Opinia na temat konsekwencji prawnych podpisania przez przedstawicieli kilkunastu polskich miast Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym

1. Wprowadzenie.

            11 października 2021 r. w Poznaniu, podczas Europejskiego Forum Samorządowego, Europejską Kartę Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym (zwanej dalej Kartą lub EKR) podpisali przedstawiciele następujących miast: Bydgoszczy, Chełmna, Jasła, Krosna, Lublina, Ostrowa Wielkopolskiego, Płońska, Poznania, Pruszkowa, Pucka, Skarżyska Kamiennej, Sopotu, Świdnicy, Wałbrzycha, Wołomina oraz Warszawy. Ceremonię podpisania Karty zorganizowały Rada Gmin i Regionów Europy (CEMR) oraz Związek Miast Polskich.

            Postanowienia Karty zostały przeanalizowane przez prawników Instytutu w osobnej opinii[1]. W tym miejscu wypada jedynie przypomnieć, iż EKR opiera się na teorii gender do której wprost nawiązuje w swoich „fundamentalnych zasadach”[2]. Zgodnie z nią tożsamość płciowa (bycie kobietą lub mężczyzną) jest niezwiązana z tożsamością biologiczną i całkowicie wyraża się w społecznie skonstruowanych wzorcach i rolach, za którymi nie stoi żadna obiektywna rzeczywistość. To radykalne stanowisko światopoglądowe pozwala pojmować kobiecość i męskość jedynie jako wyraz konwencji społecznej.

Nie pozostaje to bez wpływu na zawarty w Karcie osobliwy sposób rozumienia równości. Autorów EKR nie zadowala równe traktowanie kobiet i mężczyzn. Chcą promować „prawdziwą” równość i „prawdziwie” egalitarne społeczeństwo. Jako „podstawę” osiągnięcia takiej równości Karta traktuje „eliminację stereotypów opartych na płci”[3], przy czym w kategoriach stereotypu rozpatruje właściwie wszystkie różnice między kobietami a mężczyznami. Wszelka różnorodność występująca w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie, „w rodzinie, edukacji, kulturze, mediach, miejscu pracy, społeczeństwie” zdaje się być dla autorów Karty przejawem „stereotypów” (pojęcie to pojawia się w dokumencie aż osiemnaście razy).

            Dodać wypada, iż treść Karty narusza zasady prawidłowej legislacji[4], naruszając tym samym konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.  Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że treść przepisów prawa sformułowana „w sposób niejasny i niejednoznaczny” stanowi „istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa”, które również przemawia za ich „wyeliminowaniem z obrotu prawnego”[5].

Należy także wskazać, iż w zakresie „przyjęcia” EKR jedynie dwa miasta – Poznań i Warszawa, podjęły jakiekolwiek kroki prawne – abstrahując od ich skuteczności i zgodności z prawem, celem przyjęcia Karty. W pozostałych przypadkach, tj. w zakresie 14 miast brak było jakichkolwiek starań o  podstawę prawną podjętych działań celem przyjęcia EKR. W owych przypadkach „przyjęcie” sprowadzało się wyłącznie do złożenia podpisu na przygotowanym formularzu.

2. Charakter prawny Europejskiej Karty Równości.

Jak już wspomniano powyżej, szczegółowa analiza prawna treści EKR została opracowana przez pracowników Instytutu. Ze wzmiankowanej analizy, jak i z samej treści Karty jednoznacznie wynika, iż postanowienia Karty uregulowane są zbyt szeroko, w sposób wykraczający poza kompetencje organów samorządu gminnego, czy to w odniesieniu do organu wykonawczego czy organu stanowiącego. Wynika to bezpośrednio z faktu, iż zakres przedmiotowy regulacji Karty dotyczy uregulowań na poziomie ustawodawczym, przejawiającym się ingerencją w prawa i obowiązki jednostek (głównie związane z kwestiami pracowniczymi, dostępem do sprawowania funkcji publicznych, ingerencją w prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, itd.)[6] Natomiast organy gminy, czy to stanowiące czy wykonawcze, nie posiadają w swojej kompetencji umocowania do regulowania kwestii przeznaczonych do regulacji ustawowej. Powyższe potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r.[7] w którym WSA, oddalając skargę Miasta Poznań na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Poznań w sprawie przyjęcia przez Miasto Poznań EKR. Sąd podkreślił, iż podstawowym mankamentem uchwały było to, że przez jej podjęcie Rada Miasta usiłowała samodzielnie nadać - bez żadnych zastrzeżeń i w całości - Europejskiej Karcie Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym walor dokumentu regulującego na przyszłość działania organów gminy. Tymczasem Rada Gminy, jako organ stanowiący, nie ma kompetencji, aby w taki sposób "włączyć" Kartę do porządku prawno-organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego.

Nawet gdyby wziąć powyższe przeszkody w nawias, szerokie spektrum uregulowań Karty, związane z obszernym zakresem ingerencji w życie społeczne samorządu, powinno wiązać się z przeprowadzeniem przez organy gminy konsultacji społecznych.  Instrument taki przewidziany został w art. 5a ust 1 ustawy z dnia  8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dalej: „ustawa” lub „u.s.g.”), który wprowadza możliwość w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, przeprowadzenia na  terytorium gminy konsultacji z mieszkańcami. Sama zaś Karta w części II pkt 3 zakłada, iż wprowadzenie postanowień EKR do porządku  prawnego gminy wymaga przeprowadzenia konsultacji społecznych.

3. Uprawnienia  organu wykonawczego gminy.

Zwracając uwagę, iż reprezentantami miast byli ich prezydenci i burmistrzowie, szczególną uwagę należy zwrócić na uprawnienia wójta, jakie wynikają z ustawy z dnia  8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pozwoli to na weryfikację, czy takowe „przyjęcie” Karty miało właściwą podstawę prawną i należało do kompetencji prezydenta miasta/burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 11a u.s.g.  wójt (czy też odpowiednio prezydent miasta lub burmistrz) jest organem gminy, zaś art. 26 ust. 1 ww. ustawy precyzuje, iż wójt jest organem wykonawczym gminy. Powyższe unormowanie stanowi realizację konstytucyjnej zasady trójpodziału władz podzielenia organów samorządowych na stanowiące i wykonawcze[8].

Kompetencje wójta zostały natomiast przedstawione w art. 30 u.s.g. Zgodnie ze wzmiankowanym artykułem głównym zadaniem wójta jest wykonywanie uchwał rady gminy. Ust. 2 omawianego artykułu wskazuje katalog otwarty zadań wójta, m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu. W zakresie zaś ust. 3 ustawodawca wskazał, iż w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

Wójt został także upoważniony przez u.s.g. do podejmowania decyzji w formie zarządzenia, tj. w zakresie powołania i odwoływania swojego zastępcy/zastępców oraz określania ich liczby ( art. 26a u.s.g.),  zarządzenia ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych (art. 31b u.s.g.),  ustalenia regulaminu organizacyjnego gminy (art. 33 ust. 2 u.s.g.),  wydawania przepisów porządkowych w przypadkach niecierpiących zwłoki (art. 41 ust. 2 u.s.g.), zarządzenia w kwestii wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w sprawie zarządzenia wójta (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Powyżej opisane sytuacje, gdzie wójt może lub ma obowiązek wydać zarządzenie stanowią katalog zamknięty, jaki przewiduje ustawa w zakresie uprawnienia wójta.

Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Za doktryną[9] należy wskazać, że kierowanie bieżącymi sprawami gminy to podejmowanie działań niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania samorządu, wymagających operatywnego działania i rozstrzygania, a które nie są zastrzeżone na rzecz organu stanowiącego, tj. rady gminy. Sprawy objęte omawianym przepisem oraz ich zakres powinny być określone w statucie gminy. Bieżące sprawy gminy odnoszą się do sfery stosunków wewnętrznych, obejmują akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gminy i realizowania jej zadań. Kierowanie bieżącymi sprawami gminy stanowi ogólne domniemanie kompetencji wójta do prowadzenia tych spraw, których nie dałoby się wyprowadzić z innych przepisów ustawy, zwłaszcza z art. 30 ust. 1, odnoszącego się do wykonywania uchwał rady gminy.

Należy mieć na uwadze, iż każde działanie jednostki samorządu terytorialnego podlega nadzorowi w zakresie legalności. Wspomniana zasada wynika bezpośrednio z art. 171 Konstytucji RP, a swoje odzwierciedlenie znajduje w art. 85 u.s.g. Natomiast art. 86 u.s.g. precyzuje, iż organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Z powyższego wynika, iż co do zasady – wojewoda uprawniony jest do kontroli legalności zarządzeń nie tylko w zakresie enumeratywnie wymienionych w u.s.g., ale także w każdym przypadku podjęcia działania przez organ wykonawczy, bez względu na podstawę wydanego zarządzenia[10].

            Z powołanych powyżej przepisów wynika brak jakiejkolwiek podstawy prawnej do uznania, iż przyjęcie EKR możliwe było na podstawie własnego uznania prezydenta miasta lub burmistrza. W omawianych przypadkach, tj. w sytuacji złożenia podpisu przez przedstawiciela miasta, brak jest wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej pozwalającej na uznanie, iż sam podpis może oznaczać przyjęcie Karty przez samorząd. Brak jakichkolwiek działań w zakresie ustalenia i wiążących form prawnych przyjęcia Karty oraz ich realizacji całkowicie wyklucza możliwość przyjęcia działania organu wykonawczego, jako wyraz skutecznego związania się samorządu postanowieniami Karty.

4. Budżet jednostki samorządu terytorialnego.

            Z punktu widzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, w zestawieniu z uprawnieniami wójta, istotnym jest art. 60 u.s.g., zgodnie z którym to wójt odpowiada  za prawidłową gospodarkę finansową gminy (ust. 1). Ponadto, ust. 2 wzmiankowanego artykułu przyznaje wyłączne prawo wójta w zakresie zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, emitowania papierów wartościowych w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, dokonywania wydatków budżetowych, zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, dysponowania rezerwami budżetu gminy oraz blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych  w ustawie o finansach publicznych.

            Z powyższego jednoznacznie wynika, iż wójt jest dysponentem głównym środków budżetowych i ma on realny wpływ na gospodarkę poprzez podejmowane decyzje. Wiąże się to także z ponoszeniem przez wójta odpowiedzialności za gospodarkę finansową gminy. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 247 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym budżet gminy wykonuje wójt, który sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Szczególną uwagę należy zwrócić na zakres kontroli, który obejmuje konieczność weryfikacji przez wójta, czy podejmowane  działania są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także aktami o charakterze wewnętrznym, do których zaliczyć można m.in. uchwałę rady w sprawie procedury budżetowej czy zarządzenia wójta w sprawie harmonogramu realizacji budżetu[11].

Istotną w świetle powyższego jest zawarte w treści Karty zobowiązanie do opracowania i wprowadzenia w ciągu dwóch lat od podpisania Karty, Równościowego Planu Działania. Wzmiankowany Plan, zgodnie z częścią I pkt 6 i częścią II pkt 2 Karty powinien określać działania jakie planuje podjąć podmiot wprowadzający Plan, a także wskazywać środki finansowe jakie na ten cel przeznaczy dla wypełnienia zobowiązań wynikających z Karty.

Powyżej wskazane punkty Karty są o tyle istotne, iż odnoszą się bezpośrednio do finansów jednostki samorządu terytorialnego i wprost wykazują oddziaływanie EKR na budżet samorządu.

Jak słusznie zostało podniesione w Rozstrzygnięciu Nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2020 r.[12] – brak  jest upoważnienia w przepisach prawa dla jakiegokolwiek podmiotu (poza wskazanym uprzednio wójtem) do wydania wiążących dyspozycji w zakresie obligatoryjnego wydatkowania środków budżetowych.  Zgodnie z art. 44 ust. 1  ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wydatki publiczne, cele na jakie mają być ponoszone oraz ich wysokość ustalone są w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. W omówionym wyliczeniu brak jest podstaw do uznania Karty jako podstawy do ponoszenia wydatków publicznych. Tym samym uznanie zapisów EKR jako podstawy do dysponowania budżetem samorządu przez wójta można uznać za noszące znamiona dowolności. Przedstawiona sytuacja stanowiłaby jawne naruszenie zasady celowości i oszczędności wydatków publicznych, wyrażoną w art. 44 ust. 3 pkt 1

Wątpliwości w zakresie braku możliwości finansowania przez samorząd zapisów EKR nie pozostawia także art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który wprost wskazuje, iż jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania i dokonywania wydatków z ich budżetu są związane koniecznością realizacji zadań określonych dla tych jednostek w odrębnych przepisach.  Tym samym można uznać, iż „swoboda”, jaką jednostki posiadają w zakresie dysponowania budżetem przejawia się jedynie w wyborze sposobu, w jaki spełnione mają być ww. zadania.  Podstawą dysponowania budżetu są więc obowiązujące akty prawa, ustawy szczególne, i to one wyznaczają „granice swobody” dysponowania budżetem[13].

Tym samym uznać należy, iż wójt nie posiada uprawnień do kształtowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie Karty, która nie wpisuje się ani w akty prawa powszechnie obowiązującego, ani w akty o charakterze wewnętrznym.

5. Podsumowanie

1. 1. Nie można mówić o przyjęciu Karty przez samorządy, których działanie ograniczyło się do złożenia podpisu przez organ wykonawczy, tj. w przypadku omawianych miast -  prezydenta miasta lub burmistrza, z uwagi na brak realnej podstawy prawnej do przyjęcia Karty. "Przyjęcie" Karty w takiej formie nie ma wiążącej mocy prawnej i nie może być podstawą jakichkolwiek działań prawnych, w tym prawotwórczych.

1. 2. Zarówno organ stanowiący gminy, jak również wykonawczy nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa w zakresie jakiego wymaga Karta, gdyż materia, której dotyczy uregulowana jest na poziomie ustawowym.

1. 3. Europejska Karta Równości nie może być właściwą podstawą do dysponowaniu przez organ wykonawczy dochodami miasta z przeznaczeniem na relację celów Karty w postaci Równościowego Planu Działania.

Kamila Zduńczyk – analityk Centrum Analiz Prawnych Ordo Iuris