ustrój

W Unii Europejskiej toczą się prace nad reformą traktatów, której skutkiem może być faktyczna likwidacja suwerennego państwa polskiego. Jak wpłynie to na jedną z zasad ustrojowych, jaką jest demokratyczność?

Naród europejski w miejsce polskiego

Budowa scentralizowanej Unii Europejskiej, czyli państwa europejskiego, oznacza, że zmianie ulec musi Konstytucja RP z 1997 r. Konkretnie, uchylony będzie art. 4, a więc Naród utraci pozycję zwierzchnią, przestanie być suwerenny, a jego przedstawiciele, czyli posłowie i senatorowie utracą atrybut reprezentowania suwerena. Nie będą więc reprezentować suwerena, gdyż formalnie pozycję tę uzyska tzw. naród europejski, a w jego imieniu występować będzie Parlament Europejski. Sejm i Senat reprezentować będą zatem naród polski w zakresie tych kompetencji, które zostaną Polsce przyznane w ramach zmian politycznych dokonanych w Traktatach o Unii Europejskiej i o funkcjonowaniu UE. A zatem będą to sprawy lokalne, gdyż polityka zagraniczna i obronność przejdą do uprawnień UE, a te decydują o suwerenności państwa. To oznacza również, że, biorąc pod uwagę pozostałe zmiany Traktatów, Polska utraci rzeczywistą podmiotowość w zakresie podejmowania decyzji o kierunkach swojego rozwoju, a więc utraci decyzyjność polityczną. Utrzyma jedynie kompetencje w zakresie zarządzania, które będzie musiało być wyznaczone interesami najsilniejszego państwa Unii, czyli Niemiec. Ten twór, który powstałby w miejsce Rzeczypospolitej i formalnie miałby status zbliżony do dzisiejszych landów niemieckich, nie miałby kompetencji do działania we własnym interesie i jako taki nie realizowałby funkcji państwa. Jednak również państwo europejskie nie wykonywałoby takich funkcji, ponieważ nie istnieje naród europejski, w imieniu którego miałoby występować. Twór unijny jako państwo nie jest w stanie istnieć i funkcjonować skutecznie, gdyż nie istnieje naród europejski. Byłby to bowiem twór czysto formalny niespełniający najważniejszej cechy narodu, jaką jest tożsamość narodowa oparta o wspólnotę kulturową i polityczną. A zatem powstanie wewnętrznie sprzeczny układ w systemie sprawowania władzy, gdyż wykonywać ją będzie podmiot - UE - niezdolny do reprezentowania interesów „narodu europejskiego”, ponieważ taki nie istnieje, a narody, dotąd zorganizowane we własne państwa nie będą miały uprawnień do działania w takim charakterze. 

Powołanie instytucji obywatelstwa UE i uznanie, że z mocy posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego Unii, każdy jest też jej obywatelem, ma czysto formalny skutek. W istocie rzeczy obywatelstwo europejskie nie wpłynęło na ukształtowanie się etosu europejskiego. Narody powstają w bardzo długim procesie kształtowania się świadomości wspólnoty kultury i dziejów, na którą składają się wspólnota historycznych doświadczeń, język, religia, by wymienić najważniejsze. A także wspólne cele polityczne wszystkich narodów europejskich, co w żadnym okresie historycznym dziejów Europy spełnione nie było.  Podobnie w okresie istnienia Unii Europejskiej. Dla skutecznego powołania państwa europejskiego brak jest więc spoiwa, które jest czynnikiem niezbędnym.

Powyższe ustalenia potwierdzają, że w wyniku powołania państwa unijnego Polska utraci swoją dotychczasową pozycję państwa suwerennego i niepodległego, a więc stanie się krajem podległym i zależnym w pełnym wymiarze politycznym. Nowa konstytucja Rzeczypospolitej zostanie pozbawiona dwóch podstawowych zasad, czyli zasady zwierzchnictwa Narodu (wyrażonej w art. 4 ust. 1 ustawy zasadniczej) i zasady niepodległości uregulowanej w art. 5. Usunięcie tych zasad będzie konsekwencją utraty suwerenności i w związku z tym również niepodległości jako ściśle ze sobą powiązanych fundamentalnych cech państwa narodowego. Musi też prowadzić do utraty zdolności do utrwalania i rozwijania wartości demokratycznych, gdyż te wyrastają i mogą być skutecznie rozwijane tylko w warunkach samostanowienia. Podstawę dla nich stanowi bowiem wolność.

Demokracja w polskim systemie konstytucyjnym

Konstytucja RP nie wyjaśnia pojęcia demokracji. Nie ustanawia „zasady demokracji”, a pojęcia tego używa tylko w dwóch kontekstach. We „Wstępie” do Konstytucji czytamy: „w trosce o byt i przyszłość naszej Ojczyzny, odzyskawszy w 1989 roku możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia o Jej losie, my, Naród Polski […] ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej […]”, a więc Konstytucja nakazuje stosowanie demokratycznych metod podejmowania decyzji w sprawach Polski. Nie ma wątpliwości, że chodzi o wykonywanie zwierzchniej władzy przez Naród, a więc realizację podmiotowości politycznej obywateli. Drugi kontekst wskazuje art. 2 stanowiąc, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Państwo Polskie ma być nie tylko prawne, ale także demokratyczne, co w pierwszej kolejności oznacza zwierzchnie uprawnienia Narodu w procesie wykonywania władzy.

Powściągliwość aksjologiczna Konstytucji RP jest tylko pozorna, gdyż nie o to chodzi, by mnożyć zasady, ale by tekst ustawy zasadniczej regulował te prawa jednostki, które decydują o podmiotowości obywateli. Jak więc należy rozumieć demokrację, do której odwołuje się Konstytucja RP i czy zawiera jakieś szczegółowe regulacje, które mogłyby decydować o jej rozumieniu?

Trzeba wyraźnie stwierdzić, że pojęcie demokracji, które znajdujemy w Konstytucji nie dotyczy formy rządów, a więc rozróżnienia między monarchią a republiką, a do takiego najczęściej się odwołujemy.  Istota demokracji to nie wybór pomiędzy monarchiczną głową państwa a pochodzącą z wyborów czy to powszechnych, jak w Polsce czy też dokonywanych na przykład przez połączone izby parlamentu, czy inne podobne ciało polityczne. Jeśli demokracja oznacza polityczną podmiotowość, to oznacza równocześnie wolność jednostki w stosunku do władzy. W ujęciu historycznym przede wszystkim wobec monarchy, ale z upływem lat także parlamentu. A więc wobec każdej władzy.

Kiedy możemy mówić o demokracji?

Bardzo dobrym przykładem, czym jest demokracja i jak należy ją chronić, są dzieje Wielkiej Brytanii, która jeszcze do niedawna była przykładem państwa, w którym jednostka cieszyła się wyjątkową ochroną wolności, a system rządów pozostawał niezmiennie monarchiczny. Ten model demokracji zapoczątkowany w Anglii XVII wieku i następnie rozwijany w kolejnych stuleciach, tak ważny dla ustroju tego kraju, opiera się na idei połączenia ograniczonej monarchii i republikanizmu w powiązaniu z zasadą podziału władzy.

Warto zauważyć, że ten wzorzec został wykorzystany w Konstytucji 3 maja 1791 r. dla uregulowania stosunków między parlamentem a władzą wykonawczą, czyli królem, ale bieg wydarzeń wykluczył jego praktyczne ugruntowanie. Wolności zagrażać mogą nie tylko arbitralne decyzje króla, ale także Sejmu. Hugon Kołłątaj, w traktacie „Prawo polityczne polskiego narodu”, pisał tak: „biada temu narodowi, któremu sprawiedliwość i słuszność nie przepisze granic władzy: tym to sposobem nawet w rzeczypospolitej można być pod despotyzmem ludzi. Nie masz oczywistszego podziału rządu na dobry i zły. […] w złym rządzie, nawet pod rzecząpospolitą, można być niewolnikiem, w dobrym, nawet pod monarchą można być wolnym”. Te trafne słowa nie zwalniają z obowiązku troski o wprowadzenie do konstytucji i następnie realizację tych wszystkich zasad, które stanowią gwarancje zgodności systemu władzy z wolnością jednostki, która jednak nie jest nieograniczona i zakłada obowiązek działania na rzecz dobra wspólnego narodu i państwa.

Podsumowując, demokracja istnieje tylko wówczas, gdy jednostka jest wolna i korzystając ze swej wolności ma realną, ale również prawnie gwarantowaną możliwość korzystania ze swoich uprawnień. Taką władzę zapewnia tylko własny rząd, w którego powołaniu ma swój udział jednostka –   obywatel będący podmiotem suwerenności, a więc mający konstytucyjny status suwerena. W przeciwnym wypadku staje się podmiotem zależnym. Czy ta powyższa teza jest zasadna? Czy na pewno tylko w państwie rządzonym przez naród –  suwerena mamy gwarancje zachowania wolności, a więc demokracji? Próbując odpowiedzieć na te wątpliwości, zwróćmy uwagę na kwestie najbardziej aktualne w ostatnim okresie i najważniejsze z punktu widzenia nie tylko demokracji polskiej.

Unia nie reaguje na naruszenia

Fundamentem demokracji jest wolność słowa, którą reguluje art. 54 ust. 1 Konstytucji stanowiąc, że „każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”. Zgodnie z art. 54 ust. 2 zakazana jest cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy, ale dopuszczalne jest wprowadzenie obowiązku uprzedniego uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej.

Wbrew powyższym postanowieniom Telewizja Polska została przejęta przez rząd Premiera Donalda Tuska, który w ten sposób wykluczył wolny przekaz informacji poprzez telewizję publiczną. W ostatnim okresie telewizje prywatne zostały zagrożone odebraniem koncesji. Działania te nie spotkały się z negatywną oceną instytucji Unii Europejskiej, a przecież w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej można przeczytać, że jedną z podstawowych wartości, na których opiera się Unia, jest demokracja, a oprócz tego godność osoby ludzkiej, wolność, równość, państwo prawne, poszanowanie praw człowieka, pluralizm, niedyskryminacja, tolerancja, sprawiedliwość, solidarność oraz równość kobiet i mężczyzn.  Wartości te stanowią aksjologiczny fundament prawa Unii, co (w szczególności ze względu na praktykę stosunków Unii z Rzeczpospolitą w ostatnich kilku latach) musi powodować stanowczą krytykę absolutnego rozdźwięku między obowiązującym prawem a praktyką jego stosowania. Czyż łamanie prawa, które stało się w Polsce codziennością w ramach demokracji walczącej, nie powinno stanowić podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej? Trudno jednak oczekiwać ze strony instytucji Unii ochrony wartości demokratycznych, gdy to właśnie ta organizacja zachęca, a nawet usiłuje wymusić wprowadzenie w Polsce małżeństw jednopłciowych, a także opowiada się zdecydowanie za ograniczeniem wolności poglądów, którą chroni w Polsce wspomniany art. 54 ust. 1 Konstytucji.

Cenzura pod pozorem walki z „mową nienawiści”

W bieżącym roku szczególnie drastycznym przykładem polityki rządu Donalda Tuska ograniczania wolności słowa jest sprawa nowelizacji przepisów kodeksu karnego poprzez poszerzenie przesłanek dyskryminacyjnych powodujących odpowiedzialność karną z tytułu tzw. mowy nienawiści. Uchwalenie tej nowelizacji nastąpiło w atmosferze ostrego sprzeciwu wielu środowisk opiniotwórczych w Polsce, ale większość rządząca zdołała uchwalić ustawę zmieniającą kodeks karny i dopiero Prezydent zablokował jej wejście w życie, składając do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o kontrolę konstytucyjności tych przepisów. Trzeba jednocześnie zauważyć, że prawo europejskie nie zobowiązuje do wprowadzenia szczególnej ochrony przed mową nienawiści. Nie oznacza to jednak by Parlament Europejski oraz Komisja Europejska nie podejmowali próby uznania mowy nienawiści za przestępstwo europejskie, ale dotąd nie doszło do uchwalenia tego rodzaju przepisów ze względu na sprzeciw wyrażony w Radzie przez Polskę i Węgry.

Podstawowym zarzutem przedstawionym wobec nowelizacji było ograniczenie wolności wyrażania swoich poglądów, czy (jak najczęściej mówimy, wolności słowa) poprzez wprowadzenie takich przesłanek odpowiedzialności za jej naruszenie, które nie spełniają podstawowych wymagań wynikających z konstytucyjnego obowiązku zachowania dostatecznej określoności regulacji prawnej. Warunek jasności i precyzji przepisów prawa wynikający z uregulowanej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, ma szczególne znaczenie w przypadku odpowiedzialności karnej, gdyż umożliwia ścisłe ustalenie granic dopuszczalnego zachowania. Jeśli granice wolności słowa nie są precyzyjnie określone, wyklucza to korzystanie z tej podstawowej wolności człowieka.

Szczególne znaczenie tej wolności najlepiej oddają słowa Profesora Bogusława Wolniewicza: Kamieniem węgielnym demokracji jest wolność słowa. […]: jak daleko sięga demokracja, tak i wolność słowa; a gdzie wolność słowa się kończy, tam też kończy się demokracja. Dla cywilizacji Zachodu wolność słowa jest cechą swoistą, nie ma jej żadna inna[1].

W pracy wykorzystałam tekst wykładu R. Buttewicke’a, „Konstytucja 3 Maja na tle nowożytnej Europy. Synteza republikanizmu i monarchizmu”, w: „Pamięć chwili, która nas samym sobie wróciła… wykłady trzeciomajowe w Trybunale Konstytucyjnym”, red. A. Rzepliński, K. Budziło, A. Jankiewicz, Warszawa 2016.

Prof. Anna Łabno – konstytucjonalista, Akademia Tarnowska, członek Rady Naukowej Instytutu Ordo Iuris

Czytaj też:

Suwerenna, niepodległa i demokratyczna. Fundamenty Rzeczypospolitej - cz. I

Konstytucja RP ustanawia pewien system wartości, na którym opiera się ustrój Polski. Aksjologię tę wyrażają zasady, które nie są w sposób bezpośredni unormowane w polskiej ustawie zasadniczej. Dlatego też Konstytucja nie tworzy żadnego ich katalogu. Są one wytworem nauki prawa konstytucyjnego, która interpretuje je przede wszystkim z rozdziału I Konstytucji zatytułowanego „Rzeczpospolita”. Na tej podstawie tworzone są różne katalogi zawierające od kilku do nawet kilkunastu zasad. Oprócz rozdziału I, zasady są interpretowane także z innych części Konstytucji i tak trzeba wymienić przede wszystkim zasadę godności człowieka otwierającą rozdział II poświęcony wolnościom i prawom człowieka i obywatela czy zasadę pomocniczości umieszczoną we Wstępie. Natomiast w rozdziale I uregulowane zostały między innymi zasada dobra wspólnego (art. 1), zasada jednolitości Rzeczypospolitej (art. 3), czy niepodległości i nienaruszalności terytorium Rzeczypospolitej (art. 5), a także tak znana, jak demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Można wymienić jeszcze kilka innych, gdyż ich katalog nie jest zamknięty a nauka prawa konstytucyjnego także innym postanowieniom Konstytucji nadaje przymiot zasady, jak na przykład wolności zrzeszania się (art. 12).

Suwerenność podstawą funkcjonowania państwa

Treść zasad jest ustalana na podstawie źródeł aksjologicznych istniejących poza Konstytucją. Ustawa zasadnicza czerpie zatem z zewnętrznego w stosunku do Konstytucji systemu wartości kształtującego życie indywidualne i społeczne w Polsce. Zasady mają bardzo duże znaczenie w procesie interpretacji Konstytucji i ostatecznie to one określają tożsamość ustrojową Rzeczypospolitej, decydując o jej odrębności. Z tego powodu pewnym zasadom przypisujemy szczególne znaczenie i dotyczy to zasady zwierzchniej władzy Narodu, przedstawicielskiej formy sprawowania władzy, zasady dobra wspólnego, zasady praworządności czy zasady demokratycznego państwa prawnego.  Zasady te pełnią szczególną rolę ustrojową. Wydaje się jednak, że na zasady można byłoby spojrzeć również z punktu widzenia ich znaczenia w sytuacji politycznej, w jakiej Polska aktualnie się znajduje. Chodzi zarówno o stosunki wewnętrzne, jak i międzynarodowe, a więc przede wszystkim zagrożenie bliskim powstaniem scentralizowanej Unii Europejskiej oraz utratą niepodległości i suwerenności, które są tego nieuniknioną konsekwencją. Konsekwencją tej zmiany będzie również utrata demokratyczności jako następstwo silnego nacisku ideologicznego, któremu Polska jest przez ostatnie lata systematycznie poddawana. Aktualnie musimy się zmierzyć z nowelizacją kodeksu karnego, która miałaby umożliwić zwalczanie tzw. mowy nienawiści. Szczególne znaczenie mają zatem dwie zasady ustrojowe, a mianowicie zwierzchniej władzy Narodu oraz zasada wolności słowa, która jest fundamentem demokracji.  Tylko pozornie, zarówno dokonany wybór, jak i zestawienie tych zasad, mogą wydawać się nieprzekonujące.  Jak dowodzi historia Polski, demokracja może rozwijać się i utrwalać tylko w wolnym państwie, a takie musi być suwerenne i niepodległe.

Zasada suwerenności narodu ma w Polsce długą tradycję. Jej początki można datować na koniec XVI wieku, gdy po raz pierwszy odwołano się do niej w Artykułach Henrykowskich z 1573 r. Wówczas jednak pojęcie narodu, zgodnie z duchem epoki, obejmowało jedynie stan szlachecki. Do idei suwerenności narodu w jej współczesnym kształcie nawiązała Konstytucja 3 maja 1791 r. stanowiąc, że „wszelka władza społeczności ludzkiej początek swój bierze z woli narodu”. To wiekopomne ujęcie władzy narodu przedstawione przez J. J.  Rousseau w jego słynnym dziele „Umowa społeczna”, zapoczątkowało także w Polsce kształtowanie się idei władzy suwerennej. Rousseau wskazał jako jej jedyne i wyłączne źródło naród (lud), a istota jego podejścia do władzy narodu zasadza się na przekonaniu, że istnieje wola powszechna, która jest atrybutem narodu i jako taka jest niepodzielna i niezbywalna.  Jak twierdził Rousseau, przekazać można tylko władzę, ale nie wolę. Koncepcja suwerenności Rousseau nie utrwaliła się w polskim konstytucjonalizmie. Konstytucja marcowa z 1921 r.  w art. 2 stanowiła, że „władza zwierzchnia należy do Narodu”. Uważa się, iż takie ujęcie zasady suwerenności, a więc wskazanie podmiotu władzy zwierzchniej jedynie ustanawia zwierzchność narodu, ale nie określa źródła władzy. Z drugiej jednak strony, jeśli mówimy o władzy zwierzchniej, a więc takiej, ponad którą nie istnieje już żaden inny podmiot, to czy nie stanowi on jednocześnie źródła tej władzy? Na pewno nie ulega wątpliwości, że zwierzchnictwo narodu należy rozumieć jako brak nadrzędnego wobec niego podmiotu.

Nie ma suwerennego Narodu bez niepodległego państwa

Obowiązująca Konstytucja RP nawiązuje zatem do tradycji pierwszej Konstytucji po odzyskaniu niepodległości, stanowiąc w art. 4 ust. 1, że „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Zasada zwierzchnictwa Narodu, czyli zasada suwerenności Narodu to zagadnienie złożone, wielowątkowe i w krótkim tekście nie jest możliwe przedstawienie wszystkich jego aspektów. Przede wszystkim należy podkreślić, że zasada suwerenności narodu jest nierozerwalnie związana z zasadą suwerenności państwa, której to zasady polska Konstytucja wprost nie ustanawia. Jest ona niejako dorozumiana.

Naród przestaje wykonywać swoje zwierzchnictwo, gdy państwo traci niepodległość, a więc i suwerenność. Brak niepodległości wyklucza suwerenny byt tak państwa, jak i narodu. Ścisły związek pomiędzy niepodległością i suwerennością uzasadnia nałożony w art. 5 Konstytucji RP z 1997 r. na władze publiczne Rzeczypospolitej, obowiązek strzeżenia niepodległości i nienaruszalności jej terytorium. Zależność tę dostrzegali już twórcy Konstytucji 3 maja stanowiąc, że „ceniąc drożej nad życie, nad szczęśliwość osobistą egzystencją polityczną niepodległość zewnętrzną i wolność wewnętrzną narodu, którego los w ręce nasze jest powierzony […] niniejszą Konstytucję uchwalamy”.

Zasada suwerenności narodu, także w ujęciu współczesnym, musi ze swej istoty opierać się na założeniu niepodzielności i niezbywalności zwierzchnictwa narodu. Naród władny jest natomiast przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach tak, jak to jednoznacznie wskazuje art. 90 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. Uprawnia on przekazać kompetencje w niektórych sprawach, ale nie władzę zwierzchnią, którą dzierży Naród. Ta pozostaje jego bezwzględnym atrybutem. Dlatego też art. 90 ust. 1 Konstytucji pełni funkcję gwarancyjną zachowania istoty suwerenności państwa i narodu przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości współpracy międzynarodowej. Współpraca ta winna mieć jednak jasno wyznaczone granice, które wynikają z tekstu samej Konstytucji. Taki sens konstytucyjnej ochrony suwerenności Narodu i suwerenności Państwa potwierdza Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie.

Koniec suwerennej Polski?

Zasada zwierzchnictwo Narodu ustanowiona w art. 4 ust. 1 Konstytucji oznacza niezbywalność tego władztwa. Władzy zwierzchniej nie da się wykonywać wspólnie z innym podmiotem, ani, tym bardziej, w pozycji podporządkowanego podmiotu, gdyż z istoty rzeczy zwierzchnik może być tylko jeden. W konsekwencji, przynależność do organizacji międzynarodowych, w tym w szczególności do Unii Europejskiej, jest określona granicami wskazanymi w Konstytucji, a władze Rzeczypospolitej są zobowiązane strzec realizacji tych postanowień. Trzeba więc postawić pytanie, jakie są dla Rzeczypospolitej konsekwencje powstania federalnej Unii Europejskiej (a raczej stosując prawidłowe określenie, scentralizowanego państwa unijnego) z punktu widzenia suwerenności i niepodległości? Czy w przypadku utraty suwerenności i jednocześnie niepodległości, te dwie fundamentalne zasady ustrojowe Rzeczypospolitej, a mianowicie zwierzchnictwa Narodu i niepodległości mogłyby nadal obowiązywać? Nie ma żadnej wątpliwości, że będą musiały być uchylone w wyniku zmiany Konstytucji RP, która będzie konieczna w przypadku powstania scentralizowanego państwa Unii Europejskiej. Artykuł 4 ust. 1 przestanie obowiązywać, podobnie art. 5 nakazujący strzec niepodległości Rzeczypospolitej. Przede wszystkim jednak Polska utraci i niepodległość, i suwerenność, a zmiany w Konstytucji będą tylko tego nieuchronną konsekwencją ustrojową.

A czy zachowamy demokratyczność? W postaci zasad ustrojowych, czy także w systemie politycznym? Pewne aspekty tego zagadnienia postaram się przedstawić w części II.

Prof. Anna Łabno - konstytucjonalista, członek Rady Naukowej Instytutu Ordo Iuris