekadowego sporu jest spłata przez państwo w jakiejś formie historycznych zobowiązań oraz poszanowanie wolności sumienia i religii jednostek. Jednocześnie warto pamiętać, że nie samymi finansami żyje Kościół i nie w finansowych uzgodnieniach z państwem upatruje on swej trwałości i skuteczności pełnionej misji.

Łukasz Bernaciński – członek Zarządu Ordo Iuris

W ostatnim czasie odnotowuje się spadek zaufania obywateli do państwa. Proces ten w szczególności przybrał na sile podczas pandemii COVID-19. Ponadto obywatele narzekają na opieszałość i przewlekłość nawet najprostszych postępowań sądowych. Jako remedium na niezadowolenie oraz rozczarowanie wynikające z polskiego ustawodawstwa i orzecznictwa, niektórzy publicyści wskazują na różne kontrowersyjne rozwiązania, m.in. na powołanie autonomii terytorialnej. Rozwiązania takie funkcjonują z powodzeniem, np. w Belgii, Hiszpanii czy Niemczech. Dane regiony cieszą się częściową autonomią prawną wobec władz centralnych, co pozwala lokalnym społecznościom wywierać większy wpływ na lokalną rzeczywistość prawną oraz przenosi ciężar stanowienia prawa z poziomu centralnego na lokalny.

Geneza i przykłady autonomii

Sam termin „autonomia” wywodzi się od starogreckiego αυτονομία oznaczającego „możliwość stanowienia norm samemu sobie, samodzielność prawna”. Termin różni się jednak swoim znaczeniem w odniesieniu do dyscypliny, w obrębie której go używamy. Same przyczyny powstawania autonomii na danym obszarze lub w odniesieniu do danej instytucji mogą być różne. W najbardziej powszechnym znaczeniu, autonomie odnosimy do terytorium danego państwa, które z pewnych przyczyn (geograficznych, historycznych, narodowościowych, językowych, ekonomicznych czy geopolitycznych) posiada szerszy, w porównaniu do innych regionów danego Państwa, katalog uprawnień (na przykład hiszpański Kraj Basków – powody narodowościowe, czy duńska Grenlandia – powody geograficzne). Również w polskim prawie, w okresie II RP – w latach 1920-1945, autonomią (z przyczyn geopolitycznych) cieszyło się województwo śląskie.

Autonomia w Polsce…. czy to możliwe?

Jeden z lokalnych magazynów przytoczył historię właściciela pewnej kamienicy, który z powodu rażącego rozczarowania decyzjami lokalnych urzędników i wyrokami sądów dotyczącymi statusu jego nieruchomości, postanowił ogłosić powstanie lokalnej autonomii i „wyjęcie” jej spod polskiego systemu prawnego. Lokalna gazeta z przyklaskiem opisała powstanie nowego bytu prawnego oraz aktów prawnych w niej uchwalanych. Sam właściciel osiągnął to, czego chciał, czyli mógł w końcu rozpocząć remont kamienicy.

Zgodnie z przepisami Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym (art. 3), zgodnie zaś z art. 8, ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem w Polsce, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. W ustroju III RP nie dopuszcza się utworzenia tak zwanych autonomii – rozumianych jako zależne od władzy centralnej jednostki terytorialne, jednakże posiadające zespół uprawnień gwarantujący częściową suwerenność w niektórych aspektach ustrojowych. Takie autonomie dopuszczają ustrojodawcy m.in. w Belgii, Hiszpanii czy Niemczech – gdzie niektóre bądź wszystkie jednostki terytorialne, odpowiedniki polskich województw (na przykład niemiecki Bundesländer, czy hiszpańskie Comunidades autónomas) posiadają pewien zakres autonomii wobec władz centralnych. Zakres przyznanych uprawnień ma swoją podstawę prawną w konstytucji danego kraju i ów katalog uprawnień nie może stać w kontrze do postanowień ustawy zasadniczej.

Konkluzje

Zniechęcenie obywateli oraz brak zaufania do państwa, prawa i sądownictwa polskiego jest zjawiskiem obopólnie niekorzystnym – zarówno dla rządu jak i wyborców. Niemniej proces ten na przestrzeni lat kształtował się odmiennie od innych demokratycznych krajów europejskich. Polacy podczas 123 lat zaborów, rządów tzw. sanacji i prawie przez pół dekady ustroju socjalistycznego, utracili wszelkie zaufanie do instytucji administracji publicznej, w której interesie w owych czasach nie było krzewienie idei państwa prawa ani wzbudzenie wśród obywateli zaufania i poczucia wspólnej odpowiedzialności za stan państwa.

Przez 30 lat wolnej, demokratycznej Polski ten trend odwrócił się. Niestety w dużej części pandemia COVID-19 zatrzymała ten pozytywny kierunek zmian i poprzez liczne akty prawne, odbiegające od poczucia realnego zagrożenia pandemią przez społeczeństwo, (np. nakazu noszenia maseczek ochronnych w przestrzeni otwartej, zakazu wstępu do lasów państwowych, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku niektórych branż, czy po prostu nagminnej przewlekłości funkcjonowania sądów), instytucje publiczne utraciły częściowo zaufanie obywateli.

Niemniej, kreacja autonomii w polskim systemie prawnym nie może być rozwiązaniem tej kwestii. Istniejące autonomie w krajach europejskich wynikają ze ściśle wydzielonych konstytucyjnie kompetencji. Należy podkreślić, że powołanie lokalnej autonomii w celu stworzenia nowego, konkurencyjnego bytu prawnego wobec państwa polskiego lub samorządu terytorialnego, wyjętego spod polskiego prawa, jest sprzeczne z Konstytucją RP i pod kątem prawnym jest działaniem bezskutecznym i bezcelowym.

Paweł Tempczyk – analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris

W krajach europejskich funkcjonują różne modele rejestracji związków wyznaniowych, a w konsekwencji także roli, jaką władze krajowe próbują nadać religii w życiu społeczeństwa. Przykładem wrogiego rozdziału Kościoła od państwa może być podejście francuskie, gdzie wspólnoty religijne zmuszone są do funkcjonowania w ramach stowarzyszeń. Z kolei rozwiązania węgierskie pozwalają na obustronną współpracę dla dobra wspólnego.

Podejście francuskie

We Francji status prawny wspólnot religijnych jest regulowany tak przez prawo powszechnie obowiązujące, jak i wyjątkowo przez prawo miejscowe, lokalne. Na większości terytorium państwa obowiązuje ustawa o rozdziale Kościoła od państwa (Loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat) z 9 grudnia 1905 r. Na jej podstawie możliwe jest działanie wspólnot religijnych jako stowarzyszeń o charakterze wyłącznie religijnym (associations cultuelles). Członkowie stowarzyszenia muszą zamieszkiwać na terenie jego działania w ramach jednostki podziału administracyjnego w danej religii. Ich liczba powinna wynosić od 7 do 25. Można zrezygnować z członkostwa po uregulowaniu związanych z nim należności (Article 19). Status stowarzyszenia religijnego pozwala m.in. na przyjmowanie darowizn czy korzystanie ze zwolnień i ulg podatkowych. Zgodnie ze stanowiskiem Rady Państwa, aby organizacja mogła być uznawana za stowarzyszenie religijne muszą zostać spełnione następujące warunki:

• stowarzyszenie musi reprezentować wspólnotę ludzi wyznających wiarę odwołującą się do zjawisk nadprzyrodzonych,
• jego charakter ma być wyłącznie religijny,
• jego działania nie zakłócają porządku publicznego^[1].

Przedstawiciel władz centralnych w danym departamencie może w terminie dwóch miesięcy zakwestionować deklarację wyłącznie religijnego charakteru stowarzyszenia (Article 19-1).

Ustawa o separacji była stanowczo krytykowana przez Kościół katolicki jako niedająca się pogodzić z władzą biskupów. Dodatkowo stowarzyszenia, tworzone na podstawie jej art. 19, na mocy art. 4 tejże wyposażono w dotychczasowy majątek wspólnot religijnych i innych religijnych podmiotów. Ustawą z 1907 r. pozostały jeszcze majątek przejęło państwo, departamenty i jednostki samorządu terytorialnego (Article 1, loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes). W połączeniu z postanowieniami ustawy z 1901 r. regulującej działanie stowarzyszeń, w tym stowarzyszeń religijnych, na mocy których rejestracja wspólnoty religijnej wymagała dekretu Rady Państwa, a który to akt do 1940 r. stanowczo zwalczał wspólne praktykowanie religii w sposób nierejestrowany (Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association), mogło to powodować uzależnienie wspólnot religijnych od państwa. Ostatecznie w 1923 r. zdecydowano się przełamać impas przez uzgodnienie, że powstawać może maksymalnie jedno stowarzyszenie na obszar diecezji. Zgodnie z porozumieniem zatwierdzonym w następnym roku przez Stolicę Apostolską, stowarzyszenie tworzy się z inicjatywy właściwego biskupa.

Wskazać trzeba, że prawo dotyczące rejestracji i funkcjonowania związków wyznaniowych wywodzi się bezpośrednio z czasów rewolucji francuskiej i jest ono faktyczną kontynuacją idei rewolucyjnych. Warto zauważyć, że w przeciwieństwie do większości omawianych państw, we Francji istnieje wrogi rozdział Kościoła od państwa, podczas gdy w innych krajach jest to rozdział przyjazny, zakładający udział religii w życiu publicznym i współpracę.

Podejście węgierskie

Zupełnie inny od modelu wrogiego przyjętego we Francji, czyli przyjazny rozdział Kościoła od państwa prezentuje prawodawstwo węgierskie. Jednym z aktów prawnych regulujących funkcjonowanie religii na Węgrzech jest ustawa z 2011 r. o prawie do wolności sumienia i religii oraz o prawnym statusie kościołów, denominacji i wspólnot religijnych. Po nowelizacji z 2019 r. istnieją cztery kategorie wspólnot religijnych. Podstawową jest zrzeszenie religijne, posiadające osobowość prawną i pełną autonomię. Zrzeszenie religijne może być przekształcone w rejestrowany kościół po trzech latach po spełnieniu warunków przewidzianych prawem oraz jeśli funkcjonowało na Węgrzech co najmniej 5 lat jako zrzeszenie religijne lub co najmniej sto lat za granicą. Status kościoła inkorporowanego wspólnota może uzyskać po 5 latach po spełnieniu warunków przewidzianych prawem oraz funkcjonowaniu co najmniej 20 lat jako zrzeszenie religijne lub co najmniej 100 lat za granicą, lub gdy funkcjonowała jako kościół rejestrowany przez co najmniej 15 lat. Najwyższy status należy do kościołów uznawanych. Może go uzyskać kościół inkorporowany, nawiązujący wszechstronną współpracę z państwem na podstawie umowy zatwierdzanej przez parlament. Jest to jedyny status zależny od legislatywy – wszystkie poprzednie polegają na wpisie do właściwego rejestru sądowego. Każdy z nich umożliwia pogłębienie dwustronnej współpracy między państwem a Kościołem z pożytkiem dla społeczeństwa.

Zgodzić się należy, że liczba członków danego związku potrzebna do jego rejestracji pozostaje na poziomie zdecydowanie niskim i istnieje potrzeba jej podniesienia. Zaostrzenie wymogów rejestracyjnych w omawianym zakresie wymagałoby przy tym uwagi, by pozostawały one wciąż na liberalnym poziomie.

Zdaniem autora niniejszego komentarza, o ile osiągnięcie nawet poziomu restrykcyjnego wciąż mieściłoby się w zakresie władztwa państwowego i zasadniczo nie naruszało wolności religijnej, o tyle nie jest rolą samej procedury rejestracyjnej, by mniej reprezentowane w Polsce religie miały ograniczony dostęp do korzyści związanych z faktem rejestracji. Mówiąc o tym pamiętać należy, że obecnie sam ten fakt stwarza podstawę do osiągania przez związki wyznaniowe określonych korzyści np. podatkowych. Stan taki winien ulec zmianie, jednak zdecydowanie nie powinien się wiązać z ich przyznawaniem w drodze partykularnej ustawy, odrębnej dla każdego związku. Uchwalanie ustawy zawsze związane jest z konkretną wolą polityczną, co szczególnie w przypadku związków najliczniej reprezentowanych może prowadzić do swoistego „sojuszu tronu z ołtarzem”, państwa z Kościołem. Jak pokazało doświadczenie minionych stuleci, rozwinięte związki władzy duchownej z władzą świecką w długim terminie prowadziło do osłabienia autorytetu tej pierwszej. Celem uniknięcia posądzania o wzajemny, niekorzystny wpływ uzasadnione byłoby wprowadzenie możliwości uzyskiwania określonych korzyści m.in. wraz z upływem czasu, utrzymywaniem przejrzystości finansowej, wykazywaniem szacunku wobec prawa poprzez terminowe wypełnianie zobowiązań, czy też utrzymywaniem liczby członków na określonym, nieco wyższym od minimum rejestracyjnego, poziomie. O ile warunki związane z korzyściami powinny być oczywiście ostrzejsze niż te przewidziane dla rejestracji, o tyle wciąż powinny być one osiągalne również dla mniej reprezentowanych religii, nie tylko dla tych dominujących.

Przemysław Pietrzak – analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris