Analiza programu „Emerytury Matki 4+”. Założenia, wnioski, rekomendacje

1. Wstęp

W dniu 1 marca 2019 r. wejdzie w życie rządowy program „Emerytury Matki 4+”, którego celem jest „zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci”[1]. Na uznanie zasługuje niewątpliwie uwzględnienienie w systemie emerytalnym pracy, jaką wykonują bezpłatnie matki w domu, oraz zauważenie problemu braku źródeł utrzymania tych kobiet, które poświęciły swoje życie na wychowanie dzieci. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie stanowi jednak zmianę o charakterze fragmentarycznym, a niektóre jego elementy wymagają korekty.

2. Podstawowe założenia programu

Program „Emerytury Matki 4+”, uchwalony w drodze ustawy, ma na celu zapewnienie środków utrzymania osobom, które „wychowały co najmniej czworo dzieci i z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury”[2]. Stanowi on również deklarację wsparcia dla ważnej z punktu widzenia kraju funkcji społecznej, jaką wykonują rodzice.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym[3] (dalej: u.r.ś.u.) matce, która wychowała co najmniej 4 dzieci, lub ojcu, który wychował co najmniej 4 dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę, może być przyznane świadczenie w wysokości nie wyższej niż najniższa emerytura (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.r.ś.u.). W przypadku pobierania emerytury lub renty w wysokości niższej od najniższej emerytury, świadczenie stanowi dopełnienie jej wysokości do wysokości najniższej emerytury (art. 7 ust. 2 u.r.ś.u.). Warunkiem jego przyznania jest nieposiadanie dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania przez kobietę, która ukończyła 60 lat lub przez mężczyznę, który ukończył 65 lat (art. 3 ust. 3 u.r.ś.u.). Świadczenie może przyznać w drodze decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (lub odpowiednio KRUS) na wniosek osoby zainteresowanej (art. 5 u.r.ś.u.). Świadczenia mają być wypłacane od 1 marca 2019 r. Według danych przedstawionych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ze świadczenia w pełnej wysokości skorzysta 65 tysięcy kobiet, zaś prawie 21 tysięcy uzyska podwyższenie dochodu poprzez podniesienie otrzymywanej emerytury do kwoty emerytury minimalnej[4].

3. Deficyty programu „Emerytury Matki 4+”

Dostrzeżenie przez ustawodawcę faktu, że za wychowaniem dzieci stoi ciężka praca oraz wysokie koszty finansowe należy ocenić pozytywnie. Ustawa odpowiada na problem społeczny szeroko nagłaśniany w mediach – dotychczas bowiem system emerytalny nie pozwalał na wypłatę emerytur nawet matkom, które wychowały kilkanaścioro dzieci, będących potem płatnikami składek ZUS. Jednak analizowany akt prawny nie jest wolny od wad.

Wątpliwości może budzić formuła zróżnicowania sytuacji matki i ojca, którzy poświęcili się wychowaniu co najmniej czworga dzieci i nie uzyskali z tego tytułu prawa do najniższej emerytury. Ustawodawca z góry zakłada, że ciężar zadań związanych z wychowaniem dziecka spoczywa na matce, a w konsekwencji prawo ojca do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma charakter posiłkowy i przysługuje mu ono tylko pod warunkiem śmierci matki lub porzucenia przez nią dzieci. Budzi to istotne zastrzeżenia w związku z występowaniem w praktyce sytuacji, w których dziecko nie zostało porzucone przez matkę, ale w toku całości procesu wychowawczego obowiązki rodzicielskie spoczywają w większym stopniu na ojcu. Dużo trafniejsze, nawet przy zachowaniu domniemania na rzecz matki, byłoby rozwiązanie, w którym – w drodze oświadczenia rodziców lub rozstrzygnięcia organu administracyjnego – możliwe byłoby stwierdzenie, że głównym opiekunem dzieci był ojciec.

Ponadto, ustawodawca nie uzasadnił, dlaczego wysokość świadczenia jest niezmienna, niezależnie od liczby wychowanych dzieci. Przyjęte rozwiązanie z jednej strony nie honoruje pracy rodziców wychowujących mniej niż czworga dzieci, z drugiej zaś – nie uwzględnia w sposób proporcjonalny trudu włożonego przez rodziców pięciorga i większej liczby dzieci. W analizowanej ustawie pominięta została również dodatkowa praca rodziców, którzy łączyli wychowywanie dzieci z pracą zarobkową, w tym rodziców wielodzietnych.

4. Potrzebna jest zmiana systemowa  

Rodzicielskie świadczenie uzupełniające stanowi jedynie fragmentaryczną zmianę systemu emerytalnego i dotyczy wyłącznie budzącego szczególnie duże kontrowersje problemu braku dochodów określonej grupy osób – rodziców wielodzietnych, którzy nie wypracowali sobie emerytury z uwagi na wychowywanie potomstwa. Podobnym fragmentarycznym – chociaż zasługującym na pozytywną ocenę – rozwiązaniem jest wprowadzone od 2013 r. dofinansowanie składek ZUS osób, które sprawują bezpośrednią opiekę nad dzieckiem i zawieszają na ten czas aktywność zarobkową w formie: prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej; wykonywania pracy na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczeniu usług; działalności rolniczej[5].

Trzeba podkreślić, że gdy dzieci dorastają, finansują świadczenia emerytalne i płacą podatki, a beneficjentami ich pracy są także osoby bezdzietne i posiadające mniej liczne potomstwo. Wydaje się oczywiste, że obok stażu pracy zarobkowej także nakład pracy związanej z wychowaniem dzieci powinien determinować wysokość otrzymywanej emerytury.

Mimo to w dalszym ciągu wychowanie dzieci dla systemu emerytalnego jest niemal całkowicie indyferentne – nie niesie za sobą żadnych korzyści, nie zachęcając tym samym obywateli do wychowania dzieci. Tymczasem kryzys demograficzny w największym stopniu odbije się właśnie na systemie emerytalnym opartym na modelu repartycji. Dojdzie bowiem do radykalnej zmiany proporcji pomiędzy liczbą płatników składek ubezpieczeniowych a liczbą osób uprawnionych do otrzymania świadczeń.

5. Rekomendacje

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, należy rozważyć przeprowadzenie reformy systemu emerytalnego, w którym praca rodziców byłaby długoterminowo bardziej doceniana, zaś z posiadaniem większej liczby potomstwa łączyłyby się dodatkowe korzyści. Praca wychowawcza powinna być uwzględniana jako drugi – obok pracy zarobkowej – komponent determinujący wysokość otrzymywanej emerytury.

1. Uwzględnienie pracy związanej z wychowaniem dzieci przy obliczaniu wysokości emerytury i ogólnego stażu pracy

Pozytywny wpływ na kontekst decyzji prokreacyjnych może mieć przyjęcie rozwiązania polegającego na bardziej kompleksowym niż w tej chwili uwzględnieniu pracy związanej z wychowaniem dzieci przy obliczaniu wysokości emerytury oraz niezbędnego do jej uzyskania ogólnego stażu pracy. Aby to rozwiązanie było efektywne i nie dyskryminowało rodziców łączących wychowawczą pracę niezarobkową z pracą zarobkową, zgromadzone w ten sposób składki powinny kumulować się z tymi, które zostały zgromadzone w ramach pracy zarobkowej – nawet, jeśli miało to miejsce w tym samym czasie.

Przykładowo możliwe byłoby zwiększenie stażu i kapitału emerytalnego o okres o kwotę będącą ekwiwalentem 4 lat pracy przy podstawie wymiaru składek na poziomie średniego miesięcznego wynagrodzenia za każde wychowane dziecko. Możliwe jest przyznanie dodatkowych składek obojgu rodzicom lub domniemanie na rzecz matki, o którego ewentualnym uchyleniu mogliby zadecydować wspólnie rodzice składając odpowiednie oświadczenie.

Podobne rozwiązania funkcjonują w kilku innych krajach europejskich:

1. We Francji warunkiem skorzystania z pełnej emerytury jest spełnienie kryterium wieku oraz wykazanie się niezbędnym stażem ubezpieczeniowym, czyli odpowiednią liczbą tzw. kwartałów wpłacanych do kas emerytalnych. Francuski ustawodawca przewidział możliwość uznania za okres pracy (i tym samym doliczenia do kwartałów) czasu poświęconego przez rodziców na opiekę nad małym dzieckiem. Do kwartałów niezbędnych do uzyskania prawa do emerytury doliczane są okresy pozostawania przez rodzica na urlopie rodzicielskim lub przez matkę na macierzyńskim. W przypadku urlopu rodzicielskiego, liczba kwartałów obliczana jest proporcjonalnie do czasu, na który został on przyznany. Ponadto kobiecie za każde urodzone dziecko doliczane są 4 kwartały (istnieje możliwość doliczenia kolejnych 4 w przypadku konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej w celu wychowania dziecka do lat 4) – przy czym te świadczenia się nie kumulują.

Na szczególne udogodnienia w zakresie świadczeń emerytalnych mogą liczyć rodzice trojga lub więcej dzieci. Przysługuje im wówczas podwyższenie świadczenia emerytalnego w wysokości 10% kwoty emerytury[6]. Narodziny każdego kolejnego dziecka powoduje dodatkowy wzrost świadczenia o 5 proc., przy czym ogólny przyrost nie może przekroczyć 30 proc. pierwotnej kwoty[7].

2. W Wielkiej Brytanii w przypadku emerytury podstawowej okres opieki nad dzieckiem poniżej 16. roku życia może obniżyć wymagany staż pracy zarobkowej maksymalnie do 20. przepracowanych lat. W odniesieniu do emerytury dodatkowej opieka nad dzieckiem poniżej 12. roku życia gwarantuje dodatkowy dochód zaliczany do sumy emerytalnej[8].
3. Na Węgrzech istnieje możliwość wcześniejszego przejścia na emeryturę dla kobiet, które wychowały pięcioro lub więcej dzieci. W takiej sytuacji minimalny wymagany staż pracy tych kobiet jest obniżany o jeden rok za każde dziecko, maksymalnie o 7 lat[9].
4. W Estonii za wychowywanie przynajmniej trójki dzieci matkom przysługuje prawo do pobierania emerytury na rok przed osiągnięciem wieku emerytalnego. W przypadku czwórki dzieci matka może przejść na emeryturę już na 3 lata przed osiągnięciem wieku emerytalnego, zaś w przypadku pięciorga lub większej liczby dzieci lub dziecka niepełnosprawnego matkom przysługuje prawo do pobierania emerytury na 5 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego[10]. Ponadto, istotnym udogodnieniem dla rodziców dzieci do lat 3 jest fakt, że na konto emerytalne jednego spośród nich (lub ustawowego opiekuna dziecka) budżet państwa odprowadza składkę w wysokości 4% średniego miesięcznego dochodu w tym kraju[11].

2. Emerytura alimentacyjna

W dyskusji nad kompleksową reformą systemu emerytalnego pojawiła się również propozycja wprowadzenia tzw. emerytury alimentacyjnej. Koncepcja ta opiera się na wprowadzeniu emerytury obywatelskiej – jednolitego, minimalnego świadczenia emerytalnego, które przysługiwałoby każdemu obywatelowi po osiągnięciu określonego wieku, bez względu na wysokość uzyskiwanych dotąd dochodów i na staż pracy. Emerytura alimentacyjna stanowiłaby II filar emerytalny (obok emerytury obywatelskiej) – dla każdego z rodziców mogłaby być naliczana na podstawie realnego wynagrodzenia brutto każdego z wychowanych dzieci na poziomie 20% tegoż wynagrodzenia. Za podstawę wymiaru można przyjąć średnie wynagrodzenie z 5 ostatnich lat, przy odrzuceniu dwóch wartości najniższych. Maksymalna podstawa wymiaru dla jednego dziecka mogłaby wynosić 150% przeciętnego rocznego realnego wynagrodzenia brutto[12]. Alternatywnie, kwota ta może być naliczana ryczałtowo z uwzględnieniem określonego świadczenia z tytułu wychowania każdego dziecka. Odrębny III filar emerytalny może w takim ujęciu stanowić emerytura kapitałowa, której wysokość byłaby zależna od wysokości zgromadzonego na indywidualnym koncie kapitału.

Innym wariantem takiego długoterminowego rozwiązania mogłoby być wprowadzenie bezpośredniego transferu części (określonej ryczałtowo lub proporcjonalnie) składek emerytalnych odkładanych przez ich pełnoletnie dzieci na świadczenia emerytalne ich rodziców. Wówczas, wysokość emerytury wyliczana byłaby z uwzględnieniem składek z tytułu pracy zarobkowej oraz składek z tytułu wychowania dzieci, a tym samym byłaby zależna m.in. od liczby wychowanych płatników.

6. Podsumowanie

1. Rządowy program „Emerytury Matki 4+” stanowi odpowiedź na głośny problem społeczny, jakim jest brak źródeł dochodów kobiet w wieku emerytalnym, które nie wypracowały sobie emerytury z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej na rzecz nieodpłatnej pracy w domu związanej z wychowywaniem dzieci. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym matce, która wychowała co najmniej 4 dzieci, lub ojcu, który wychował co najmniej 4 dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę, może być przyznane świadczenie w wysokości nie wyższej niż najniższa emerytura.
2. Dostrzeżenie przez ustawodawcę faktu, że za wychowaniem dzieci stoi ciężka praca oraz wysokie koszty finansowe należy ocenić pozytywnie. Jednak analizowany akt prawny nie ma stanowi kompleksowej odpowiedzi na problem braku uwzględnienia pracy związanej z wychowaniem dzieci w systemie emerytalnym, a niektóre jego elementy wymagają korekty. Po pierwsze, istotne zastrzeżenie budzi fakt, że nie przyznano prawa do świadczenia emerytalnego ojcu w sytuacji, gdy dziecko nie zostało porzucone przez matkę, ale w toku całości procesu wychowawczego obowiązki rodzicielskie spoczywały w większym stopniu na nim. Po drugie, przyjęte rozwiązanie z jednej strony nie honoruje pracy rodziców wychowujących mniej niż czworo dzieci, z drugiej zaś – nie uwzględnia w sposób proporcjonalny trudu włożonego przez rodziców pięciorga i większej liczby dzieci. Po trzecie, w analizowanej ustawie pominięta została dodatkowa praca rodziców, którzy łączyli wychowywanie dzieci z pracą zarobkową, w tym rodziców wielodzietnych.
3. W związku z powyższym, należy rozważyć przeprowadzenie reformy systemu emerytalnego, w którym praca rodziców byłaby długoterminowo bardziej doceniana, zaś z posiadaniem większej liczby potomstwa łączyłyby się dodatkowe korzyści. Pierwsze z zaproponowanych rozwiązań zakłada uwzględnienie pracy związanej z wychowywaniem dzieci przy obliczaniu wysokości emerytury oraz stażu pracy. Przykładowo, możliwe byłoby zwiększenie stażu i kapitału emerytalnego o okres i kwotę będącą ekwiwalentem 4 lat pracy przy podstawie wymiaru składek na poziomie średniego miesięcznego wynagrodzenia za każde wychowane dziecko. Możliwe jest przyznanie dodatkowych składek obojgu rodzicom lub domniemanie na rzecz matki. Podobne rozwiązania funkcjonują w wielu państwach europejskich, np. we Francji.
   
   Druga propozycja zakłada kompleksową reformę systemu emerytalnego, w ramach którego I filar emerytalny stanowiłaby jednolita emerytura obywatelska. II filar obejmowałby emeryturę alimentacyjną, która dla każdego z rodziców mogłaby być naliczana w sposób jednolity w związku z liczbą wychowanych dzieci lub na podstawie proporcji od realnego wynagrodzenia brutto każdego z posiadanych dzieci. III filar emerytalny może stanowić emerytura kapitałowa. Obok funkcji prorodzinnej zaletą tego rozwiązania jest prostota.