W Sejmie trwają prace nad nowelizacją Kodeksu karnego. Największe zainteresowanie budzą zawarte w projekcie propozycje dotyczące podwyższenia kar za szpiegostwo czy penalizacji określonych działań dezinformacyjnych. Jednakże projektodawcy proponują także nowelizację lub dodanie szeregu nie mniej istotnych przepisów, nie tylko prawnokarnych. Zmiany dotyczyłyby np. karalności cyberataków pochodzących także spoza Polski, dodania definicji aktu agresji, zwiększenia uprawnień funkcjonariuszy poszczególnych służb, pozbawienia praw publicznych i utraty uprawnień emerytalnych przez osoby skazane za szpiegostwo czy też zakazu fotografowania i filmowania bez zezwolenia obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa. Jakkolwiek projektowana nowelizacja zakłada pozytywne zmiany, mogące poprawić bezpieczeństwo Polski, to istnieje ryzyko wykorzystywania niektórych przepisów do ograniczania swobód obywatelskich.

Projekt nowelizacji (EW-020-1196/23) wpłynął do Sejmu 17 kwietnia. Instytut Ordo Iuris wskazywał, że propozycje dotyczące m.in. kar za szpiegostwo czy dezinformację mogą skutecznie pomóc w ochronie bezpieczeństwa państwa. Wątpliwe jest za to proponowane wprowadzenie domyślnej odmiany przestępstwa szpiegostwa.

Kodeks karny – dodatkowe zmiany

Projektodawcy poza nowelizacją art. 130 k.k. (przestępstwo szpiegostwa) proponują:

• dodanie art. 112a: przepis zakładałby, niezależnie od przepisów obowiązujących w miejscu popełnienia czynu zabronionego, stosowanie przepisów Kodeksu karnego do obywatela polskiego oraz cudzoziemca odpowiedzialnego za cyberatak, który wywołał lub mógł wywołać skutek naruszający interes państwa w zakresie ochrony niepodległości, integralności terytorialnej, bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, obronności, polityki zagranicznej, pozycji międzynarodowej lub potencjału naukowego lub gospodarczego. Zmianę należy ocenić pozytywnie, gdyż współcześnie nie tylko rośnie liczba wymierzonych w polskie firmy cyberataków (choć problem ma charakter globalny), ale dodatkowo są one w przeważającej mierze pochodzenia zagranicznego (dla przykładu: według ekspertów F-Secure w 2018 r. wykryto 97,7 mln ataków z Wielkiej Brytanii, 32,7 mln z Rosji, 29,6 mln z Niemiec, 12,2 mln z USA i ponad 37 mln z innych państw[1]). Z kolei aktualnie obowiązujący art. 112 k.k. umożliwiający stosowanie, niezależnie od przepisów obowiązujących w miejscu popełnienia czynu zabronionego, polskiej ustawy karnej do obywatela polskiego i cudzoziemca może nie objąć wszystkich przestępstw będących wynikiem cyberataków.
• dodanie § 23a w art. 115 k.k.: projektodawcy proponują wprowadzenie definicji aktu agresji oznaczającego użycie, wydanie polecenia użycia lub przyzwolenie na użycie sił zbrojnych, uzbrojonych grup, jednostek nieregularnych lub najemników, wbrew przepisom prawa międzynarodowego i na szkodę innego państwa lub dopuszczenie do użycia terytorium danego państwa do dokonania aktu agresji. Zmianę należy ocenić pozytywnie w tym znaczeniu, iż zmierza ona do jednoznacznego uznania działań składających się na tzw. wojnę nowej generacji (według stosowanej współcześnie rosyjskiej koncepcji[2]) za akt agresji. Rosja podejmując działania na Ukrainie, które doprowadziły do ostatecznego wybuchu otwartego konfliktu zbrojnego, posługiwała się metodami, które, mimo iż zmierzały do podważenia terytorialnej integralności atakowanego państwa, nie zawsze były wprost określane jako akt agresji.

Większe uprawnienia służb – ryzyko ograniczenia wolności słowa

Projektowane zmiany zmierzają także do zwiększenia uprawnień funkcjonariuszy ABW, którzy byliby odpowiedzialni dodatkowo za wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie szpiegostwa. W wyniku nowelizacji zmienione zostałoby brzmienie m. in. art. 32a-32c ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Przepisy te dotyczą uprawnień ABW w zakresie (w ramach działalności polegającej na zapobieganiu i wykrywaniu przestępstw o charakterze terrorystycznym):

• przeprowadzania oceny bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, które mają istotne znaczenie dla ciągłości funkcjonowania państwa (art. 32a),
• związanego z nimi wdrażania systemu wczesnego ostrzegania o zagrożeniach występujących w Internecie (art. 32aa),
• żądania informacji o budowie, funkcjonowaniu oraz zasadach eksploatacji tych systemów teleinformatycznych (art. 32b),
• wnioskowania do sądu (po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego) o wydanie postanowienia nakazującego zablokowanie dostępności w systemie teleinformatycznym określonych danych informatycznych lub określonych usług teleinformatycznych, związanych ze zdarzeniem terrorystycznym (art. 32c).

Aktualnie powyższe uprawnienia związane są z realizacją zadania polegającego na zapobieganiu i przeciwdziałaniu oraz zwalczaniu zdarzeń o charakterze terrorystycznym, przy czym żądanie informacji w trybie art. 32b jest możliwe w razie otrzymania informacji o wystąpieniu zdarzenia o charakterze terrorystycznym. Z kolei blokada dokonywana w trybie art. 32c dotyczy danych mających związek ze zdarzeniem o charakterze terrorystycznym lub określonych usług teleinformatycznych służących lub wykorzystywanych do spowodowania takiego zdarzenia. Projektodawcy nowelizacji proponują natomiast, aby wszystkie powyższe uprawnienia przysługiwały ABW także w związku z realizacją zadania polegającego na zapobieganiu, przeciwdziałaniu i zwalczaniu zdarzeń uprawdopodabniających popełnienie przestępstwa szpiegostwa, ale jednocześnie, aby uprawnienie żądania danych (art. 32b) przysługiwało ABW dodatkowo w razie otrzymania informacji o wystąpieniu zdarzenia uprawdopodabniającego popełnienie tego przestępstwa. Natomiast blokada w trybie art. 32c dotyczyłaby również danych mających związek ze zdarzeniem uprawdopodabniającym popełnienie przestępstwa szpiegostwa lub określonych usług teleinformatycznych służących lub wykorzystywanych do spowodowania zdarzenia uprawdopodabniającego popełnienie takiego przestępstwa. Przepis art. 32c rodził obawy o jego wykorzystywanie w celu ograniczania wolności słowa już od momentu jego dodania w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych[3]. Wobec tego, tym bardziej należy poddać krytyce propozycję, aby samo uprawdopodobnienie popełnienia przestępstwa szpiegostwa dawało możliwość zawnioskowania przez ABW do sądu o blokadę konkretnych treści lub całych systemów. W efekcie projektowanego brzmienia art. 32c może pojawić się ryzyko naruszenia wolności słowa i ograniczania dostępu do konkretnych informacji bez jednoznacznych dowodów, a jedynie w obliczu choćby najmniejszego prawdopodobieństwa, iż są one związane z przestępstwem szpiegostwa.

Zakaz fotografowania i nagrywania obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa

W projekcie proponuje się ponadto dodanie do ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny art. 616a zakazującego fotografowania, filmowania, lub utrwalania wizerunku przy pomocy innych narzędzi lub środków technicznych obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, a także znajdujących się w tych obiektach osób oraz ruchomości. O tym, jakie rodzaje obiektów są „szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa” można się dowiedzieć z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2022 r. (Dz. U. poz. 880), są to zatem np. obiekty, w których produkuje się, remontuje i magazynuje uzbrojenie, sprzęt wojskowy oraz środki bojowe, magazyny, w których są przechowywane rezerwy strategiczne, mosty, wiadukty i tunele, które znajdują się w ciągu dróg lub linii kolejowych o znaczeniu obronny, śródlądowe przeprawy wodne o znaczeniu obronnym, itd. Jednocześnie projektodawcy przewidują możliwość udzielenia zezwolenia na utrwalanie tychże obiektów przez Ministra Obrony Narodowej po zasięgnięciu opinii organu, który wnioskował o uznanie obiektu za szczególnie ważny dla bezpieczeństwa lub obronności państwa. Z kolei naruszenie wspomnianego ustawowego zakazu byłoby zagrożone karą aresztu albo grzywny.

Konflikt na Ukrainie ukazał całemu światu, w tym Polsce, jak silnie tego rodzaju obiekty są narażone na uszkodzenie lub zniszczenie, co w konsekwencji może sparaliżować działanie części lub całego państwa. Z tego względu zbieranie informacji na ich temat (ale również na temat znajdujących się w nich osób i ruchomości), w szczególności ich fotografowanie i nagrywanie, powinno być obwarowane konkretnymi zakazami.

Pozostałe projektowane zmiany

Analizowany projekt ustawy zawiera także liczne mniej istotne postanowienia, które w znacznej części zmierzają do ujednolicenia przepisów poszczególnych ustaw lub zaktualizowania brzmienia obowiązujących przepisów stosownie do proponowanych zmian. Należą do nich m.in.:

• nowelizacja art. 10 ust. 1 i 2 ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poszczególnych służb: przepis stanowi podstawę do pozbawienia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy skazanych prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa lub wobec których orzeczono prawomocnie pozbawienie praw publicznych za przestępstwo popełnione przed zwolnieniem ze służby. Projekt zakłada dodanie do przepisu dodatkowej, alternatywnej przesłanki skazania za przestępstwo szpiegostwa;
• wprowadzenie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy CBA (art. 5 projektu): projektodawcy uzasadniają powyższą zmianę zwiększeniem motywacji do podejmowania służby oraz pozostawania w służbie w CBA;
• możliwość prowadzenia na terytorium RP przez służby sojusznicze działalności niewymierzonej w interesy Polski (art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 pkt 1 i 2 projektu): szefowie odpowiednich służb będą mogli podejmować współdziałanie z właściwymi organami i służbami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi, a także wydawać zgody na udział w działalności obcego wywiadu prowadzonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ lub służbę innego państwa, o ile nie naruszy to interesu RP.

Ocena projektu

Analizowany projekt ustawy zawiera zarówno zmiany jak najbardziej pożądane i potrzebne dla zapewnienia bezpieczeństwa Polski, jak też budzące wątpliwości z punktu widzenia ich racji ustawodawczej i ryzyka wykorzystania w celu ograniczania swobód obywatelskich. Na dzień dzisiejszy, projekt znajduje się on na początku procesu legislacyjnego, przy czym 9 maja zwrócono się do przedstawiciela wnioskodawców o uzupełnienie uzasadnienia (według informacji podanych na oficjalnej stronie Sejmu RP).  

r.pr. dr Marcin Niedbała – analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris

W miniony wtorek miało miejsce pierwsze czytanie projektu ustawy o państwowej komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022. Projekt został skierowany do komisji sejmowej, która zarekomendowała jego odrzucenie. Wątpliwości mogą budzić zawarte w projekcie przepisy dotyczące m.in. nieprecyzyjnego zdefiniowania wpływów rosyjskich. Komisja mogłaby także, bez wyroku sądu, wydawać decyzje mogące podważyć zaufanie publiczne do niektórych osób. Członkowie komisji mogliby też łączyć zasiadanie w niej z pełnieniem funkcji politycznych.

Nieprecyzyjne przepisy mogą stanowić źródło walki politycznej

Pewne wątpliwości powstają już na etapie lektury słowniczka ustawowego, szczególnie w części dotyczącej zdefiniowania wpływów rosyjskich. Są one sformułowane bardzo szeroko, obejmując także działania prawnie dozwolone czy działania niezawinione (mowa jest o każdym działaniu). Także powiązania osobiste i organizacyjne osób, a także działanie na ich zlecenie, mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Artykuł 7. ust. 1. projektu ustawy głosi, że „Komisja prowadzi działalność informacyjną i prewencyjną”. Działalność prewencyjna nasuwa naturalne skojarzenie z funkcją prewencji szczególnej i ogólnej prawa karnego. W tamtym przypadku prewencja szczególna odnosi się do konkretnej jednostki, a ogólna do ogółu społeczeństwa. Pełnienie działalności prewencyjnej może zatem wiązać się z faktycznym wymierzaniem sprawiedliwości w drodze administracyjnej.

Procedura powołania członka komisji opisana w art. 9 pozostawia pole interpretacyjne, czy uzyskanie negatywnej opinii wystawionej przez służby specjalne oznacza automatycznie niespełnienie wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii. W przypadku, gdyby taki automatyzm nie nastąpił, wówczas możliwe byłoby powołanie do komisji osób, które same znajdują się pod wpływami rosyjskimi. Z kolei automatyzm umożliwiałby w skrajnych przypadkach wybiórczą eliminację kandydatów.

Czy komisja powinna stosować faktyczny substytut kary?"

Poważne wątpliwości budzi katalog możliwych do zastosowania środków zaradczych, stosowanych wobec osób, które miałyby podlegać wpływom rosyjskim. Zwrócić szczególną uwagę należy na zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat. Sam projekt odsyła w tej kwestii do relewantnych przepisów ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zauważyć należy, że ustawa ta traktuje o odpowiedzialności dyscyplinarnej, a odpowiednik wspomnianego środka zaradczego jest tam wprost wskazany jako kara, z kolei art. 32 tej ustawy, do której m.in. odsyła projekt, ma być stosowany wprost, a nie odpowiednio, zatem znów jest tam mowa o karach. Stwarza to istotne ryzyko niekonstytucyjności projektu – tym bardziej możliwe jest ryzyko naruszenia zasady mówiącej, że prawo nie działa wstecz, zakazu interpretacji rozszerzającej przepisów o charakterze represyjnym i innych zasad związanych z postępowaniami dyscyplinarnymi i karnymi.

Rozważane jest także „cofnięcie pozwolenia na broń, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955 oraz z 2022 r. poz. 275 i …), lub nałożenie zakazu posiadania pozwolenia na broń na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej”. Budzi to poważne zastrzeżenia z tego względu, że w ogóle nie odnosi się do powodów, dla których pozwolenie na broń zostało wydane – w szczególności do przypadków, gdzie udzielenie takiego pozwolenia mogło nie mieć związku z działalnością prorosyjską. Przede wszystkim w sytuacji udzielenia pozwolenia ze względów ochrony osobistej, brak odniesienia się do trwania powodów, dla których pozwolenie zostało wydane, stanowi poważne zagrożenie dla możliwości obrony osobistej przed zamachami na dobro prawnie chronione w postaci zdrowia i życia człowieka.

Ostatnim możliwym do nałożenia środkiem zaradczym jest „cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej”. Należy jednak przemyśleć, czy podobnego skutku nie dałoby się osiągnąć w drodze już istniejących procedur — niezależnych od komisji obsadzonej w wyniku politycznego wyboru przez Sejm.

Dodatkowym ryzykiem jest pozostawienie możliwości łączenia funkcji członka komisji z pełnieniem funkcji politycznych. Jest ono dodatkowo spotęgowane przez podniesienie członków komisji do rangi sekretarza stanu. Takie ukształtowanie składu komisji może wywołać oskarżenia o piętnowanie przeciwników politycznych, szczególnie w kontekście zbliżających się wyborów parlamentarnych. Jest to szczególnie istotne, gdy planuje się komisji nadanie kompetencji mogących bez wyroku sądowego podważyć zaufanie wyborców do konkretnych osób.

W związku z powyższymi wątpliwościami, w tym odnoszącymi się do poważnych naruszeń podstawowych zasad prawa proceduralnego, zgodzić się należy, że projekt winien zostać odrzucony.

Podsumowanie

Polska od wieków jest miejscem ścierania się wpływów rosyjskich i niemieckich. Być może wartościowym pomysłem byłoby utworzenie komisji, która zbada wpływy obcych państw na polityków polskich i podejmowane przez nich decyzje. Komisja taka nie powinna jednak wymierzać kar, a jedynie sporządzić obszerny, szczegółowy raport, który posłuży przede wszystkim (choć nie wyłącznie) społeczeństwu do osądu działalności konkretnego polityka i wymierzenia mu kary ostracyzmu w życiu publicznym czy demokratycznego odsunięcia od pełnienia funkcji publicznych. W obecnym kształcie i czasie, projektowana komisja będzie słusznie kompromitowana zarzutami o bronienie interesu partyjnego a nie państwowego, szczególnie w roku wyborów do parlamentu oraz być może (co o zgrozo nie jest pewne) do samorządów. Instytut Ordo Iuris przygotuje pogłębioną analizę projektu.

Przemysław Pietrzak - analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris.