praworządnośc

· Zasada państwa prawa jest jedną z naczelnych zasad zawartych w polskiej Konstytucji.

· Pomimo posiadania wielu orędowników, jest ona zagrożona przez próby wprowadzenia narzędzi opartych na decyzjonizmie, który jest jej odwróceniem.

· Nowa władza może chcieć „przywracać praworządność” łamiąc prawo, a więc w niepraworządny sposób.

· Próbę legitymacji jej działań mogłoby stanowić powoływanie się przez nią na niewiążące stanowiska organizacji międzynarodowych.

Zasada państwa prawa i jej „obrona”

Zasada ta, inaczej nazywana zasadą praworządności, została wyrażona w art. 2 Konstytucji: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” oraz w art. 7: „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.  Zgodnie z tą zasadą, państwo (w szczególności jego władze) w swoich rządach jest ograniczone ustanowionym przez siebie prawem. Innymi słowy, to właśnie prawo stoi ponad władzą państwową.

Apologeci zasady państwa prawa (składający się dotychczas z opozycji parlamentarnej i jej zwolenników), postulując przywrócenie jej znaczenia, sami proponują rozwiązania stojące w opozycji do jej istoty. Mowa tutaj w szczególności o dyskrecjonalnych uchwałach Sejmu (niebędących formalnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego), za pomocą których odwoływano by sędziów powołanych przez Prezydenta, uznano by część organów konstytucyjnych za niekonstytucyjne (np. Krajową Radę Sądownictwa) czy unieważniono by część orzeczeń Sądu Najwyższego. Oczywiście ci właśnie apologeci powoływaliby się na stanowiska różnych organizacji międzynarodowych, które wydały niewiążące opinie prawne na temat niektórych uregulowań normatywnych w Polsce. Taka właśnie próba legitymacji ich działań prawdopodobnie doprowadziłaby do faktycznego wprowadzenia w życie ich postulatów, jednakże byłoby to zaprzeczeniem zasady państwa prawa.

Uchwała Sejmu i jej moc normatywna

Uchwała to akt wyrażenia woli za pomocą głosowania przez jakiś organ kolegialny, w tym przypadku jest to Sejm. Należy zauważyć, że w odróżnieniu od pojęcia „ustawy”, które zostało ściśle określone przez Konstytucję, pojęcie „uchwały” jest dosyć ogólne, zdaniem L. Garlickiego „obejmuje „wszelkie rodzaje sformalizowanych aktów podejmowanych przez Sejm, (…), zebrane na posiedzeniu i stanowiące wyraz ich woli”. Choć niektóre uchwały mogą mieć moc normatywną (np. regulamin Sejmu), to nie są one aktem prawa powszechnie obowiązującego i Sejm, co do zasady, nie może narzucić swojej woli innemu podmiotowi. Sejm może natomiast uchwalić uchwałę problemową, którą może skierować do innego podmiotu. Za jej pomocą zajmie stanowisko w bieżących sprawach i może w drodze prośby lub sugestii zwrócić się do konkretnych podmiotów o podjęcie działań.

Reasumując, Sejm może stwierdzić uchwałą, że np. dany organ jest niekonstytucyjny, lecz nie wywrze ten akt żadnych skutków prawnych, tylko będzie to wewnętrzna opinia organu kolegialnego jakim jest Sejm. Inaczej jednak twierdzą wspomniani apologeci. Ich zdaniem opinia organizacja międzynarodowej lub innego niepowołanego do tego organu (np. Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), są wystarczające do nadania uchwale Sejmu mocy prawa powszechnie obowiązującego.

Decyzjonistyczny suweren

Zdaniem apologetów, rządy Zjednoczonej Prawicy doprowadziły do zachwiania zasady państwa prawa. W ich ocenie sytuacja jest na tyle krytyczna, że niemożliwym lub wysoce utrudnionym jest przywrócenie uprzednio panującego ładu prawnego w drodze środków jakie przewiduje polskie prawodawstwo. Wobec tego nie można poprzestać na działaniach w granicach prawa, lecz należy je przekroczyć. Opisywany model działania wywraca istotę zasady państwa prawa poprzez zmianę hierarchii - to już nie prawo jest nad państwem, a państwo nad prawem. Wobec tego nie mamy już do czynienia z praworządnością, a z decyzjonizmem.

Decyzjonizm to (jak podaje J. Bartyzel) doktryna prawno-polityczna upatrująca w decyzji, tj. w rozstrzygającym wszelkie spory akcie woli politycznego suwerena, kreacyjną moc ustanawiania wydobywanego z chaosu przedpolityczności (względnie rewolucyjnej „antypolityki”) ładu politycznego (państwowego). Głównym zaś teoretykiem tej doktryny był Carl Schmitt. Zgodnie z tą koncepcją, ład prawny nie może poprzedzać państwa, którego istnienie uwarunkowane jest zniesieniem anarchii panującej w stanie natury i wprowadzeniem mechanizmów egzekwowalności prawa. Twórcą państwa jest suweren, który zarazem jest strażnikiem wprowadzonego przez siebie ładu prawnego. Ponieważ decyzje suwerena są źródłem prawa, on sam jest ponad nimi i w takim wypadku może on złamać konstytucję, aby ją obronić. Porządek znajduje się, w tym wypadku, wyżej aniżeli prawo, które ma na celu go chronić. Prawowitość podejmowanych przez suwerena decyzji nie uzasadnia się praworządnością, lecz koniecznością zapewnienia egzystencji państwa. W sytuacjach krytycznych może suweren wprowadzić nawet dyktaturę zawieszającej konstytucyjne zasady, której celem byłoby właśnie przywrócenie praworządności.

Koncepcja apologetów wpisuje się w doktrynę decyzjonizmu. To właśnie oni uważają się za przedstawicieli suwerena państwa, w którym zapanował chaos, a wydawane przez niego normy prawne nie zawsze są respektowane, a co za tym idzie, grozi mu anarchia. Oni uważając się za „strażników Konstytucji”, chcą ją łamać wprowadzając sprzeczne z nią rozwiązania prawne w imieniu „przywrócenia praworządności” i zaprowadzenia porządku prawnego według ich upodobania. Jakkolwiek koncepcja ta jest logiczna, to nie można jej pogodzić z hasłami głoszonymi dotychczas przez apologetów, co więcej, ona im zaprzecza.

Koniec zasady państwa prawa?

Niewątpliwie, jak już zostało przedstawione, decyzjonizm jest odwróceniem zasady państwa prawa. Postulaty apologetów wzywające do „przywrócenia praworządności” sugerują użycie do tego celu metod będących jej odwróceniem. Zaistniała sytuacja jest pewnym precedensem stanowiącym, że dla „przywrócenia praworządności” władza będzie mogła naruszać prawo, co w sposób oczywisty podważa jego pewność i osłabia zaufanie obywateli do państwa. Co więcej, podważone mogą zostać inne konstytucyjne zasady ustrojowe, takie jak np. trójpodział władzy, czy zasada nadrzędności norm konstytucyjnych. Natomiast poddana w wątpliwość jest również sama wiarygodność wspomnianych apologetów, gdyż broniąc zasady państwa prawa używają metod będących jej odwróceniem, a co za tym idzie rodzi się pytanie czy zasada państwa prawa jest przez nich skutecznie broniona, czy jest to jej koniec?

Kamil Smulski – starszy analityk Instytutu Ordo Iuris

W ostatnich dniach ukazał się Raport francusko-niemieckiej grupy eksperckiej, mającej za zadanie przygotować propozycję reformy Unii Europejskiej. Publikacja zawiera szereg daleko idących propozycji, odnoszących się do obszarów takich jak rządy prawa, reforma instytucji unijnych czy pogłębienie oraz rozszerzenie integracji o nowe państwa. Wśród najważniejszych rekomendacji należy wymieć m.in. propozycje uczynienia mechanizmu warunkowości narzędziem sankcjonowania naruszeń praworządności oraz innych wartości UE, postulat zróżnicowania stopnia integracji europejskiej w oparciu o 4 grupy państw czy zmiany traktatów. Proponuje się także zmianę treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącego o tzw. procedurze naruszeniowej. Według rekomendacji, należy uprościć wymogi potrzebne do wszczęcia omawianej procedury oraz wprowadzić automatyzm reakcji i sankcji na wspomniane naruszenia. W dodatku pojawia się postulat wprowadzenia poważnych zmian w zasadach działania unijnych instytucji, takich jak Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska oraz ustanowienie nowych organów.

Sankcje za brak praworządności

Raport jest liczącym 60 stron efektem pracy francusko-niemieckiej grupy roboczej, powołanej przez niemiecką sekretarz stanu do spraw Europy, Anne Lührmann oraz jej francuskiego odpowiednika, sekretarz stanu do spraw europejskich, Laurence Boone. Zadaniem tego grona (złożonego z 12 ekspertów z obu państw) było przygotowanie Raportu, który zawiera rekomendacje dotyczące reformy Unii Europejskiej w kilku kluczowych obszarach, takich jak praworządność, reformy instytucjonalne czy proces reformowania, pogłębiania i rozszerzania UE. Zalecenia zawarte w raporcie mają za zadanie osiągnięcie trzech celów: zwiększenie zdolności UE do działania, przygotowanie UE do rozszerzenia oraz wzmocnienie praworządności i demokratycznej legitymacji UE. Tłem dla omawianego dokumentu są obecne problemy i niedoskonałości Unii Europejskiej oraz perspektywa akcesji nowych państw w najbliższych kilku latach.

Sam Raport[1] zawiera wiele daleko idących propozycji zmierzających do istotnej zmiany zasad funkcjonowania Unii Europejskiej w wielu różnych aspektach, takich jak rządy prawa, harmonizacja przepisów wyborczych państw członkowskich co do wyborów do Parlamentu Europejskiego, ograniczenia zasady jednomyślności w Radzie, reforma zasad działania Wieloletnich Ram Finansowych czy powołanie nowych organów nadzorczych.

Jak zaznaczają twórcy Raportu, „kraj, który nie szanuje praworządności ostatecznie nie może być częścią jednolitego rynku i nie może otrzymywać funduszy Unii Europejskiej”[2]. Dlatego też w omawianym dokumencie wysuwa się propozycję, ażeby mechanizm systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii uczynić narzędziem, mającym na celu sankcjonowanie naruszeń praworządności i ogólnie rzecz biorąc, naruszeń innych wartości Unii zawartych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Chodzi więc o powiazanie wspomnianego mechanizmu z zasadą praworządności i przestrzeganiem unijnych wartości[3].  

Za dobry przykład, jak i protoplastę takiego rozwiązania, autorzy publikacji podają „Next Generation EU”, w Polsce znany szerzej pod nieformalną nazwą „Fundusz Odbudowy”. Co więcej, członkowie grupy idą dalej, rekomendując: „aby wszystkie przyszłe fundusze UE, zarówno w obrębie Wieloletnich Ram Finansowych, jak i poza nimi, były zaprojektowane w oparciu o podobny model warunkowości. Komisja powinna mieć prawo do wstrzymania zatwierdzenia funduszy UE (zamiast ich zawieszania), jeśli standardy praworządności nie zostaną spełnione”[4].

Dalsze propozycje obejmują zmianą treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, tak aby obniżyć wymogi co do wszczęcia przewidzianej tam procedury naruszeniowej, czyli procedury będącej reakcją na naruszenie przez państwo członkowskie UE zasad i wartości wyrażonych w art. 2 tego Traktatu. Proponuje się także wprowadzenie zasady automatycznej reakcji oraz automatycznych sankcji w przypadku poważnego i trwałego naruszenia lub nawet ryzyka naruszenia wartości UE przez państwo członkowskie. Automatyzm ten polegać ma na wprowadzeniu określonych ram czasowych, w których Rada Europejska oraz Rada Unii Europejskiej będą musiały zająć stanowisko po wszczęciu takiej procedury. Tego typu propozycja budzi daleko idące obawy ze względu na niejasne zdefiniowanie tego, czym tak na prawdę są „rządy prawa” czy „praworządność”, mogące prowadzić do arbitralności w omawianej materii.

Głębokie modyfikacje w unijnych instytucjach

W dalszej części Raportu pojawiają się postulaty dotyczące zmian zasad funkcjonowania najważniejszych instytucji UE, które uzasadniane są ich dotychczasowym stanem, skutkującym brakiem sprawności, zbyt dużą liczbą podmiotów czy też nadmierną złożonością. Co do Parlamentu Europejskiego, twórcy Raportu sugerują pozostanie przy obecnej liczbie 751 posłów a nawet jej zmniejszenie, także w przypadku akcesji nowych państw[5]. Pojawia się również postulat harmonizacji zasad przeprowadzania wyborów do tego organu. Podobne zmiany, w opinii ekspertów, muszą objąć Komisję Europejską, wraz z redukcją liczby jej członków, co jest odejściem od zasady, że każde państwo członkowskie posiada jednego komisarza[6].  Natomiast Rada Unii Europejskiej powinna ulec przeobrażeniu przede wszystkim co do zasad podejmowania decyzji. Proponuje się tutaj wprowadzenie głosowania w oparciu o większość kwalifikowaną w dodatkowych obszarach, jako generalną zasadę[7].

Za ciekawą propozycję należy uznać postulat utworzenia niezależnego i złożonego z ekspertów ogólnoeuropejskiego organu, mającego za zadanie nadzorować osoby pracujące w instytucjach unijnych[8]. Istotne zmiany mogłyby również nastąpić w sferze finansowej, gdzie proponuje się zwiększenie budżetu Unii Europejskiej stosownie do wzrostu PKB oraz wprowadzenie możliwości wspólnego zadłużania, w oparciu o doświadczenia „Next Generaton EU”[9].

Kolejne postulaty tyczą się możliwości rewizji unijnych Traktatów. W tym obszarze Raport zaleca przeprowadzenie reformy Unii Europejskiej w powiązaniu z akcesją nowych państw, wskazując jednocześnie różne ścieżki służące osiągnieciu tego celu[10]. Ważna jest także nowa formuła integracji europejskiej, która miałaby się opierać na różnych grupach państw, uszeregowanych w 4 odmiennych poziomach integracji. Pierwsza z nich „Wąskie Grono” (The Inner Circle) obejmowałaby najbardziej zintegrowane państwa UE, a więc te posiadające wspólną walutę (Euro) oraz będące członkami Układu z Schengen. Natomiast druga, czyli „Właściwa Unia Europejska” (The EU) miałby obejmować państwa uczestniczące w integracji, ale z pewnymi zastrzeżeniami. Trzecia grupa, w skład w której wchodziłyby państwa stowarzyszone byłaby jednocześnie pierwszą kategorią zewnętrzną a obejmowałaby państwa współpracujące, które wpłacałyby składki do UE oraz podlegały częściowej jurysdykcji Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Czwarta i ostatnia (The EPC) obejmowałaby państwa współpracujące z Unią Europejska w sprawach ważnych dla obu stron[11].

Należy zwrócić dużą uwagę na propozycje zawarte w tym dokumencie. Chociaż sam Raport nie został opracowany przez unijnych ekspertów czy organy Unii Europejskiej, to jego znaczenie jest bardzo duże, jako że przygotowano go na zlecenie dwóch największych i mających najwięcej do powiedzenia państw Unii Europejskiej. Duża część zawartych w nim propozycji, w przypadku ich przyjęcia, doprowadziłaby do istotnego ograniczenia suwerenności państw członkowskich. Należy mieć też na uwadze, iż znaczna część zawartych tam postulatów może być sprzeczna z Konstytucją.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris