raport

• Grupa GRECO, działająca w ramach Rady Europy, opublikowała raport dotyczący standardów antykorupcyjnych w Polsce.

• W dokumencie podkreślono, że Polska nie wdrożyła większości ze wskazanych w poprzednich edycjach raportu zaleceń dotyczących m.in. potrzeby przyjęcia regulacji zwiększających przejrzystość relacji parlamentarzystów z lobbystami i innymi osobami trzecimi czy wprowadzenia zmian w zasadach etyki poselskiej.

• Podobne obiekcje pojawiają się w odniesieniu do zasad funkcjonowania prokuratury oraz mechanizmów kontroli nad oświadczeniami majątkowymi, składanymi przez sędziów.

• GRECO wskazuje, iż Polska nie wykonała zdecydowanej większości zaleceń dotyczących reformy Krajowej Rady Sądownictwa, w tym przede wszystkim sposobu wyboru członków tego gremium.

Antykorupcyjne zalecenia dla Polski

Działająca w ramach Rady Europy Grupa Państw Przeciwko Korupcji (Group of States against Corruption - GRECO), opublikowała raport poświęcony zagadnieniu korupcji w Polsce. W dokumencie przedstawiciele GRECO ocenili działania władz Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące zwalczania zjawiska korupcji pod kątem standardów i rekomendacji Rady Europy. Sprawozdawcami raportu są Klima Lišuchová z Republiki Czeskej i António Delicado z Portugalii.

Dokument rozpoczyna się od przedstawienia sytuacji dotyczącej korupcji w Polsce. Autorzy informują w tym kontekście m.in. o reformach sądownictwa, przeprowadzonych w latach 2016 - 2018, poprzednich edycjach raportu czy o zastosowaniu procedury ad hoc, określonej w art. 34 Regulaminu GRECO, w ramach której wskazane gremium może poddać ocenie działania władz poszczególnych państw członkowskich (reform instytucjonalnych, inicjatyw legislacyjnych lub zmian proceduralnych), mogących skutkować poważnymi naruszeniami standardów antykorupcyjnych Rady Europy. Ponadto, twórcy raportu wskazują, iż w poprzednich raportach poziom zgodności z zaleceniami był ogólnie niezadowalający.

Analizując aktualną sytuację w Polsce, twórcy raportu zwracają uwagę, iż Polska nie wdrożyła w życie znacznej części rekomendacji zawartych w raporcie ewaluacyjnym z czwartej rundy, przyjętym na posiedzeniu plenarnym GRECO w październiku 2012 roku, a opublikowanym w styczniu 2013 roku. W pierwszej kolejności dokument wskazuje na rekomendacje dotyczące potrzeby zwiększenia przejrzystości relacji parlamentarzystów z lobbystami i innymi osobami trzecimi, które próbują wywierać wpływ na proces legislacyjny, a obejmujące m.in. konieczność nowelizacji Zasad Etyki Poselskiej o kwestie związane z konfliktem interesów i powiązanych tematów (zalecenie I), wprowadzenie podobnych zmian w odniesieniu do senatorów (zalecenie II) czy opracowanie jasno zdefiniowanego mechanizmu deklarowania potencjalnych konfliktów interesów parlamentarzystów (także w odniesieniu do ich rodzin – zalecenie III). Ponadto, autorzy raportu wskazują na nierealizowanie zalecenia V, zgodnie z którym Polska powinna zrewidować mechanizmy monitorowania przestrzegania przez parlamentarzystów standardów etycznych i postępowania, wskazując za przykładowy i pożądany kierunek zapewnienie odpowiedniego finansowania oraz składu kadrowego właściwych organów.

Polska nie zwalcza korupcji?

W publikacji zwrócono uwagę, iż we wskazanych powyżej obszarach nie poczyniono praktycznie żadnych wymiernych efektów. Dlatego też GRECO oczekuje, że komisje oraz prezydia Sejmu i Senatu podejmą konkretne działania w celu wdrożenia powyższych zaleceń. Do czasu osiągnięcia konkretnych postępów nie można powiedzieć, że zalecenia zostały wykonane, nawet w części.

Następnie autorzy dokumentu przypominają treść zalecenia IX, w ramach którego rekomendowano Polsce podjęcie niezbędnych środków prawnych, instytucjonalnych lub praktycznych (ewentualnie usprawnienie obowiązujących środków) w celu zapewnienia dogłębnej analizy oświadczeń majątkowych sędziów oraz wzmocnienia charakteru zapobiegawczego analizy oświadczeń majątkowych. Ponadto zalecano wzmocnienie współpracy pomiędzy organami kontroli.

Przedstawiciele GRECO stwierdzają, iż zalecenie IX zostało wdrożone częściowo, jedynym podjętym działaniem w tym zakresie było bowiem przygotowanie przez Ministerstwo Finansów w 2014 roku nowych zasad weryfikacji oświadczeń majątkowych przez organy skarbowe. W dodatku GRECO zaleca wzmocnienie aktywnej współpracy i koordynacji pomiędzy organami, odpowiedzialnymi za gromadzenie i weryfikację oświadczeń majątkowych sędziów (prezesi sądów apelacyjnych, organy podatkowe i CBA) oraz wskazuje na brak jakichkolwiek informacji (ze strony Polski) dotyczących wykorzystywania oświadczeń majątkowych do celów prewencyjnych.

W dalszej części raportu autorzy zwracają uwagę na częściowe wykonanie zalecenia XII, dotyczącego zapobiegania korupcji wśród prokuratorów wskazując, iż Polska powinna wprowadzić wytyczne dotyczące konfliktu interesów i związanych z tym kwestii. Podobne uwagi pojawiają się w odniesieniu do zalecenia XIV, także wdrożonego częściowo - GRECO rekomenduje Polsce wyposażenie Krajowej Rady Prokuratury w odpowiednie środki i narzędzia, umożliwiające temu organowi działania w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przez prokuratorów zasad etycznych.

Potem analizie zostają poddane zalecenia wydane w trybie art. 34 regulaminu GRECO, uwzględnione w ramach uzupełnienia do raportu ewaluacyjnego i przyjęte na sesji plenarnej tego gremium w czerwcu 2018 roku. Dokonano wtedy oceny wprowadzonych w 2017 r. zmian w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa (KRS), ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz nowej ustawie o Sądzie Najwyższym.

W tym kontekście jako pierwsze przywołuje się zalecenie nr 1 (na podstawie art. 34 regulaminu GRECO), zgodnie z którym GRECO rekomendowało Polsce zmianę przepisów dotyczących wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa w ten sposób, by co najmniej połowę członków KRS stanowili sędziowie wybrani przez środowisko sędziowskie. Autorzy dokumentu zwracają uwagę, iż to zalecenie nadal nie zostało wykonane, jako że „23 z 25 członków KRS jest nadal powoływanych przez władzę ustawodawczą lub wykonawczą lub reprezentuje te władze, co jest sprzeczne z tym zaleceniem i standardami Rady Europy” (pkt 43). Jednocześnie przedstawiciele GRECO oświadczają, iż z zadowoleniem przyjmują informacje przekazaną przez Polski rząd, że w „zmienionej ustawie przywraca się zasadę, zgodnie z którą 15 sędziów-członków KRS jest wybieranych przez środowisko sędziowskie (a nie przez Sejm)” (pkt. 47 – ustawa została skierowana przez Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego).

Czego oczekuje GRECO?

W dalszej kolejności GRECO przytacza zalecenia II, IV, V i VI, w ramach których wskazane gremium rekomendowało Polsce:

1. (i) ponowne rozważenie ustanowienia nadzwyczajnej izby odwoławczej i izby dyscyplinarnej w Sądzie Najwyższym oraz (ii) zmniejszenie zaangażowania władzy wykonawczej w wewnętrzną organizację Sądu Najwyższego (zalecenie II);
2. zmianę procedur dyscyplinarnych mających zastosowanie do sędziów Sądu Najwyższego w celu wykluczenia potencjalnego nadmiernego wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej w tym zakresie, w szczególności poprzez wykluczenie możliwości interwencji władzy wykonawczej w tych postępowaniach (zalecenia IV);
3. zmianę procedur powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych, aby wykluczyć potencjalny nadmierny wpływ władzy wykonawczej na te procedury (zalecenie V);
4. zmianę procedur dyscyplinarnych mających zastosowanie do sędziów sądów powszechnych w celu wykluczenia potencjalnego nadmiernego wpływu władzy wykonawczej, w szczególności poprzez wykluczenie możliwości interwencji władzy wykonawczej w tych postępowaniach (zalecenie VI).

W powyższym kontekście GRECO zauważa, iż zalecenia II, IV oraz VI zostały wykonane częściowe, a zalecenie V nie zostało wdrożone. Ponadto wskazuje się, że Izba Dyscyplinarna została zastąpiona Izbą Odpowiedzialności Zawodowej, natomiast nie wprowadzono żadnych zmian w odniesieniu do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego. Pozostały obawy co do właściwości obu izb specjalnych i powoływania sędziów do tych izb na podstawie zaleceń wydanych przez „wadliwie funkcjonującą KRS”.

Jednocześnie twórcy dokumentu zaważają, iż wdrożono część rekomendacji zawartych w zaleceniach IV i VI, w przeciwieństwie do zalecenia V. Ta część raportu kończy się twierdzeniem, w którym GRECO odnotowuje zmiany zachodzące w Polsce oraz „intencje i działania władz zmierzające do przywrócenia praworządności i wykluczenia jakiegokolwiek potencjalnego wpływu władzy wykonawczej na sądownictwo”. „To działania idące w dobrą stronę” – możemy przeczytać w raporcie (pkt 53). Do czasu przyjęcia i wdrożenia zmian ustawowych GRECO podtrzymuje swoją poprzednią ocenę.

Dokument kończy się konkluzją, iż Polska wdrożyła siedem z szesnastu zaleceń zawartych w raporcie ewaluacyjnym z czwartej rundy oceny oraz jedno z sześciu zaleceń zawartych w uzupełnieniu do raportu ewaluacyjnego z czwartej rundy oceny (raport dotyczący art. 34). „GRECO stwierdza, że ogólny bardzo niski poziom zgodności z zaleceniami pozostaje «ogólnie niezadowalający»” - możemy przeczytać w raporcie (pkt 59). W związku z tym, przedstawiciele tego gremium zwracają się do szefa polskiej delegacji o przedstawienie sprawozdania z postępów we wdrażaniu zaległych zaleceń do dnia 25 listopada 2025 roku.

Zwalczanie i zapobieganie korupcji to kolejny z obszarów, w którym widać wyraźną aktywność Rady Europy, począwszy od lat 90 poprzedniego stulecia. Jednym z elementów tej aktywności jest działalność powołanej w 1998 roku Grupy Państw Przeciwko Korupcji. Sam raport GRECO należy natomiast zaliczyć do instrumentów mieszczących się w kategoriach „miękkiego prawa” (soft law) czyli norm, które formalnie nie mają wiążącego charakteru (tak jak większość dokumentów przyjmowanych przez Radę Europy). Ich normatywna wartość przejawia się jednak w fakcie, że poprzez tego typu akty Rada Europy wskazuje państwom członkowskim pożądane kierunki działań czy preferowane rozwiązania prawne, wpływając tym samym na legislację w tych państwach. W rzeczywistości ustawodawcy zasiadający zarówno w Parlamencie Europejskim, jak i w parlamentach narodowych, nieraz takimi aktami „miękkiego prawa” uzasadniają zmiany, które chcieliby wprowadzić do obowiązującego, „twardego” prawa.

Patryk Ignaszczak - analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris