Opinia nt. zasad granic ingerencji członków misji dyplomatycznych państw obcych w sprawy wewnętrzne kraju przyjmującego

1. Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest wykładnia sformułowania „mieszania się w sprawy wewnętrzne” w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych.

2. Podstawy prawne opinii

Opinia bazuje na pięciu wersjach językowych art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej: polskiej, niewiążącej oraz na angielskiej, francuskiej, hiszpańskiej i rosyjskiej, które z kolei posiadają walor autentyczności (art. 53).

Wersja polska:

Bez uszczerbku dla ich przywilejów i immunitetów obowiązkiem wszystkich osób korzystających z tych przywilejów i immunitetów jest szanowanie ustaw i innych przepisów państwa przyjmującego. Mają one również obowiązek nie mieszać się do spraw wewnętrznych tego państwa.

Wersja angielska:

Without prejudice to their privileges and immunities, it is the duty of all persons enjoying such privileges and immunities to respect the laws and regulations of the receiving State. They also have a duty not to interfere in the internal affairs of that State.

Wersja francuska:

Sans préjudice de leurs privilèges et immunités, toutes les personnes qui bénéficient de ces privilèges et immunités ont le devoir de respecter les lois et règlements de l’État accréditaire. Elles ont également le devoir de ne pas s’immiscer dans les affaires intérieures de cet État.

Wersja hiszpańska:

Sin perjuicio de sus privilegios e inmunidades, todas las personas que gocen de esos privilegios e inmunidades deberán respetar las leyes y reglamentos del Estado receptor. También están obligados a no inmiscuirse en los asuntos internos de ese Estado.

Wersja rosyjska:

Без ущерба для их привилегий и иммунитетов, все лица, пользующиеся такими привилегиями и иммунитетами, обязаны уважать законы и постановления государства пребывания. Они также обязаны не вмешиваться во внутренние дела этого государства.

 

3. Pojęcie sprawy wewnętrznej i pojęcie mieszania się

Art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej zakazuje przedstawicielom dyplomatycznym państwa obcego mieszania się w «sprawy wewnętrzne» państwa przyjmującego (ang. internal affairs, fr. les affaires intérieures, hiszp. asuntos internos, ros. внутренние дела). „Sprawy wewnętrzne” nie zostały zdefiniowane w żadnym przepisie prawa, stanowią więc pojęcie nieostre. Problematyczne jest także określenie „mieszania się” w sprawy – podobnego sformułowania używa wersja rosyjska (ros. вмешиваться). Sens tego pojęcia lepiej oddają pozostałe trzy autentyczne wersje językowe, mówiące o „ingerowaniu” (ang. interfere, fr. immiscer, hiszp. Inmiscuirse). Użycie właśnie tego określenia w sposób oczywisty nawiązuje do tzw. zasady nieinterwencji.

3.1 Zasada nieingerencji

Zakaz mieszania się w sprawy wewnętrzne państwa, o którym mowa w art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej stanowi bowiem uszczegółowienie zwyczajowej zasady prawa międzynarodowego określanej jako zasada nieingerencji (non-interference) bądź zasada nieinterwencji (non-intervention)[1]. Jak się tłumaczy w doktrynie prawa międzynarodowego, zasada ta stanowi „następstwo prawa każdego państwa do suwerenności, integralności terytorialnej oraz politycznej niezależności”[2].  Zasada nieingerencji ma szersze znaczenie niż zakaz określony w art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej, dotyczy bowiem wszystkich organów państwa i wszelkich działań, które naruszają suwerenność drugiego państwa (w tym również interwencji zbrojnych).

Wyróżnia się zatem dwa elementy bezprawnej ingerencji jednego państwa w sprawy drugiego: 1) sama ingerencja jednego państwa w sprawy drugiego; 2) ingerencja dotyczy sprawy, w ramach której państwo dysponuje swobodą decyzyjną[3]. 

Ingerencja może polegać na działaniach zbrojnych, finansowaniu wywrotowych organizacji politycznych, sankcjach ekonomicznych nakładanych w celu wymuszenia zmiany polityki państwa (chyba że mają mandat Rady Bezpieczeństwa ONZ), propagandowej, oszczerczej kampanii w środkach masowego przekazu[4]. Dyskusyjna jest natomiast dopuszczalność tzw. miękkich ingerencji, czyli pozbawionych znamion przymusu prób wywarcia przez jedno państwo wpływu na drugie za pomocą narzędzi dyplomatycznych. Część państw zachodnich reprezentuje pogląd, że miękkie ingerencje w sprawy innego państwa są uprawnione, jeśli ich powodem jest troska o poszanowanie praw człowieka w danym państwie.  Dopuszczalność takich ingerencji od dawna budzi poważne kontrowersje w doktrynie prawa międzynarodowego[5].

Takie stanowisko stoi też w sprzeczności z Deklaracją ONZ w sprawie zasad prawa międzynarodowego dotyczących przyjaznych stosunków i współdziałania państw zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych (słynna Friendly Relations Declaration), która jednoznacznie stwierdza, że żadne państwo ani grupa państw nie mają prawa mieszać się bezpośrednio lub pośrednio z jakiegokolwiek powodu [podkr. aut.] w wewnętrzne lub zewnętrzne sprawy jakiegokolwiek innego państwa. [6] W trakcie prac nad Deklaracją grupa państw zachodnich zgłosiła poprawkę wprowadzającą wyjątek od zasady nieingerencji w postaci wolności państw do wywierania wpływu na polityki innych państw w zgodności z prawem międzynarodowym oraz ugruntowaną praktyką międzynarodową, ale została ona odrzucona przez większość państw[7].  Podobnie potraktowano próby legalizacji ingerencji w sprawy innego państwa ze względu na prawa człowieka[8].

3.2 Zakaz mieszania się w sprawy wewnętrzne i wyjątki od tego zakazu

Odnosząc powyższe do wykładni art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej należy uznać, że sprawą wewnętrzną są kwestie związane z polityką danego państwa dotyczące rywalizacji międzypartyjnej, gospodarki, zagadnień socjalnych, a także praw człowieka. Zakaz nie dotyczy natomiast spraw niemających charakteru czysto wewnętrznego, czego przykładem będą sprawy zastrzeżone w traktatach do kompetencji Unii Europejskiej (np. cła, energetyka, ochrona konkurencji). Przedstawiciele dyplomatyczni Unii Europejskiej są zatem uprawnieni do ingerowania w polską politykę celną czy energetyczną, w granicach wyznaczonych traktatami. Innym przykładem sprawy niemającej charakteru wewnętrznego będzie ochrona inwestycji państwa obcego w ramach tzw. BIT-u, czyli bilateralnej umowy o wzajemnej ochronie inwestycji (Bilateral Investment Treaty). Tego typu umowy upoważniają przedsiębiorców obu państw do składania skarg na bezprawne utrudnienia ich działalności gospodarczej, które są rozpatrywane przez wyłoniony przez obie strony trybunał arbitrażowy. W takiej sytuacji przedstawiciel państwa A w państwie B może się zwrócić do władz tego drugiego w sprawie wewnętrznej, jaką co do zasady jest polityka gospodarcza, aby odstąpiła od działań niezgodnych z traktatem, a w razie takiej konieczności również zmieniła przepisy.

Samo pojęcie „mieszania się” czy „ingerowania” należy interpretować szeroko jako obejmujące nie tylko czynności noszące cechy przymusu, ale również działania miękkie (publiczne wypowiedzi o charakterze werbalnym bądź symbolicznym, manifestacje poparcia udział w demonstracjach uczestników wewnętrznych sporów itd.).

Nie ulega wątpliwości, że ingerencja jednego państwa w sprawy drugiego musi opierać się na jednoznacznym, zawartym w traktacie międzynarodowym upoważnieniu. W braku takiego upoważnienia należy domniemywać, że dana sprawa ma charakter wewnętrzny, a co za tym idzie, przedstawiciel dyplomatyczny nie jest uprawniony do mieszania się w tego rodzaju kwestie.

4. Dopuszczalność angażowania się przedstawicieli państw obcych w realizację postulatów organizacji LGBT

Mając na względzie powyższe należy uznać, że z punktu widzenia art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej co najmniej niepożądane jest wypowiadanie się przez przedstawicieli państw obcych w Polsce na temat postulatów organizacji LGBT stawianych w państwie przyjmującym. Brak jest upoważnienia traktatowego, które by uprawniało jakiekolwiek państwo do wywierania na Polskę nacisków – choćby w miękkiej formie – w celu zmiany Konstytucji RP i obowiązujących ustaw oraz dokonania instytucjonalizacji związków jednopłciowych czy redefinicji płci. Od kilku lat ambasadorzy Stanów Zjednoczonych i kilku innych państw zachodnich angażują się w tzw. miesiące dumy (Pride Month), wychodząc z założenia, że postulaty organizacji LGBT stanowią realizację praw człowieka. Problem w tym, że ani Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, ani Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ani Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, nie nakazuje jakiemukolwiek państwu instytucjonalizacji związków jednopłciowych czy zmiany definicji płci. Trzeba przyznać, że istnieją próby wyprowadzania obowiązku ustanowienia takich rozwiązań z prawa do poszanowania życia prywatnego, które znalazły częściowo uznanie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ale w najlepszym razie można uznać, że kwestia ta jest przedmiotem dyskusji. W żadnym razie nie można uznać, że istnieje prawny obowiązek realizacji postulatów LGBT – a w takiej sytuacji kwestia ta pozostaje w domenie zastrzeżonej do suwerennej decyzji danego państwa.

Nawet gdyby założyć, że realizacja postulatów LGBT stanowi realizację prawnie zagwarantowanych praw człowieka, to w prawie międzynarodowym brak jest normy, która by uznawała troskę o prawa człowieka za wyjątek od zasady nieingerencji.

5. Konkluzje

Zakaz ingerencji przedstawicieli dyplomatycznych w sprawy wewnętrzne jest rozumiany szeroko, a wszelkie wyjątki od niego muszą wynikać z podstawy prawnej traktatu zawartego między państwem wysyłającym a przyjmującym. Przykładowo zatem wypowiedzi przedstawicieli dyplomatycznych i inne formy zaangażowania wyrażające poparcie dla postulatów organizacji LGBT działających w Polsce należy ocenić za niezgodne z art. 41 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych.