Opinia prawna nt. decyzji Komitetu Ministrów z 3-5 marca 2020 r. w sprawie wykonania przez Rzeczpospolitą Polską wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach Tysiąc, P. i S. oraz R. R.

Wprowadzenie

Przedmiotem niniejszej opinii jest ocena prawna decyzji Komitetu Ministrów z 3-5 marca 2020 roku w sprawie wykonania przez Rzeczpospolitą Polską wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tzw. sprawach aborcyjnych: Tysiąc, P. i S. oraz R. R. przeciwko Polsce.  Komitet Ministrów (Committee of Ministers) jest organem Rady Europy, złożonym z przedstawicieli dyplomatycznych państw członkowskich (w zależności od rangi posiedzenia: ministrów spraw zagranicznych bądź ambasadorów), odpowiedzialnym m.in. za monitorowanie wdrażania orzeczeń ETPC w poszczególnych krajach.

O wyrokach ETPC w sprawach aborcyjnych

W latach 2007-2012 przeciwko Polsce zapadły trzy niekorzystne wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w których stwierdzono, że władze polskie naruszyły art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez brak ustanowienia procedury, w wyniku której kobietom umożliwiono by pełny dostęp do aborcji na warunkach określonych w prawie krajowym.

W sprawie Tysiąc przeciwko Polsce Trybunał zarzucił władzom polskim brak należytego dostępu do tzw. aborcji terapeutycznej, czyli przeprowadzanej w celu ochrony zdrowia matki (wyrok ETPC z 20 marca 2007 r.)[1].

W sprawie R.R. przeciwko Polsce Trybunał zarzucił władzom polskim brak należytego dostępu do aborcji eugenicznej, czyli przeprowadzanej na nienarodzonym dziecku cierpiącym na ciężką i nieodwracalną niepełnosprawność lub chorobę nieuleczalną zagrażającą jego życiu (wyrok ETPC z 26 maja 2011 r.).

W sprawie P. S. przeciwko Polsce  Trybunał zarzucił władzom polskim brak należytego dostępu do tzw. aborcji kryminalnej, czyli przeprowadzanej wobec dzieci poczętych w drodze przestępstwa, np. współżycia z osobą poniżej 15 lat (wyrok ETPC z 30 października 2012 r.).

Stan realizacji wyroków ETPC przez Polskę

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że orzecznictwo ETPC na temat aborcji budzi poważne wątpliwości. Mimo że sam Trybunał nie uznaje „prawa do aborcji” za prawo człowieka, to jednocześnie oczekuje on od państw europejskich, w których aborcja jest legalna (lub nawet, tak jak w Polsce, niekaralna w pewnych wyjątkowych okolicznościach), że stworzą one specjalną procedurę, która umożliwi „zaskarżanie” decyzji lekarzy odmawiających przeprowadzenia aborcji. Tymczasem Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie formułuje takiego wymogu – Trybunał wywiódł taki wymóg za pomocą bardzo kreatywnej wykładni art. 8, przyznającego każdemu prawo do poszanowania życia prywatnego. Taka wykładnia budzi wątpliwości, zwłaszcza w kontekście art. 2 Konwencji, która zapewnia „każdemu” – a zatem również dzieciom nienarodzonym – prawo do życia. Niestety, orzecznictwo Trybunału arbitralnie przyjmuje, że Konwencja nie gwarantuje prawa do życia dzieciom nienarodzonym, a o ochronie ich życia państwa mogą decydować swobodnie – albo chroniąc ich życie, albo pozbawiając ich tej ochrony i ustanawiać wręcz po stronie matki prawo do ich zabijania. Za nieuprawnione, a przynajmniej bardzo wątpliwe, jednocześnie uznać należy przedstawienie w tych wyrokach istniejących w polskim prawie warunków niekaralności aborcji jako „prawa podmiotowego”. Należy zaznaczyć, że warunki te, jak podkreśla się w literaturze i orzecznictwie, są zbliżone do konstrukcji kontratypu, czyli okoliczności wyłączającej karalność czynu co do zasady zabronionego.  Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 2006 r., III CZP 8/06, art. 4a i 4b ustawy o ochronie płodu ludzkiego nie mogą być podstawą do wyróżnienia „prawa do aborcji” jako dobra osobistego. Odwołując się do TK z 26 maja 1997 r., K 26/96, SN wskazał, że art. 4a ust. 1 ustawy ma „charakter legalizujący określone zachowanie zmierzające do przerwania ciąży. Stanowi więc zezwolenie na podjęcie zachowań z zasady zabronionych także na gruncie innych regulacji odnoszących się do dziecka poczętego. Jego życie pozostaje pod ochroną prawną od chwili poczęcia, wszelkie zaś czyny zmierzające do pozbawienia go życia, w tym w szczególności przerwanie ciąży są generalnie zakazane. Oznacza to, że okoliczności wskazane w art. 4a ust. 1 ustawy mają charakter zbliżony do kontratypu, a więc wiążą się z wyłączeniem bezprawności”.

Niezależnie od krytycznej oceny orzecznictwa ETPC, Polska jako członek Rady Europy jest związana wyrokami Trybunału zapadłymi w postępowaniach, w których była stroną (art. 46 ust. 1 Konwencji). Dlatego też w 2008 r. władze polskie przyjęły przepisy realizujące omówione wyżej orzeczenia Trybunału w sprawach aborcyjnych. Nowe przepisy, które weszły w życie w 2009 r., gwarantowały prawo pacjenta do żądania drugiej opinii lekarskiej lub zwołania konsylium lekarskiego oraz prawo wniesienia sprzeciwu na opinię lub orzeczenie lekarza do Komisji Lekarskiej przy Rzeczniku Praw Pacjenta[2]. Od tego czasu w polskim porządku prawnym istnieją dwie procedury pozwalające kobietom na weryfikację odmownej decyzji lekarza w przedmiocie ich dostępu do aborcji, której brak zarzucił Trybunał we wspomnianych trzech wyrokach.

Treść decyzji Komitetu Ministrów w sprawach Tysiąc, P. i S. oraz R.R.

Na posiedzeniu, które odbyło się w dniach od 3 do 5 marca 2020 r., Komitet Ministrów przyjął dwie decyzje w sprawie wykonania wyroków aborcyjnych przez Polskę:

- dot. stanu wykonania wyroków ETPC w sprawach Tysiąc p. Polsce i R.R. p. Polsce[3],

- dot. stanu wykonania wyroku ETPC w sprawie P. i S. p. Polsce[4].

W obu decyzjach Komitet Ministrów wyraził niezadowolenie ze sposobu ukształtowania procedur dotyczących dostępu do aborcyjnego zabicia dziecka.

W pierwszej decyzji Komitet zarzucił Polsce „brak efektywnych mechanizmów proceduralnych zapewniających kobietom efektywny dostęp do aborcji z powodu zagrożenia zdrowia matki lub płodu w sytuacji, gdy lekarz nie dostrzega takiego zagrożenia (Tysiąc) albo nie uznaje za konieczne przeprowadzenie badań prenatalnych (R.R.)”. Komitet podkreślił też, „jak ważne jest, aby kobiety w ciąży miały możliwość zakwestionowania takich decyzji lekarskich”.  Istniejącą w prawie polskim od 2009 roku procedurę sprzeciwu Komitet uznał za „nieefektywną”, a do procedury opiniodawczej w ogóle się nie odniósł. Komitet wezwał władze do „przeprowadzenia niezbędnych reform bez dalszej zwłoki”. Następną ewaluację działań Polski w tym zakresie Komitet zapowiedział na wrzesień 2020 r.

W drugiej decyzji Komitet wezwał Polskę do „stworzenia jasnych i efektywnych procedur zapewniających kobietom upominającym się o legalną aborcję dostęp do odpowiedniej informacji na temat kroków, jakie muszą podjąć”, które gwarantowałyby również możliwość uzyskania takiej informacji w razie powołania się przez lekarza na klauzulę sumienia. Komitet „z zainteresowaniem” przyjął też rządowy projekt nowelizacji ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty[5], który nakłada na podmioty lecznicze obowiązek informowania, gdzie można poddać się aborcji. Komitet wezwał też władze polskie do „zbierania informacji na temat szpitali odmawiających przeprowadzania legalnych aborcji z uwagi na powołanie się przez personel medyczny na klauzulę sumienia” oraz do „zapewnienia efektywnego funkcjonowania mechanizmu opartego na odpowiedzialności kontraktowej dostawców opieki zdrowotnej za złamanie ich zobowiązania do zapewnienia legalnej aborcji”. Następną ewaluację działań Polski w tym zakresie Komitet zapowiedział na marzec 2021 r.

Komentarz do decyzji Komitetu Ministrów

Mimo przyjęcia przez władze polskie przepisów realizujących zalecenia ETPC, Komitet kontynuuje nadzór nad wykonaniem wyroków w sprawach Tysiąc, P. i S.  oraz R. R. przeciwko Polsce, uznając, że nie zostały one zrealizowane.

Jeśli chodzi o decyzję Komitetu w sprawach Tysiąc i R.R., warto podkreślić, że wszystkie stany faktyczne, na kanwie których wspomniane orzeczenia ETPC zapadły, miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, tworzącej dwie opisane powyżej procedury: procedurę sprzeciwu oraz procedurę opiniodawczą. Mimo to w ocenie Komitetu procedura sprzeciwu jest nieefektywna, a o procedurze opiniodawczej w ogóle nie wspomina.

Choć w decyzji z 2020 r. nie zostało sprecyzowane, na czym konkretnie polega „nieefektywność” procedury sprzeciwu, na podstawie lektury decyzji Komitetu z 2019 r. dotyczącego tego samego wyroku (dostępnej pod tym samym linkiem, co decyzja z 2020 r.), można się domyślić, że Komitet ma na myśli okoliczność, iż pacjenci zbyt rzadko korzystają z prawa wniesienia sprzeciwu, a w konsekwencji za mało jest wykonywanych aborcji[HP1] . W decyzji z 2019 r. Komitet domagał się modyfikacji przepisów w celu ułatwienia procedury wnoszenia sprzeciwów, w tym m.in. zniesienia wymogu wskazywania w uzasadnieniu sprzeciwu przepisu prawnego, z którego wynika naruszenie danego prawa pacjenta. W ostatnich decyzjach z 2020 r. Komitet wyraził też oczekiwanie nowelizacji przepisów o klauzuli sumienia, tak aby kobiety, którym lekarz odmówi aborcji, miały prawnie zagwarantowany dostęp do informacji o tym, kto i w jakim miejscu będzie mógł przeprowadzić aborcję.

Zastrzeżenia Komitetu nie mają jednak oparcia w orzecznictwie Trybunału, ani odzwierciedlenia w rzeczywistości. We wszystkich wspomnianych orzeczeniach Trybunał podkreślał, że „Artykuł 8 [Konwencji] nie zawiera wyraźnych wymogów proceduralnych”[6]. Co więcej, z danych uzyskanych w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta wynika, że brak wskazania przepisu prawnego stanowi niezwykle rzadką przyczynę odrzucenia sprzeciwu, mającą miejsce zaledwie 2 razy w roku – najczęstsze przyczyny to brak uzasadnienia, niedołączenie opinii lekarza, przekroczenie terminu na wniesienie sprzeciwu[7], a więc braki formalne wynikające ze zwykłej niestaranności pacjentów.

Jeśli chodzi o decyzję Komitetu w sprawie R.R., to obowiązek informacyjny w zakresie stanu zdrowia pacjentów – w tym kobiet w ciąży – wynika już z art. 9 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta. Z kolei obowiązek informacyjny w zakresie dostępu do świadczeń zdrowotnych – do których Narodowy Fundusz Zdrowia zalicza również aborcję – wynika z art. 12 ustawy o prawach pacjenta.

Niepokojący jest apel Komitetu o zbieranie przez władze polskie danych wrażliwych lekarzy korzystających z klauzuli sumienia, co nie tylko rodzi ryzyko ich stygmatyzacji, wobec dużej agresji werbalnej środowisk proaborcyjnych[8], ale również jest wysoce wątpliwe z punktu widzenia przepisów o ochronie danych osobowych. Co istotne, takiego wymogu nie sformułował sam Trybunał w wyroku w sprawie R.R.

Konkluzja

Analizowane decyzje Komitetu Ministrów z 3-5 marca 2020 r. wykraczają poza kompetencję tego organu określone w art. 46 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komitet ma bowiem jedynie czuwać na wykonaniem wyroku Trybunału przez państwo, nie może natomiast formułować samodzielnie postulatów, które wykraczają daleko poza granice orzeczeń podlegających wykonaniu. Polska już dawno zrealizowała wyroki ETPC w sprawach Tysiąc, R.R. i P. i S., przyjmując ustawę z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Dr Marcin Olszówka - Dyrektor Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris

Karolina Pawłowska - Dyrektor Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris