Kryzys migracyjny: Odpowiedzialność Białorusi z tytułu szantażu migracyjnego w świetle zasad prawa międzynarodowego publicznego

1. Pod koniec maja 2021 prezydent Aleksander Łukaszenka oświadczył, że Białoruś odmawia ochrony Europy przed nielegalną migracją, handlem narkotykami i przemytem, ​​ponieważ z powodu sankcji nie ma na to siły ani pieniędzy.

2. Białoruś jest czynnie zaangażowana w organizację wzmożonej fali migracyjnej i pomoc migrantom w przejściu przez jej terytorium do granicy z Polską. W ruch migracyjny zaangażowane jest państwowe biuro podróży Centrkurort, przez ostatnie miesiące znacząco wzmożony został ruch lotniczy pomiędzy krajami pochodzenia migrantów a Mińskiem.

3. Rzecznik Komisji Europejskiej podkreślał, że „stanowczo odrzucamy próby instrumentalizacji ludzi do celów politycznych. Nie możemy zaakceptować jakichkolwiek prób podżegania lub przyzwolenia na nielegalną migrację do Unii Europejskiej przez państwa trzecie”. Komisarz Unii Europejskiej ds. spraw wewnętrznych Ylva Johansson stwierdziła, że „obszar na granicy Polski i Białorusi nie jest sprawą migracyjną, to część agresji Łukaszenki przeciwko Polsce, Litwie i Łotwie, z celem destabilizacji UE” oraz wskazywała, że „reżim Łuakszenki używa instrumentalnie migrantów by wywierać polityczną presję i wspiera ich w przekraczaniu granicy litewskiej”.

4. Działania Białorusi stanowią politycznie motywowane prokurowanie migracji – tzw. szantaż migracyjny. Zjawisko badane i opisane w politologii (m. in. przez K. Greenhill) szczególnie od czasu prokurowanej migracji z Syrii od 2016 roku.

5. Długofalowy, instytucjonalny oraz normatywny sprzeciw wobec politycznie motywowanych prokurowanych migracji jest niezbędny dla utrwalenia systemu norm międzynarodowego prawa humanitarnego oraz systemu praw człowieka. Alternatywą jest bowiem niepożądane z perspektywy humanitarnej zaostrzanie regulacji azylowych i imigracyjnych oraz ograniczanie wyraźnych zobowiązań państw do ochrony najbardziej wrażliwych grup ludności.

6. Prokurowane migracje prowadzą wprost do zagrożeń humanitarnych, wystawiają zinstrumentalizowane grupy ludności na zagrożenie. Jednocześnie celem tego działania jest destabilizacja wewnętrzna i zewnętrzna państwa padających ofiarami prokurowanej migracji, a zatem zamiarem państwa sprawcy objęte jest stworzenie zagrożenia dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. To zaś daje legitymizację do działania Radzie Bezpieczeństwa ONZ.

7. Prokurowana migracja narusza uznaną przez prawo międzynarodowe zasadę nieinterwencji i stanowi akt międzynarodowo bezprawny, rodząc międzynarodową odpowiedzialność Białorusi.

8. Państwa dotknięte skutkami szantażu migracyjnego uprawnione są do żądania od Białorusi: zaprzestania prokurowania migracji, wdrożenia prawnych i organizacyjnych środków gwarantujących zaprzestanie prokurowanej migracji, reparacji obejmujących zwrot kosztów poniesionych w związku z szantażem migracyjnym, takich jak koszty wzmożonej kontroli granic, osobowe i rzeczowe, w tym koszty umocnień granicznych.

9. Migranci uprawnieni są do żądania od Białorusi zadośćuczynienia za krzywdę doznaną wskutek ich instrumentalizacji w procesie prokurowanych migracji i szantażu migracyjnego.

 

Wstęp

W świetle doniesień i świadectw ostatnich miesięcy, nie ulega wątpliwości, że Białoruś jest czynnie zaangażowana w organizację wzmożonej fali migracyjnej i pomoc migrantom w przejściu przez jej terytorium do granicy z Polską. Okoliczności obecnego kryzysu migracyjnego są jednak znacząco odmienne od poprzedzających go sytuacji stosowania prokurowanych migracji w celu wywierania szantażu migracyjnego dla uzyskania politycznych i strategicznych celów.

W odróżnieniu od prokurowanej migracji w okresie wojny syryjskiej, obecny kryzys nie dotyczy ruchów grup ludności bezpośrednio z obszarów zagrożonych, lecz wynika z budowy mechanizmu sprowadzenia grup migracyjnych na Białoruś w celu wtórnego wywołania ruchu migracyjnego sprowadzonej ludności w kierunku granic Unii Europejskiej. Sprowadzenie migrantów na Białoruś staje się warunkiem sine qua non granicznej presji migracyjnej.

Powyższe czynniki różnicujące pozwalają na zastosowanie do obecnego kryzysu migracyjnego czystej teorii politycznie motywowanego prokurowania migracji jako metody wojny hybrydowej i formy – stosownie od kwalifikacji w świetle norm prawa międzynarodowego – agresji bądź zakazanej interwencji dokonywanych przez Białoruś na terytorium państw granicznych Unii Europejskiej.

To zaś prowadzi do finalnych rozważań na temat zakresu odpowiedzialności Białorusi wobec państw, które padają ofiarami szantażu migracyjnego, jak również wobec samych migrantów, instrumentalnie wykorzystanych w polityce migracyjnego szantażu.

 

Okoliczności kryzysu migracyjnego

Jak wynika z informacji białoruskiego dziennikarza opozycyjnego Tadeusza Giczana: „procederem sprowadzenia Irakijczyków na Białoruś zajmuje się białoruska państwowa firma Centrkurort. Centrkurort współpracuje z irackimi biurami podróży, które organizują podróż od strony irackiej i dostarczają Centrkurortowi listy Irakijczyków, które po wylądowaniu na mińskim lotnisku dostają od ręki białoruskie wizy turystyczne”[1]. Imigranci za pomoc w przekroczeniu granicy muszą płacić czasami bardzo wysokie sumy. Także tu pojawia się ta sama nazwa: „Jak wynika z materiałów opublikowanych przez Der Spiegel i Dossier, z irackimi agencjami współpracowało białoruskie państwowe biuro podróży Centrkurort”[2].

Od maja 2021 r. liczba regularnych lotów z Iraku na Białoruś zaczęła gwałtownie rosnąć. Iraqi Airways, które latały z Bagdadu do Mińska, zwiększyły liczbę lotów z czterech do pięciu tygodniowo i otworzyły nowe loty z trzech irackich miast. Ponadto przewoźnik Fly Baghdad zaczął latać do stolicy Białorusi[3].

Tadeusz Giczan pisał, że „przez cały 2020 rok litewscy pogranicznicy zatrzymali łącznie 81 migrantów, którzy nielegalnie przekroczyli białorusko-litewską granicę, tak począwszy od maja tego roku tylko na Litwie zatrzymano już ponad 4000 osób – 50 razy więcej. Powstaje pytanie: skąd ci wszyscy ludzie nagle się wzięli? Bo przecież Białoruś leży dość daleko od Bliskiego Wschodu i nigdy nie była oczywistym kierunkiem migracji do Unii. Jak opowiadają sami Irakijczycy, słowa Łukaszenki o tym, że Białoruś nie będzie przeszkadzała ludziom dostać się z jej terytorium do UE, przez kilka dni w kółko pokazywała iracka telewizja państwowa. Ale jeszcze zanim Łukaszenko wygłosił te słowa, Białoruś zadbała o odpowiednią infrastrukturę. O ile na początku tego roku między Irakiem a Białorusią był tylko jeden lot tygodniowo, tak począwszy od maja liczba ta zaczęła gwałtownie rosnąć. Najpierw do Iraqi Airways dołączył inny przewoźnik – Fly Baghdad, a później same Iraqi Airways zwiększyły częstotliwość swoich lotów z Bagdadu do Mińska z jednego do czterech tygodniowo oraz otworzyły nowe połączenia z trzech innych miast – Erbilu, Basry i Sulejmanii. Do tego zamiast standardowych Boeingów 737 (około 150 pasażerów) na Białoruś zaczęły latać najbardziej pojemne Boeingi 777 (Triple Seven) i 747 (Jumbo Jet) – mieszczące prawie 400 pasażerów”[4].Jednakże ze względu na ostatni kryzys ścieżka ta została przerwana. Ambasador UE w Iraku Martin Kuth wskazywał 4 sierpnia, że otrzymał “pozytywne sygnały” o tym, że loty z Iraku do Mińska będą zawieszone z powodu zabiegów Litwy i UE związanych z falą migracyjną[5]. Jak wynika z zapisów flightradar24.com, ostatni bezpośredni lot z Bagdadu miał miejsce 10 sierpnia[6]. Mogło to jednak nie przerwać łańcucha przemieszczania się migrantów, gdyż: „Irakijczycy docierają teraz do Mińska, przesiadając się w na lotnisku w Stambule”[7].

Wiele świadectw wskazuje na to, że aktywnej pomocy w docieraniu do granicy i jej nielegalnym przekraczaniu udzielają migrantom białoruskie służby: „Oni przechodzą pod ochroną białoruskich pograniczników, fizycznie są prowadzeni pod lufami karabinów. Niektórym udaje się przekroczyć granicę. Najwięcej jest uchodźców z Afganistanu, Iraku i Czeczenii, głównie muzułmanów” mówiła w Polskim Radiu 24 Agnieszka Siewiereniuk-Maciorowska z portalu "Dzień Dobry Białystok”[8]. Podobne informacje można znaleźć również w innych serwisach: „Dotychczas na Litwę, Łotwę i do Polski przedostawali się przede wszystkim Irakijczycy, ale teraz coraz więcej jest uchodźców z Afganistanu. Ostatnio wszystkim chętnym ułatwia to reżim Łukaszenki organizując przerzut. Media informują, że białoruskie służby nie tylko dowożą ich na granice, ale nakazują nawet fizyczne przepychanie ich poza swoje terytorium. We wtorek 12. białoruskich żołnierzy przekroczyło bowiem nielegalnie granicę, wypychając za nią 35. imigrantów z Iraku”[9]. Operacja sprowadzania imigrantów ma nosić nazwę: „Śluza”[10]. Jak wynika z informacji przekazanych Giczana: "Są nagrania FRONTEX-u, na których widać, jak samochody służbowe białoruskiej straży granicznej eskortują duże grupy migrantów bezpośrednio do samej granicy. Są też zdjęcia litewskich rolników, na których widać, jak białoruscy pogranicznicy usuwają drut kolczasty, by ułatwić migrantom przekroczenie granicy"[11].

Na licznych filmach oraz fotografiach widać nieustannie obecnych funkcjonariuszy służb białoruskich pilnujących imigrantów. Pojawiają się również informacje, że białoruskie służby nie pozwalają zawrócić imigrantom i przetrzymują ich siłowo przy granicy: „Około 50 osób, w tym kobiety i dzieci, w fatalnych warunkach od kilku dni koczuje pod gołym niebem na granicy między Białorusią i Polską w Usnarzu Górnym. Białoruska służba graniczna nie pozwala im zawrócić, a polska – nie chce ich wpuścić na swoje terytorium”[12]. Jak wynika ponadto z informacji medialnych następuję rotacja tych osób. „Uchodźcy siedzą po stronie białoruskiej, gdzie pilnują ich żołnierze, którzy nie pozwalają im cofnąć się na Białoruś. Jak informuje mieszkaniec okolic Krynek, «kobiety i dzieci zniknęły z tego miejsca w nocy». Od strony polskiej grupka otoczona jest przez kordon pograniczników i żołnierzy oraz wozy służb. Uchodźcy spali na gołej ziemi, a w nocy palili ogniska, żeby się ogrzać. Kobiety i dzieci, które stanowiły tylko niewielką grupę przebywających przy granicy osób, Białorusini przetransportować mieli w nieznane miejsce[13]” czy: „Migrantów z drugiej strony pilnuje też białoruskie wojsko; żołnierze nie pozwalają im cofnąć się na Białoruś[14]. Ujawnione nagrania pokazują, że strona białoruska regularnie dostarcza posiłki grupie cudzoziemców koczującej po białoruskiej stronie granicy k. Usnarza Górnego[15].

Białoruś odmówiła wjazdu polskiego konwoju humanitarnego. Polskie MSZ skierowało do strony białoruskiej notę dyplomatyczną, oferując pomoc humanitarną dla migrantów. Zamiarem Polaków było dostarczenie dla imigrantów leków, namiotów, śpiworów. „W poniedziałek wieczorem ze składnicy Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych wyjechał transport z pomocą humanitarną dla imigrantów na terenie Białorusi. Składa się on z m.in. z namiotów, koców i agregatów prądotwórczych. We wtorek prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych Michał Kuczmierowski poinformował, że transport znajduje się na przejściu granicznym w Bobrownikach[16]. „Otrzymaliśmy kopię białoruskiej noty dyplomatycznej, z której jasno wynika, że brak jest zgody ze strony Białorusi na przekroczenie przez polski konwój humanitarny granicy polsko-białoruskiej - powiedział we wtorek wiceminister spraw zagranicznych Marcin Przydacz”[17].

 

Stanowisko państw granicznych UE oraz Unii Europejskiej

Rzecznik Komisji Europejskiej Christian Wigand podkreślał w imieniu Komisji, że „stanowczo odrzucamy próby instrumentalizacji ludzi do celów politycznych. Nie możemy zaakceptować jakichkolwiek prób podżegania lub przyzwolenia na nielegalną migrację do Unii Europejskiej przez państwa trzecie”. Zaznaczył ponadto, że “płot może być dobrym pomysłem w obecnej sytuacji na zewnętrznej granicy UE z Białorusią”[18]. Komisarz Unii Europejskiej ds. spraw wewnętrznych Ylva Johansson wielokrotnie podkreślała, że „obszar na granicy Polski i Białorusi nie jest sprawą migracyjną, to część agresji Łukaszenki przeciwko Polsce, Litwie i Łotwie, z celem destabilizacji UE”[19]. Już w lipcu komisarz odpowiedzialna za sprawy migracyjne UE wskazywała, że „reżim Łuakszenki używa instrumentalnie migrantów by wywierać polityczną presję i wspiera ich w przekraczaniu granicy litewskiej”[20].

Państwa dotknięte strumieniem migracyjnym z terytorium Białorusi podnoszą, że działania władz białoruskich noszą znamiona „wojny hybrydowej”[21] przeciw krajom, które oficjalnie poparły opozycję w wyborach w 2020 roku oraz stanowi reakcję na sankcje nałożone między innymi przez kraje należące do Unii Europejskiej. „Nowe ukierunkowane sankcje gospodarcze obejmują między innymi zakaz sprzedaży, dostaw, przekazywania lub eksportu, bezpośrednio lub pośrednio, sprzętu, technologii lub oprogramowania przeznaczonych głównie do wykorzystania przy monitorowaniu lub przechwytywaniu połączeń internetowych i telefonicznych. Obejmują również zakaz sprzedaży, dostaw, przekazywania lub eksportu produktów podwójnego zastosowania i technologii do celów wojskowych oraz niektórym osobom, podmiotom lub organom na Białorusi. Ogranicza się też handel produktami ropopochodnymi, chlorkiem potasu („potaż”) i towarami wykorzystywanymi do produkcji lub wytwarzania wyrobów tytoniowych. Ogranicza się ponadto dostęp do unijnych rynków kapitałowych i zakazuje zapewniania ubezpieczenia i reasekuracji białoruskiemu rządowi oraz białoruskim organom i agencjom publicznym. Europejski Bank Inwestycyjny zaprzestanie ponadto wszelkich wypłat lub płatności w ramach istniejących umów dotyczących projektów w sektorze publicznym i jakichkolwiek istniejących kontraktów dotyczących usług pomocy technicznej”[22].

Jak oszacował Ośrodek Studiów Wschodnich[23] Unia Europejska, wprowadzając po raz pierwszy w historii sankcje sektorowe wobec Mińska, uderza bezpośrednio w najbardziej dochodowe dla Białorusi gałęzie eksportu. „W rezultacie bezpośrednie i pośrednie efekty sankcji wprowadzonych 21 i 24 czerwca poważnie ograniczą dochody z eksportu (nawet o 10%), znacznie pogorszą bilans handlowy i negatywnie wpłyną na dotychczasową skalę produkcji w zakładach przemysłowych[24]”.

Premier Mateusz Morawiecki podczas spotkania, które odbyło się dnia 21 sierpnia 2021 roku ze swoimi odpowiednikami z państw sąsiednich podkreślił: „Dzisiaj, na moje zaproszenie, odbyła się wideokonferencja premierów Polski, Litwy, Łotwy i Estonii. Premier Estonii uczestniczył w wideokonferencji także jako aktualny członek Rady Bezpieczeństwa ONZ. Służby Polski, Litwy i Łotwy będą zdecydowanie bronić naszych granic. Obecne działania reżimu Łukaszenki traktujemy jako element wojny hybrydowej i próbę destabilizacji sytuacji w regionie. Są to działania wymierzone w Unię Europejską jako zemsta za nałożone na Łukaszenkę sankcje"[25].

 

Stanowisko Białorusi i Federacji Rosyjskiej

Kulminacja fali migracyjnej nastąpiła bezpośrednio po słowach prezydenta Białorusi Aleksandra Łukaszenki, który pod koniec maja oświadczył, że Białoruś odmawia ochrony Europy przed nielegalną migracją, handlem narkotykami i przemytem, ​​ponieważ z powodu sankcji nie ma na to siły ani pieniędzy[26]. W sierpniu prezydent Białorusi stanowczo zaprzeczył udziałowi Białorusi w sztucznym prokurowaniu napływu nielegalnych imigrantów i zażądał przedstawienia na to dowodów. Prezydent Aleksander Łukaszenko zalecił, aby sąsiedzi „zaczęli od siebie” i szukali w swoich krajach grup przestępczych, które zarabiają na organizacji nielegalnej migracji[27]. Oficjalny kanał Telegram białoruskich służb granicznych zarzuca, że polskie służby graniczne „brutalnymi środkami, przy użyciu siły fizycznej i psów służbowych, są zmuszani do naruszania granicy Białorusi. Często po prostu zostawiają ludzi, w tym kobiety i dzieci, w środku lasu bez jedzenia i ubrania. Rzucając im, by przeżyli, jednocześnie piszą w swoich mediach, że rzekomo grupy migrantów wyjechały na Białoruś.[28]” Wyjaśnienia te pozostają w oczywistej sprzeczności nie tylko ze stanowiskiem władz polskich, ale także – nawet najmniej przychylnych rządowi RP – obserwacjami organizacji pozarządowych.

Referując stanowisko Białorusi należy przywołać także ocenę sformułowaną na kanale Telegram przez Marię Zacharową, Dyrektora Departamentu Informacji i Prasy MSZ Federacji Rosyjskiej, która 27.08.2021 napisała: „tysiące migrantów - uchodźców z niestabilnych krajów, którzy padli ofiarą zachodnich projektów geopolitycznych, starają się o wejście do UE, m.in. do Polski. I dążą tam, mając moralne prawo domagać się od szlacheckich interwencjonistów płacenia zapomnianych rachunków. Polskie oddziały zostały rozmieszczone w Afganistanie, Iraku i na granicy syryjskiej z Turcji. Wielu z tych uchodźców to kobiety z małymi dziećmi. Wydawałoby się, jaka szansa, by rzeczywiście zademonstrować troskę o prawa człowieka, pokazać całemu światu, jak powinno być! Rozmieścić na swoim terytorium (a nie słowami) nowoczesne miasto namiotowe dla uchodźców lub np. przetestować najnowsze, najnowocześniejsze metody integracji – w głównym nurcie i duchu międzynarodowego ruchu na rzecz praw człowieka. Ale w Polsce zadecydowali o sprawie inaczej. Wojska, w tym regularne jednostki wojskowe, zostały rozmieszczone na granicy z Białorusią, na ich odcinku granicy ustawiono ogrodzenia z drutem kolczastym, helikopter patroluje granicę litewsko-białoruską na zlecenie Wilna. A to za mało dla Warszawy. W chwili obecnej w rządzie i parlamencie kraju toczy się aktywny proces myślowy mający na celu zreformowanie obowiązującego polskiego ustawodawstwa migracyjnego. Nowe przepisy ułatwią deportację migrantów i zniosą obowiązek rozpatrywania wniosków o azyl dla wielu kategorii obywateli”. Przedstawicielka rosyjskiego MSZ kończy słowami: „Czy Polska ma prawo do suwerennej polityki migracyjnej? Oczywiście, pod dwoma warunkami: - Musi wywiązywać się z zobowiązań międzynarodowych przyjętych przez Warszawę; - Nie powinna być sprzeczna z tymi zasadami moralnymi, na które polscy mężowie stanu powołują się w stosunku do suwerennych państw. Lub odwrotnie: Warszawa żyje tak, jak chce i przestaje uczyć kogokolwiek, jak żyć.” Z oczywistych względów stanowisko to pomija sprawczą rolę Białorusi w organizacji strumienia migracyjnego skierowane ku granicom UE.

 

Politycznie motywowane prokurowanie migracji i szantaż migracyjny

Kwalifikację prawną ustalonych na podstawie powyższych informacji okoliczności faktycznych poprzedzić musi przywołanie poglądów doktryny w zakresie „szantażu migracyjnego”. W szczególności należy odwołać się do opisanego po raz pierwszy w 2010 przez Kelly Greenhill zastosowanie migracji jako broni („weaponised migration”)[29]. Ta sama autorka już w 2008 roku definiowała migrację jako broń w następujący sposób „manipulacja przemieszczaniem się ludności jako operacyjny i strategiczny środek osiągnięcia politycznych i militarnych celów”[30]. Praca Greenhill stała się istotnym paradygmatem analitycznym już w 2016 roku, gdy o zastosowanie migracji jako broni oskarżano Federację Rosyjską oraz reżim syryjskiego prezydenta B. Assada. 25.02.2016 roku generał Philip Breedlove, naczelny dowódca NATO w Europie oraz dowódca sił USA w Europie, podczas przesłuchania przed Komisją Sił Zbrojnych Kongresu określił działania rosyjskie jako „wojnę hybrydową” oraz stwierdził, że „Rosja i reżim Assada celowo stosują migrację z Syrii jako broń. W celu przytłoczenia struktur europejskich i złamania europejskiej woli walki”[31].

Analizując fale migracyjne spowodowane wojną w Syrii, ekspert mechanizmu zintegrowanych uzgodnień UE dotyczących reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych (IPCR) Komisji Europejskiej, H. Schoemaker wskazuje[32] na cztery formy strategicznie prokurowanej migracji w teorii Greenhill:

1. Wywłaszczeniowa, zmierzająca do relokacji ludności w celu zajęcia jej terytorium.
2. Eksportowa, która ma na celu wzmocnienia kontroli nad własnym obszarem lub doprowadzenie do poluzowania kontroli wroga nad zajmowanym przez niego obszarem, wskutek zalania go uchodźcami.
3. Zmilitaryzowana, która zakłóca lub niszczy dowodzenie i kontrolę przeciwnika poprzez przemieszczenie jego kluczowego personelu, utrudnienie dostępu do infrastruktury lub przejęcie struktur wojskowych.
4. Szantaż migracyjny, który przez zastraszenie przepływami ludności ma zmusić przeciwnika do określonych działań.

Nie ulega wątpliwości, że zaprezentowane wcześniej działania Białorusi, w tym przywołane słowa A. Łukaszenki, który wprost wiąże falę migracyjną z nałożonymi na Białoruś sankcjami, pozwalają w sposób klarowny zakwalifikować działania Białorusi jako czwartą ze wskazanych form strategicznie prokurowanej migracji – szantaż migracyjny. Również przebieg działań związanych z sierpniowym kryzysem granicznym odpowiada opisywanym przez Greenhill etapom kryzysu zmierzającego do takiej eskalacji konfliktu wewnętrznego w Polsce, która ma uczynić rozwiązania wcześniej niedopuszczalne (porozumienie z władzami Białorusi), optymalnymi z politycznego punktu widzenia. Jak opisuje Greenhill, w państwie padającym ofiarą szantażu migracyjnego ma dojść do polaryzacji pomiędzy dwoma obozami – sprzyjającym i sprzeciwiającym się przyjęciu migracyjnej fali. Sprawca inicjujący ten typ szantażu migracyjnego dostrzega istnienie tych politycznych napięć i celowo zmierza do ich wykorzystania dla swoich politycznych celów[33].

Zainicjowanie szantażu migracyjnego wiąże się wprost z nadużyciem prawa humanitarnego i systemu praw człowieka, których normy mają stać się pułapką dla państwa padającego ofiarą strategicznie prokurowanych migracji. Ten element charakterystyki szantażu migracyjnego wyraźnie widać w cytowanej wcześniej wypowiedzi Marii Zacharowej, Dyrektora Departamentu Informacji i Prasy MSZ Federacji Rosyjskiej. O ile nadużycie norm prawa międzynarodowego może prowadzić do odmowy ich stosowania przez państwo padające ofiarą nadużycia w innych okolicznościach, to nadużycie w ramach prokurowanej migracji nie pozwala na zawieszenie stosowania norm dotyczących statusu uchodźców, bowiem instrumentalizowani przez beneficjenta nadużycia uchodźcy nie mogą być pozbawieni przysługującej im ochrony prawa międzynarodowego. Ta kwestia może zostać rozstrzygnięta dopiero na poziomie pytania o międzynarodową odpowiedzialność sprawcy prokurowanej migracji (o czym dalej).

Greenhill wskazuje trafnie za J. Hampshire, że szczególnie w sytuacji szantażu migracyjnego „prawo międzynarodowe odgrywa nie tyle rolę zewnętrznego hamulca narodowej suwerenności, lecz staje się źródłem liberalnych norm, do których mogą odwoływać się krajowe i międzynarodowe podmioty, w tym organy sądowe oraz organizacje pozarządowe[34]”. Zapadłe zarządzenie tymczasowe Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zaangażowanie podmiotów pozarządowych, włącznie z usiłowaniem usunięcia granicznych zasieków, wskazuje na zasadność tej oceny.

W efekcie ponawianych działań o charakterze politycznie motywowanej prokurowanej migracji, Greenhill zauważa, że dochodzi do zaostrzania regulacji azylowych i imigracyjnych oraz wyraźnych zobowiązań do ochronnych najbardziej wrażliwych grup ludności[35].

Długofalowo, instytucjonalny oraz normatywny sprzeciw wobec politycznie motywowanych prokurowanych migracji jest zatem niezbędny dla utrwalenia systemu norm międzynarodowego prawa humanitarnego oraz systemu praw człowieka. Nie ulega też wątpliwości, że prokurowane migracje prowadzą wprost do zagrożeń humanitarnych, wystawiają zinstrumentalizowane grupy ludności na zagrożenie. Jednocześnie celem tego działania jest destabilizacja wewnętrzna i zewnętrzna państwa padających ofiarami prokurowanej migracji, a zatem zamiarem państwa sprawcy objęte jest stworzenie zagrożenia dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. To zaś daje legitymizację do działania Radzie Bezpieczeństwa ONZ na podstawie rozdziału VI Karty Narodów Zjednoczonych.

 

Agresja czy zakazana interwencja: kwalifikacja prawna szantażu migracyjnego

W cytowanej wypowiedzi Komisarz Unii Europejskiej ds. spraw wewnętrznych Ylvy Johansson dla New York Post z 27.08.2021[36] pada wobec działań Białorusi określenie „agresja”. Premier Mateusz Morawiecki, podobnie jak większość komentatorów i publicystów posługuje się pojęciem „wojny hybrydowej”[37].

Problematyka kwalifikacji prawnej politycznie motywowanego prokurowania migracji, podobnie jak problematyka kwalifikacji prawnej innych działań mieszczących się w pojemnym znaczeniowo pojęciu „wojny hybrydowej” jest przedmiotem ożywionych prac przedstawicieli doktryny prawa międzynarodowego.

Zakaz agresji ujęty w art. 2(4) Karty Narodów Zjednoczonych dotyczy „groźby użycia siły lub użycia jej przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej któregokolwiek państwa bądź w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami Organizacji Narodów Zjadnoczonych”. Ściślejsza definicja „aktu agresji” nastąpiła w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ 3314 (XXIX) z 14.12.1974, została też potwierdzona m. in. w poprawce do Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego (rezolucja 6)[38] i obejmuje użycie sił zbrojnych przeciwko suwerenności, terytorialnej integralności lub politycznej niepodległości innego państwa lub w jakikolwiek sposób niezgodny z Kartą Narodów Zjednoczonych czynów agresji wskazanych w rezolucji oraz innych za takie przez Radę Bezpieczeństwa. Tym samym, o ile niektóre z nowym form wrogich działań doktryna jest skłonna uznawać za formy zakazanej agresji[39], to wiele z działań wchodzących w wachlarz operacyjny „wojny hybrydowej” ze swej natury nie będzie „aktem agresji” w świetle ścisłych definicji prawa międzynarodowego. Jak zauważa D. Cantwell „środki hybrydowe zostały zaprojektowane tak, aby uniknąć ich identyfikacji jako oczywistych naruszeń Karty [Narodów Zjednoczonych] nawet, jeżeli stanowią bezprawne użycie siły”[40].

Wobec powyższego, politycznie motywowane prokurowanie migracji, w tym szantaż migracyjny, należy poddać ocenie z perspektywy innego zakazu ujętego w art. 2 Karty Narodów Zjednoczonych oraz stanowiącego normę międzynarodowego prawa zwyczajowego – zakazu interwencji w wewnętrzne sprawy innego państwa. W sprawie Nikaragua p-ko USA Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości tak wyjaśniał zasadę nieinterwencji: „w świetle powszechnie przyjętych sformułowań, zasada ta zabrania wszystkim państwom lub grupom państw bezpośredniej lub pośredniej interwencji w wewnętrzne lub zewnętrzne sprawy innych państw. Zabroniona interwencja to zatem ta, która dotyczy spraw, o których każde państwo władne jest decydować swobodnie na mocy zasady suwerenności. Jedną z tych spraw jest wybór systemu politycznego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego oraz formułowanie polityki zagranicznej. Interwencja jest bezprawna, gdy stosuje metody przymusu w odniesieniu do tych wyborów, które muszą pozostać swobodne. Element przymusu, który definiuje, a nawet stanowi samą istotę zakazanej interwencji, jest szczególnie oczywisty w przypadku interwencji z użyciem siły (…)”[41].

Wcześniej stosowna definicja została ujęta w „Deklaracji zasad prawa międzynarodowego dotyczących przyjaznych stosunków i współdziałania państw zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych”, potwierdzając zakaz interwencji stwierdzeniem, że „interwencja zbrojna oraz wszelkie inne formy mieszania się lub usiłowania gróźb przeciwko osobowości państwa lub przeciwko jego politycznym, gospodarczym lub kulturalnym czynnikom, stanowią pogwałcenie prawa międzynarodowego. Żadnemu państwu nie wolno używać lub zachęcać do użycia gospodarczych, politycznych lub jakiegokolwiek innego rodzaju środków przymusu mających na celu podporządkowanie drugiego państwa w wykonywaniu jego suwerennych praw oraz celem zapewnienia sobie od niego jakiegokolwiek rodzaju korzyści”[42].

Nie ulega zatem wątpliwości, że zainicjowanie szantażu migracyjnego poprzez prokurowaną z udziałem podmiotów państwowych presję migracyjną w celu wymuszenia na państwach granicznych UE oraz całej Unii korzystnych dla Białorusi modyfikacji politycznych, w tym zniesienia sankcji, stanowi zakazaną interwencję, czyli akt międzynarodowo bezprawny.

 

Zasady odpowiedzialności za akt międzynarodowo bezprawny

Uznając, że politycznie motywowane prokurowanie migracji na granicy Białorusi z UE stanowi pogwałcenie międzynarodowych zobowiązań Białorusi, należy zadać pytanie o wynikającą z tego odpowiedzialność w świetle norma prawa międzynarodowego. Zasady odpowiedzialności państw za naruszenie norm prawa międzynarodowego należą do obszaru prawa zwyczajowego, które stanowi jedno ze źródeł obowiązywania systemu prawa międzynarodowego[43]. Zostały skodyfikowane[44] w raporcie Komisji Prawa Międzynarodowego „Artykuły o Międzynarodowej Odpowiedzialności Państw za Działania Zakazane przez Prawo Międzynarodowe”, przyjętym rezolucją Zgromadzenia Ogólnego ONZ 56/83 z 12.12.2001, skorygowanym dokumentem nr A/56/49 (vol. I)/Corr.4 (zwane dalej także „AMOP”).

Zasada ogólna stanowi, że „każdy akt międzynarodowo bezprawny państwa rodzi odpowiedzialność międzynarodową tego państwa” (art. 1 AMOP), zaś aktem międzynarodowo bezprawnym jest „działanie lub zaniechanie: (a) przypisywalne państwu na podstawie prawa międzynarodowego oraz (b) stanowiące naruszenie międzynarodowego zobowiązania tego państwa.” (art. 2 AMOP). O zakwalifikowaniu aktu państwa jako międzynarodowo bezprawnego decyduje prawo międzynarodowe, bez względu na kwalifikacje tego samego aktu w świetle prawa wewnętrznego państwowego (art. 3 AMOP).

Działania mogą być przypisane państwu, jeżeli są działaniami organów państwa (art. 4 AMOP), działania osób lub podmiotów upoważnionych przez prawo wewnętrzne do wykonywania niektórych funkcji władzy wykonawczej (art. 5 AMOP), najszerzej zaś działania osób lub grup działających wedle instrukcji lub pod kontrolą państwa[45] (art. 8 AMOP), nawet jeżeli działania tych osób, grup lub podmiotów przekraczały uprawnienia lub naruszały udzielone instrukcje (art. 7 AMOP).

Uznanie działania lub zaniechania za naruszenie międzynarodowego zobowiązania następuje, jeżeli oceniany akt przypisany państwu jest niezgodny z wymogami spoczywającego na nim zobowiązania międzynarodowego, bez względu na jego źródło i charakter (art. 12 AMOP). Do źródeł zobowiązań zaliczyć należy przede wszystkim wiążące państwo traktaty międzynarodowe, zwyczaj międzynarodowy. Szczególne znaczenie w obszarze prawa humanitarnego i praw człowieka mogą odgrywać również normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), o których mowa w art. 53 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów.

Odpowiedzialność państwa za akt międzynarodowo bezprawny obejmuje (i) zaprzestanie aktu, (ii) złożenie odpowiednich zapewnień i gwarancji niepowtarzania, jeżeli okoliczności tego wymagają (art. 30 AMOP), (iii) dokonanie pełnej reparacji z tytułu uszczerbku spowodowanego aktem, obejmującego zarówno szkodę materialną, jak i moralną (art. 31 AMOP).

Jak wskazał Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości „jest dobrze ugruntowaną zasadą prawa międzynarodowego, że poszkodowane państwo jest uprawnione do uzyskania odszkodowania od państwa, które dopuściło się międzynarodowo bezprawnego aktu, za szkodę wyrządzoną przez ten akt”[46]. Reparacja za uszczerbek przyjmuje formę: restytucji, odszkodowania lub satysfakcji. Przede wszystkim na państwie ciąży obowiązek przywrócenia sytuacji, która istniała przed dokonaniem aktu (restytucja), chyba że jest to niemożliwe lub nakładałoby nieproporcjonalny ciężar wobec zysku wynikającego z restytucji zamiast odszkodowania (art. 35 AMOP).

Niezależnie od restytucji, państwo odpowiedzialne za akt międzynarodowo bezprawny jest zobowiązane do odszkodowania z tytuły wyrządzonej szkody, w zakresie w jakim szkoda nie została naprawiona przez restytucję (art. 36 AMOP). Odszkodowanie obejmuje wszelkie szkody policzalne finansowo, w tym utracone korzyści[47].

Finalnie, państwo odpowiedzialne za akt międzynarodowo bezprawny jest zobowiązane do zapewnienia satysfakcji z tytułu uszczerbku wywołanego przez ten akt, w zakresie w jakim nie może być on naprawiony przez restytucję lub odszkodowanie. Satysfakcja może polegać na uznaniu naruszenia, wyrażeniu żalu, formalnych przeprosinach lub innej właściwej formie (art. 37 AMOP).

Szczególny skutek wiąże się z aktem międzynarodowo bezprawnym, stanowiącym poważne naruszenie przez państwo zobowiązań wynikających z normy bezwzględnie obowiązującego powszechnego prawa międzynarodowego (ius cogens). W tej sytuacji prawo międzynarodowe nakłada obowiązek reagowania na całą społeczność międzynarodową, w celu doprowadzenia legalnymi sposobami do zakończenia wszelkiego poważnego naruszenia, jak również obowiązek powstrzymania się od uznania za zgodną z prawem sytuacji stworzonej przez poważne naruszenie.

Z uwagi na charakter prawa międzynarodowego, stanowiącego porządek prawny zdecentralizowany, odpowiedzialność międzynarodowa oparta jest na zdecentralizowanym systemie uprawniającym do podnoszenia odpowiedzialności państwa odpowiedzialnego za akt międzynarodowo bezprawny przez państwo pokrzywdzone, a w pewnych okolicznościach przez społeczność międzynarodową (zobowiązania erga omnes) jako całość i przez państwa trzecie.

W celu skłonienia państwa odpowiedzialnego za akt międzynarodowo bezprawny do realizacji jego zobowiązań z zakresu odpowiedzialności międzynarodowej, państwo pokrzywdzone (a w pewnych okolicznościach państwa trzecie) może podjąć przeciwśrodki (art. 49 AMOP) o charakterze tymczasowym, polegające na zawieszeniu wykonywania przez państwo pokrzywdzone jego zobowiązań międzynarodowych wobec państwa odpowiedzialnego.

 

Odpowiedzialność Białorusi wobec państw dotkniętych skutkami szantażu migracyjnego

Podstawowe roszczenia, jakie przysługują państwom dotkniętym białoruskim szantażem migracyjnym, to zatem: (i) żądanie zaprzestanie prokurowania migracji, (ii) złożenie odpowiednich zapewnień i gwarancji niepowtarzania szantażu migracyjnego, (iii) dokonanie pełnej reparacji z tytułu uszczerbku spowodowanego aktem, obejmującego zarówno szkodę materialną, jak i moralną.

O ile żądanie zaprzestania prokurowania migracji nie budzi istotnych wątpliwości, to wyjaśnienia wymaga kwestia złożenia gwarancji niepowtarzania szantażu migracyjnego. Zważywszy na rozpoznane mechanizmy prokurowanej migracji przez terytorium Białorusi, stosowne gwarancje mogłyby obejmować przede wszystkim zobowiązanie Białorusi do zapewnienia migrantom warunków do rozpoczęcia procedur uchodźczych na Białorusi, jak również ścisłe określenie procedur kontroli przepływu ludności i zasad deportacji.

Żądanie reparacji obejmowałoby zwrot wszelkich kosztów poniesionych przez państwa dotknięte bezprawnie prokurowaną migracją, takich jak koszty wzmożonej kontroli granic, osobowe i rzeczowe, w tym koszty umocnień granicznych.

 

Odpowiedzialność Białorusi wobec migrantów

Współczesna doktryna prawa międzynarodowego coraz częściej podkreśla znaczenie odszkodowania należnego bezpośrednio ofiarom naruszeń prawa międzynarodowego, w szczególności norm prawa humanitarnego i praw człowieka. Jednak wyrządzona krzywda w większości spraw naruszeń praw człowieka jest nie do naprawienia[48]. Wówczas, analogicznie co żądania odszkodowania i satysfakcji przez państwo pokrzywdzone, postuluje się uczynienie zadość ofiarom poprzez świadczenia materialne i finansowe, a także niematerialne, takie jak sposobność do publicznego ujawnienia prawdy o krzywdzie, oficjalne potwierdzenie krzywd i odpowiedzialności za nie, uznanie odpowiedzialności przez państwo odpowiedzialne za akt międzynarodowo bezprawny i wyrażenie przeprosin, a nawet pociągnięcie do odpowiedzialności karnej winnych naruszeń[49].

Norma zwyczajowa, dotycząca zadośćuczynienia dla ofiar praw podstawowych została ujęta w art. 8 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 2 ust. 3 Międzynarodowego Paktu  Praw Obywatelskich i Politycznych, następnie ujęte w rezolucji 60/147 Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 16.12.2006 („Podstawowe zasady i wytyczne dotyczące ochrony i prawa do zadośćuczynienia dla ofiar poważnych naruszeń międzynarodowych praw człowieka i międzynarodowego prawa humanitarnego”) i stanowią efekt postępującego skupienia na ofierze i na funkcji kompensacyjnej odpowiedzialności, które wstępnie wyrażono w rezolucji 40/34 Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 29.11.1985 („Deklaracja podstawowych zasad sprawiedliwości dla ofiar przestępczości i nadużyć władzy”), a które następnie znalazły sobie miejsce w porządkach prawnych krajowych i międzynarodowych[50]. Komitet Praw Człowieka ONZ zwracał uwagę, że środki ochrony prawnej potwierdzone art. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przysługują wszystkim osobom, w tym bezpaństwowcom, uchodźcom, migrantom[51], których prawo do uzyskania naprawienia szkód i zadośćuczynienia za krzywdy doznane wskutek naruszenia praw podstawowych musi zostać zapewnione prawem krajowym[52]. Obowiązek państwa do zapewnienia skutecznej ścieżki uzyskania takiej ochrony prawnej stanowi zobowiązanie międzynarodowe erga omnes, w efekcie jego naruszenie rodzi odpowiedzialność wobec całej wspólnoty międzynarodowej, która może być dochodzona na rzecz pokrzywdzonych przez każde państwo. Prawo do dochodzenie naprawienia indywidualnych szkód i zadośćuczynienia za indywidualną krzywdę zostało uwzględnione przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w Opinii Doradczej w sprawie prawnych aspektów budowy muru na okupowanych terenach palestyńskich[53].

 

Adw. Jerzy Kwaśniewski - prezes Instytutu Ordo Iuris