Ustawa o kryptoaktywach – niepokojące plany rządu

Na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w wykazie prac legislacyjnych i programów Rady Ministrów znalazł się projekt ustawy o kryptoaktywach. Przepisy tego aktu mogłyby naruszyć niektóre wolności obywatelskie, takie jak prawo do sądu. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego miałby bowiem możliwość wystąpienia do podmiotu nadzorowanego przez KNF z żądaniem blokady m.in. rachunku bankowego. Doświadczenie innych państw pokazuje, że takie regulacje są wykorzystywane nie tylko do walki z przestępczością, ale także do represji politycznych.

Nie sposób nie zauważyć, że prawodawca zarówno unijny, jak i krajowy, w ostatnich latach podejmują działania zmierzające do uregulowania różnorakich aspektów wirtualnej rzeczywistości oraz nowych technologii stanowiących istotny element naszego codziennego życia. Dla potwierdzenia tej tezy można, jedynie przykładowo, na poziomie europejskim, przywołać najgłośniejsze regulacje, które niedawno przyjęto bądź wkrótce zostaną przyjęte w Unii Europejskiej – akt o usługach cyfrowych (Digital Services Act – DSA, określany wręcz mianem „konstytucji Internetu”), AI Act czy dyrektywę NIS 2. Podobnie rzecz ma się na poziomie krajowym – wspomnieć można tu chociażby o ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa czy wprowadzony do porządku prawnego 2 lata temu art. 11y ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Na podstawie tego przepisu Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A., jako wyznaczony przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Operator Informacji Rynku Energii, wdrażają Centralny System Informacji Rynku Energii. Są oczywiście regulacje, których wprowadzenie jest wręcz konieczne, są też takie, które mogą budzić zaniepokojenie (choćby, będąca przedmiotem zainteresowania Instytutu Ordo Iuris, „dyrektywa o czatach”, która w imię słusznej idei walki z przestępstwami seksualnymi skierowanymi przeciw nieletnim, umożliwiłaby niemalże nieograniczoną możliwość inwigilacji internautów).

Można więc zgodzić się z tezą, że kryptoaktywa, stały się na tyle powszechne i na tyle wpływają na funkcjonowanie życia gospodarczego, że zasługują na to, by ich funkcjonowanie zostało uregulowane. Przypomnijmy tylko, że nie tak dawno temu jeden z posłów na Sejm RP w oświadczeniu majątkowym zadeklarował posiadanie kilku milionów złotych oszczędności w jednej z popularnych „walut” oraz przekonuje publicznie, iż ich zakup był dobrą inwestycją.

Niepokojące przepisy w projekcie ustawy

Projekt ustawy[1] zawiera jednak regulacje, które – chociaż na pozór mogą wydawać się racjonalne i słuszne – to w długofalowej perspektywie budzą kontrowersje. Pierwszym przepisem, na który należy zwrócić uwagę, jest art. 27, przyznający Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego (bądź jego zastępcy) możliwość wystąpienia do podmiotu nadzorowanego przez KNF z pisemnym żądaniem dokonania blokady, na okres nie dłuższy niż 96 godzin od momentu wskazanego w żądaniu, prowadzonego przez ten podmiot adresu rozproszonego rejestru lub rachunku kryptoaktywów w rozproszonym rejestrze oraz rachunku bankowego i rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, w przypadku, gdy z uzyskanych informacji (uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa określonego w Rozdziale 6 niniejszej ustawy) wynika, że transakcja, która została dokonana lub ma zostać dokonana, może mieć związek z popełnieniem tego przestępstwa. Dalej idzie art. 28, który przyznaje prokuratorowi uprawnienia do wydania postanowienia (w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa określonego w niniejszej ustawie) o wstrzymaniu określonej transakcji lub dokonaniu blokady adresu rozproszonego rejestru, rachunku kryptoaktywów w rozproszonym rejestrze lub rachunku bankowego i rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, wykorzystanych do popełnienia przestępstwa. Wstrzymanie lub blokada mogą być nałożone przez Komisję na czas oznaczony, jednak nie dłuższy niż 6 miesięcy od otrzymania zawiadomienia. Niemniej Prokurator Krajowy może postanowić o przedłużeniu blokady na dalszy czas oznaczony, lecz nie dłuższy niż kolejne 6 miesięcy.

Wątpliwości konstytucyjne i propozycja zmian

Jak powszechnie wiadomo, prawo własności oraz inne prawa majątkowe nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. Dotyczy to również środków finansowych. Zgodnie z art. 106a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, bank ma możliwość zablokowania środków na rachunku, jeżeli istnieje podejrzenie, że pochodzą one z przestępstwa lub mają z nim związek. Inne regulacje dotyczące blokowania środków zawiera art. 16 ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w art. 40 ustawy z 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz w art. 86 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Rzecznik Praw Obywatelskich zwracał uwagę na fakt, że wspomniane przepisy sformułowano w sposób mogący stać w sprzeczności z zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, (gdyż zaproponowane w nich przesłanki są nie dość precyzyjne), a także z zasadą lojalności państwa wobec obywatela, z racji na zbyt szeroki luz decyzyjny pozostawiony organom.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał[2], że przywołane wyżej przepisy mogą naruszać prawo do sądu, gdyż przesłanki blokady środków dokonywanej przez prokuratora nie poddają się weryfikacji, dlatego postępowanie sądowe po wniesieniu środka zaskarżenia należałoby określić mianem „czysto fasadowego”. Niejako analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku kryptoaktywów – Przewodniczący KNF oraz Prokurator Krajowy uzyskają możliwość zablokowania dostępu do środków, które mogą być np. oszczędnościami całego życia, niezbędnymi do normalnego funkcjonowania czy też uniemożliwiającymi prowadzenie działalności gospodarczej. W szczególności warto pamiętać o tym, iż kryptowaluty cechują się dużymi wahaniami kursowymi, nieporównywalnie większymi niż tradycyjne waluty. Odcięcie dostępu od nich może uniemożliwić np. sprzedaż tych środków w momencie, gdy osiągnęły one odpowiednio wysoką wartość, a przywrócenie dostępu może nastąpić w chwili, kiedy będą one nieporównywalnie mniej warte.

Już choćby ich specyficzny charakter sprawia, że projektowane uprawnienie powinno być poddane daleko idącej kontroli sądowej. Co do zasady wydaje się, że możliwość dokonania blokady kryptoaktywów powinna (tak jak np. tymczasowe aresztowanie czy stosowanie kontroli i utrwalanie rozmów telefonicznych) następować na podstawie postanowienia wydanego przez sąd. Można się jednak zgodzić, że w sprawach niecierpiących zwłoki taką kompetencję można byłoby przekazać Przewodniczącemu KNF (pytanie, czy 96 godzin nie powinno zostać skrócone do, na przykład, 48 godzin, z możliwością przedłużenia stosowania za zgodą sądu). Zważywszy na fakt, że kryptoaktywa mogą być wykorzystywane np. przez zorganizowane grupy przestępcze (w tym organizacje terrorystyczne), regulacje te muszą – z jednej strony – gwarantować w należyty sposób ochronę praw i wolności, a z drugiej zapewniać, że będą mogły być stosowane w skuteczny sposób, tak by państwo posiadało narzędzia niezbędne do walki z przestępcami. Nie powinno też budzić większej wątpliwości, iż wielomiesięczne wydłużanie blokady również powinno być kompetencją władzy sądowniczej. Na marginesie odnotować można, iż racjonalnym byłoby by wszystkie sprawy w pierwszej instancji rozpatrywane były w sądzie rejonowym dla miasta stołecznego Warszawy

Niepokojące perspektywy…

Wskazać należy na fakt, że doświadczenia Kanady, kiedy uczestnikom protestów przeciwko rządowej polityce w sprawie COVID-19 zagrożono zamrożeniem rachunków bankowych, są dowodem na to, że w rękach polityków regulacje umożliwiające blokowanie dostępu do oszczędności mogą być wykorzystywane nie tylko w zamiarze faktycznego zwalczania przestępczości. Bywają one bowiem używane do innych celów, niekoniecznie zgodnych z pierwotnymi założeniami konstruowanych przepisów.

Wreszcie odnotować należy jeszcze jeden, istotny fakt. Dla wielu osób (z jednej strony – grup przestępczych, ale z drugiej strony, także dla osób o poglądach antysystemowych), podobnie jak TOR, który może być wykorzystywany w celach tak nikczemnych, jak i szlachetnych, kryptoaktywa to jeden z wariantów ochrony swojej prywatności oraz majątku przed zainteresowaniem ze strony państwa i instytucji finansowych, które ze stosunkowo dużą łatwością mogą odciąć właścicielowi dostęp od oszczędności zgromadzonych na koncie bankowym (a, jak wspomniałem, mogą obawiać się takich działań ze strony państwa np. z motywacji ideologicznych). Jeżeli regulacje, w zaproponowanym kształcie, wejdą w życie, to zwolennicy konstytucyjnej ochrony prawa do posiadania gotówki oraz posługiwania się nią uzyskają silny argument potwierdzający, iż tylko „fizycznie” posiadany pieniądz jest gwarancją ekonomicznej wolności.

Michał Szymański – prawnik, konstytucjonalista, absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego