Uwagi dotyczące rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD297)

I. Główne tezy.

• W nowym projekcie ustawy dotyczącym problemu przemocy domowej znalazły się rozwiązania mające na celu zwiększenie ochrony osób doświadczających przemocy, w tym osób niepełnosprawnych.
• Projektodawca pominął jednak zasługującą na aprobatę zmianę w terminologii ustawowej, którą uwzględniono we wcześniejszym rządowym projekcie - nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a której istotą jest zastąpienie stygmatyzującego środowisko rodzinne pojęcia „przemoc w rodzinie” terminem „przemoc domowa”.
• W rządowym projekcie zabrakło także niezbędnej w punktu widzenia konstytucyjnej zasady domniemania niewinności zmiany pojęcia „osoba stosująca przemoc” na „osoba podejrzana o stosowanie przemocy”. 
• Na krytykę zasługuje ponadto brak poddania działań Policji kontroli sądowej z urzędu oraz brak uwzględnienia niezbędnych gwarancji procesowych po stronie osoby podejrzanej o stosowanie przemocy w postaci obowiązku wysłuchania tej osoby w toku czynności podejmowanych przez Policjantów. 

2. Uwagi wstępne.

Na początku listopada 2021 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji zamieszczony został rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (dalej także „projekt” lub „rządowy projekt”). Zgodnie z założeniem projektodawcy celem proponowanych zmian jest wzmocnienie ochrony osób doznających przemocy domowej, poprzez kompleksową regulację instytucji prawa cywilnego oraz karnego, która ma na celu uzupełnienie rozwiązań wprowadzonych ustawą z 30 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 956). Instytut Ordo Iuris stale monitoruje proces legislacyjny dotyczący problemu przemocy domowej, aktywnie uczestnicząc w konsultacjach społecznych kolejnych aktów prawnych regulujących tę materię. Również w tym przypadku Instytut przesłał Ministerstwu Sprawiedliwości ocenę proponowanych zmian wraz z sugerowanymi modyfikacjami wybranych rozwiązań prawnych.

3. Założenia projektu.

Zasadniczym celem rządowego projektu jest wzmocnienie ochrony osób, wobec których podejrzewa się, że doświadczają przemocy domowej, m.in. poprzez skuteczniejsze odizolowanie od nich osoby podejrzanej o stosowanie przemocy. Takimi nowymi środkami izolowania osoby podejrzewanej o bycie sprawcą przemocy domowej miałyby być: zakaz zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą na określoną w metrach odległość, zakaz kontaktowania się z osobą dotkniętą przemocą domową oraz zakaz wstępu i przebywania osoby podejrzanej o stosowanie przemocy na terenie szkoły, placówki oświatowo-wychowawczej, opiekuńczej i artystycznej, obiektu sportowego, do których uczęszcza osoba dotknięta przemocą, lub jej miejsca pracy. Oprócz powyższych proponowanych rozwiązań, w rządowym projekcie pojawiły się także rozwiązania przewidziane dla pokrzywdzonych i świadków z niepełnosprawnością intelektualną. Uwzględniając szczególne potrzeby osób z niepełnosprawnościami, polski projektodawca proponuje, zalecane przez Komitet do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych ONZ, dostosowania proceduralne, a także możliwość korzystania z komunikacji wspomagającej i alternatywnej, mające na celu poprawę sytuacji osób niepełnosprawnych w postępowaniach prawnych.

W ocenie Instytutu, jakkolwiek proponowana poprawa sytuacji osób pokrzywdzonych (w tym osób z niepełnosprawnością intelektualną) zasługuje na pełną aprobatę, przewidywany w projekcie kształt regulacji nie zawiera odpowiednich gwarancji procesowych dla osoby podejrzewanej o stosowanie przemocy. Ponadto, przedmiotowy projekt rządowy nie uwzględnia niezbędnych zmian terminologicznych, które znalazły się we wcześniejszym projekcie ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (UD296), opublikowanym na stronach Rządowego Centrum Legislacji 30 września 2021 r. 

4. Problem terminologii ustawowej.

W ramach uwag przedstawionych w konsultacjach Instytut Ordo Iuris ponownie zwrócił uwagę na używany w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jak i w innych aktach prawnych, w których znajdują się przepisy regulujące sprawy z tego obszaru, termin „przemoc w rodzinie”, który w nieuzasadniony sposób stygmatyzuje środowisko rodzinne. Jest bowiem jasne, że rodzina nie jest jedyną ani główną przestrzenią występowania przemocy domowej, co sugeruje pojęcie obecnie stosowane. Jednocześnie w swoich uwagach Instytut przypomniał, że zgodnie z projektem ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw  (UD296) opublikowanym we wrześniu br., zarówno w tytule ustawy jak i całej jej treści sformułowanie „przemoc w rodzinie” ma zostać zastąpione wyrażeniem „przemoc domowa”. Zastrzeżenia Ordo Iuris wzbudził fakt, że powyższa zmiana nie została uwzględniona w konsultowanym projekcie legislacyjnym. W konsekwencji, odnosząc się do proponowanego w rządowym projekcie brzmienia działu w Kodeksie postępowania cywilnego dotyczącego spraw przemocy domowej, w ramach konsultacji Instytut zaproponował zmianę określenia „Sprawy z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie” na „Sprawy z zakresu przeciwdziałania przemocy domowej”. 

Instytut ponownie wyraził też swoje wątpliwości w odniesieniu do pojęcia „osoba stosująca przemoc”, jako dotyczącego również osób, wobec których jedynie powzięto informację o stosowaniu przemocy. W taki sposób projektodawca, tak samo jak obecnie ustawodawca, na poziomie użytej terminologii z góry (jeszcze przed podjęciem interwencji przez Policję) przesądza o winie osoby podejrzanej o stosowanie przemocy domowej, co budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z gwarantowaną konstytucyjnie zasadą domniemania niewinności. Wskazując na potrzebę zmiany terminologii ustawowej w tym zakresie w konsultacjach społecznych Instytut przedstawił propozycję zastąpienia określenia „osoba stosująca przemoc” terminem „osoba podejrzana o stosowanie przemocy” lub „osoba podejrzana o stosowanie przemocy domowej”.

5. Brak odpowiednich gwarancji procesowych dla osoby podejrzanej o stosowanie przemocy.

W związku z proponowanym w projekcie rządowym rozszerzeniem katalogu środków zapobiegawczych w postaci: zakazu zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą, zakazu kontaktowania się z tą osobą oraz zakazu wstępu i przebywania osoby podejrzanej o stosowanie przemocy w określonych miejscach (dodane art. 15aa¹ i 15aa²  ustawy o Policji) Instytut poruszył istotną kwestię braku wystarczających gwarancji procesowych przewidzianych dla osoby podejrzanej o stosowanie przemocy. W proponowanej nowelizacji nie uwzględniono bowiem wcześniejszego postulatu Ordo Iuris, aby osobie podejrzanej o stosowanie przemocy przysługiwała gwarancja obligatoryjnego wysłuchania przez Policję, która wyposażona została w uprawnienia do wydawania wspomnianych dodatkowych zakazów. W ocenie Instytutu za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której w całym procesie gromadzenia przez Policję informacji co do okoliczności wskazanych w art. 15aa ust. 1 i art. 15aa¹ ustawy o Policji (stosowanie przemocy domowej) osoba, którą podejrzewa się o stosowanie przemocy, może być całkowicie pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. W związku z tym w ramach konsultacji Ordo Iuris przedstawił propozycję zmiany brzmienia art. 15ab ust. 9 ustawy o Policji poprzez uwzględnienie w nim wspomnianych gwarancji dla osoby podejrzanej o bycie sprawcą przemocy domowej. W ocenie Instytutu przepis ten powinien otrzymać następujące brzmienie:

Art. 15ab ust. 9:

„9. Przed wydaniem nakazu lub zakazu Policja, o ile to możliwe, wysłuchuje osobę stosującą przemoc w rodzinie. Policja może również dokonywać innych czynności w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 15aa ust. 1 lub w art. 15aa¹.”

6. Kontrola sądowa z urzędu.

Zastrzeżenia Instytutu co do kształtu proponowanych zmian legislacyjnych budzi również brak uwzględnienia w nich kontroli sądowej z urzędu wydawanych przez Policjantów nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania lub zakazów (zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia, zakazu zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą, zakazu kontaktowania się z tą osobą oraz zakazu wstępu i przebywania osoby podejrzanej o stosowanie przemocy w określonych miejscach). Biorąc pod uwagę stopień ingerencji w życie rodzinne i dotkliwość konsekwencji wydanego przez Policjanta nakazu lub zakazów należałoby oczekiwać, że skorzystanie z tego instrumentu będzie poddane kontroli sądowej z urzędu. Korzystając z możliwości przedstawienia swojego stanowiska, w ramach konsultacji społecznych Instytut zaproponował zmianę brzmienia art. 15 aj ust. 2 ustawy o Policji na następujące:

art. 15 aj ust. 2

„2. Sąd bada z urzędu, niezwłocznie po złożeniu wyjaśnień przez osobę podejrzaną o stosowanie przemocy domowej, nie później jednak niż w ciągu 48 godzin od złożenia tych wyjaśnień lub upływu terminu na złożenie tych wyjaśnień, prawidłowość prowadzenia czynności, zasadność oraz legalność wydanego nakazu, zakazu, zakazu zbliżania, zakazu kontaktowania lub zakazu wstępu.”

Za wprowadzeniem obowiązkowej kontroli sądowej nakazu i zakazów wydawanych przez Policję przemawia fakt, że niejednokrotnie złożenie zażalenia przez osobę, której zarzucono stosowanie przemocy domowej może przekraczać jej możliwości – jak ma to miejsce w przypadku analogicznych instytucji. Nie bez znaczenia są także obawy jakie może budzić możliwość arbitralnego stosowania tego przepisu i jego prewencyjne wykorzystywanie, co może łatwo stać się źródłem nadużyć. Na podstawie doświadczeń związanych ze stosowaniem dotychczas obowiązującego art. 12a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (odebranie dziecka w trybie interwencyjnym), można się spodziewać, że środek odwoławczy na decyzję o izolacji będzie stosowany bardzo rzadko. Przyczyną jest trudność formalna skonstruowania zażalenia oraz brak możliwości opłacenia profesjonalnych usług prawnych przez większość mieszkańców Polski. Można się spodziewać, iż także w przypadku środków przewidzianych w omawianym projekcie rządowym, weryfikacja sądowa działań Policji prowadzona będzie niezwykle rzadko.

Z powyższych względów Instytut wskazał, że zasadnym będzie wprowadzenie realizowanej z urzędu kontroli sądu, która stanowi „standardowy” element postępowania karnego. Jak zauważa się w literaturze przedmiotu, „oderwanie postępowania przygotowawczego od kontroli i ingerencji niezawisłej władzy sądowniczej w krótkim czasie doprowadziłoby do patologicznych wypaczeń, godzących w prawa człowieka”[1]. Instytut zasugerował także zmianę brzmienia art. 15aj ust. 1 ustawy o Policji i uwzględnienie w jego treści możliwości złożenia przez osobę, którą podejrzewa się o stosowanie przemocy, wyjaśnień (zamiast sformalizowanego zażalenia) do sądu rejonowego właściwego ze względu na miejsce położenia wspólnie zajmowanego lub objętego zakazem mieszkania.

Proponowane rozwiązania prawne mają na celu stworzenie odpowiednich niezbędnych gwarancji w szczególności dla osób, które niezasadnie posądzono o stosowanie przemocy domowej, a które w obecnym kształcie regulacji mają nieproporcjonalnie ograniczone możliwości działania. 

R.pr. Katrzyna Gęsiak

Adw. Rafał Dorosiński