Opinia prawna w sprawie stosowania art. 12a-12d ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w świetle standardów prawa międzynarodowego

Przedmiotem niniejszej opinii jest ocena wpływu przyjętej 28 czerwca 2018 r. przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy (PACE) Rezolucji nr 2232 (2018) w sprawie zapewnienia równowagi między ochroną dobra dziecka a potrzebą utrzymania jedności rodziny (ang. Resolution 2232 [2018] Striking a balance between the best interest of the child and the need to keep families together – dalej jako: Rezolucja)[1]  na stosowanie przepisów art. 12a-12d ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej jako: u.p.p.r.)[2], dotyczących odbierania dzieci z rodziny w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka. Projekt rezolucji został przygotowany przez Valeriu Ghilețchiego, członka Europejskiej Partii Ludowej oraz wiceprzewodniczącego parlamentu Mołdawii w związku z opracowanym przez niego Raportem „Striking a balance between the best interest of the child and the need to keep families together” (dalej jako: Raport) powstałym na zlecenie Komisji Spraw Socjalnych, Zdrowia i Zrównoważonego Rozwoju (The Committee on Social Affairs, Health and Sustainable Development) będącej organem PACE[3].

Wydawane przez PACE rezolucje mają charakter tzw. soft law, tj. nie stanowią norm prawnie wiążących, nawet w przypadku ich pozornie samowykonalnego charakteru[4]. Organy władzy publicznej państw członkowskich powinny jednakże rozważyć treść aktów tego rodzaju w dobrej wierze[5], częstokroć zmierzają one bowiem do unifikacji standardów ochrony praw człowieka na terytoriach państw członkowskich[6]. Przyjęta Rezolucja ma zatem charakter rekomendacji, których zastosowanie przyczyni się do wzmocnienia gwarancji praw człowieka na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej[7].

W pewnym zakresie Rezolucja powtarza postanowienia zawarte w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych, co będzie sygnalizowane w toku dalszego wywodu. Chodzi tu przede wszystkim o postanowienia Konwencji o prawach dziecka (dalej jako: k.p.d.)[8]. W tym przypadku opisane rozwiązania mają charakter wiążący dla jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś stosownie do art. 9 ustawy zasadniczej Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP: „Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy”.

W Rezolucji Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy przypomniało o europejskich standardach w dziedzinie ochrony praw dziecka: o prawie dziecka do ochrony przed wszelkimi formami przemocy, ale również o prawie dziecka do nierozrywania więzi z rodzicami wbrew jego woli oraz prawem dziecka do regularnego utrzymywania osobistych relacji i bezpośredniego kontaktu z matką i ojcem nawet w przypadku pozbawienia tych ostatnich praw rodzicielskich (§ 1 Rezolucji)[9].

Szczególna troska o wzmocnienie gwarancji przestrzegania międzynarodowych standardów, o których mowa powyżej, w polskiej rzeczywistości społecznej wiąże się m.in. ze stosowaniem przepisów u.p.p.r., w zakresie w jakim dotyczą one odbierania dziecka z rodziny w sytuacji bezpośredniego zagrożenia jego życia i zdrowia (art. 12a-12d u.p.p.r.). Jasne jest, że tryb ten powinien być stosowany jedynie wyjątkowo, w okolicznościach wyraźnie w nim opisanych oraz z uwzględnieniem dynamizmu sytuacji w jakiej znajduje się rodzina. Jak wskazuje się w § 5.6.3 Rezolucji odebranie dziecka powinno być traktowanie jako ostateczność[10], zaś okres powierzenia pieczy nad dzieckiem osobom trzecim nie powinien być dłuższy niż jest to niezbędne.

Zgodnie z art. 12 a. u.p.p.r. w razie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka w związku z przemocą w rodzinie pracownik socjalny wykonujący obowiązki służbowe ma prawo odebrać dziecko z rodziny i umieścić je:

a) u innej niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny[11], który stanowi, iż osobą taką jest „małżonek, wstępny, zstępny, rodzeństwo, powinowaty w tej samej linii lub stopniu, osoba pozostająca w stosunku przysposobienia oraz jej małżonek, a także osoba pozostająca we wspólnym pożyciu”, co w praktyce ogranicza możliwości umieszczenia dziecka pod pieczą najbliższej rodziny do dość wąskiego kręgu osób (najczęściej będą to dziadkowie, rodzeństwo niezamieszkujące w domu rodzinnym);

b) w rodzinie zastępczej lub w placówce wychowawczo-opiekuńczej – w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej[12] (dalej jako: u.w.r.). 

Zgodnie z art. 12a ust. 3 zdanie pierwsze u.p.p.r. decyzję o odebraniu dziecka pracownik socjalny podejmuje wspólnie z funkcjonariuszem Policji, a także z lekarzem, względnie ratownikiem medycznym lub pielęgniarką. W podjęciu tego rodzaju decyzji nie partycypuje natomiast asystent rodziny.

Zgodnie z § 5.6.1 Rezolucji decyzja o odebraniu dziecka powinna nastąpić na podstawie wiarygodnych i zweryfikowanych dowodów wskazujących na realne ryzyko wystąpienia poważnej szkody grożącej dziecku w momencie podejmowania decyzji. Zważywszy na ekstraordynaryjny charakter trybu opisanego w art. 12a u.p.p.r. oczekiwać należy, że pracownik socjalny – po odebraniu zgłoszenia – dokona należytego rozeznania co do zaistniałego stanu faktycznego, zaś Policja zabezpieczy materiał dowodowy ze szczególną starannością.

W świetle Rezolucji art. 12a ust. 1 u.p.p.r. należy interpretować w ten sposób, że dziecko odebrane rodzicom powinno w pierwszej kolejności trafić do dalszych krewnych, w celu ograniczenia osłabiania więzi rodzinnych (zob. § 5.6.5 Rezolucji), a zatem umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej lub w placówce wychowawczo-opiekuńczej ma charakter swoistego ultima ratio. Wydaje się, że rozwiązanie takie (przykładowo: umieszczenie u dziadków) oszczędzi dziecku dalszych zbędnych cierpień i złagodzi szok, w jakim może znajdować się ono z racji znalezienia się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia bądź zdrowia. Zgodnie z § 5.6.4 Rezolucji rodzeństwo powinno być powierzane pieczy dalszej rodziny bądź osób trzecich (rodziny zastępczej, umieszczenie w placówce wychowawczo-opiekuńczej) wspólnie i nie można go rozdzielać, chyba że przeciwstawia się temu najlepszy interes dziecka[13].

Podejmując decyzję o odebraniu dziecka i powierzeniu go osobom trzecim należy również uwzględnić jego tożsamość religijną, etniczną i kulturową (por. § 5.6.9 Rezolucji). Wprawdzie problem ten nie ma wielkiej wagi praktycznej z uwagi na fakt, że Polska jest krajem stosunkowo jednolitym narodowościowo i religijnie, jednakże w szczególnych okolicznościach mogą pojawiać się na tym tle różnego rodzaju problemy. Przykładowo należy zadbać o to, by umieszczając dziecko w rodzinie zastępczej dobrać ją w taki sposób, by nie dochodziło do ograniczania dziecku praktyk religijnych, możliwości posługiwania się rodzimym językiem, etc.

Należy też przypomnieć o ciążącym na Policji lub pracowniku socjalnym obowiązku pisemnego pouczenia rodziców dziecka o prawie do złożenia zażalenia na czynności podejmowane w trybie art. 12a u.p.p.r. do sądu opiekuńczego (art. 12c u.p.p.r.)[14]. Zgodnie z § 5.6.1 Rezolucji prawo powinno przewidywać możliwość poddania decyzji o odebraniu dziecka kontroli ze strony sądu[15], przy czym wnosić należy, że by prawo do sądu rodzica zostało zachowane, należy przedłożyć mu jasne, zrozumiałe oraz czytelne pouczenie. Rekomenduje się zatem przygotowanie odpowiednich szablonów pouczenia, wydrukowanych i gotowych do niezwłocznego wykorzystania. Należy też zwrócić uwagę, że w przypadku cudzoziemca pouczenie powinno być sformułowane w języku dla niego zrozumiałym, co może rodzić największe problemy praktyczne.

Przypomnieć też trzeba, że zażalenie może być wniesione za pośrednictwem pracownika socjalnego lub funkcjonariusza Policji, którzy dokonali odebrania dziecka (art. 12b ust. 2 u.p.p.r.). W takim przypadku zażalenie podlega niezwłocznemu przekazaniu do sądu opiekuńczego. Informacja o możliwości złożenia zażalenia za pośrednictwem pracownika socjalnego lub funkcjonariusza Policji powinna być zawarta w pouczeniu, o którym mowa w art. 12c u.p.p.r. Osoby te powinny pomóc rodzicowi w sformułowaniu zażalenia. W związku z tym rekomenduje się przygotowanie szablonu zażalenia, w którym opisane byłyby poszczególne pola przeznaczone do wypełnienia (miejscowość, data, etc.), a także zawarte byłoby oznaczenie sądu opiekuńczego właściwego do rozpoznania zażalenia.

Niezależnie od obowiązku pouczenia rodziców o prawie do złożenia zażalenia do sądu opiekuńczego, zgodnie z art. 12a ust. 4 u.p.p.r. pracownik socjalny ma obowiązek niezwłocznego powiadomienia tego sądu, nie później niż w ciągu 24 godzin, o odebraniu dziecka z rodziny i umieszczeniu go u niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej, w rodzinie zastępczej lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W toku całego postępowania dziecku należy wyjaśnić w sposób dla niego zrozumiały zaistniałą sytuację oraz umożliwić wyrażenie własnego zdania, o ile jest ono zdolne do jego sformułowania. Zdanie to powinno być uwzględniane zawsze, chyba że sprzeciwia mu się najlepszy interes dziecka. Jak wskazuje się w Rezolucji, dziecko powinno mieć zapewnioną możliwość pełnego udziału w postępowaniu dotyczącym jego relacji z rodzicami, tak aby jego zdanie zostało nie tylko wysłuchane, ale również wzięte pod uwagę (por. § 5.6.1)[16].

W okresie powierzenia pieczy nad dzieckiem osobom trzecim innym niż rodzice bądź umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej należy zapewnić mu bezpośredni kontakt z rodzicami w celu zachowania więzi rodzinnych (§ 1 Rezolucji)[17].

Konkludując powyższe wywody, zasygnalizować należy, że regulacja zawarta w art. 12a-12d u.p.p.r. jedynie częściowo może być interpretowana w sposób pozwalający na zachowanie standardów opisanych w Rezolucji (i wynikających z przepisów k.p.d.). Ta przewiduje bowiem, że decyzja o odebraniu dziecka powinna zostać szczegółowo uzasadniona i doręczona rodzicom (§ 5.6.2 Rezolucji). W przypadku przepisów u.p.p.r., ustawodawca stając w obliczu wyboru między szybkim trybem postępowania a wyższym standardem ochrony praw rodziców w zakresie otrzymania uzasadnionej decyzji o odebraniu dziecka, stanął na stanowisku, że w przypadkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia dziecka sprzeciw rodziców względem odebrania im dziecka, wyrażany w formie zażalenia będzie rozstrzygany możliwie najszybciej, choć kosztem możliwości zapoznania się ze szczegółowym opisem stanu faktycznego i prawnego sprawy (tj. de facto stanowiskiem pomocy społecznej), jaki powinien być zamieszczony w decyzji.

Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 579¹ § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego[18], po powzięciu wiadomości o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej bez orzeczenia sądu opiekuńczego, sąd ten niezwłocznie wszczyna postępowanie opiekuńcze. O zaistnieniu tego rodzaju sytuacji ma natomiast powiadomić pracownik socjalny w przeciągu kolejnych 24 godzin po odebraniu dziecka w trybie art. 12a u.p.p.r. Kontrola zaistniałej sytuacji ze strony sądu następuje zatem niezależnie od złożenia zażalenia przez osoby uprawnione.

Autor: Bartosz Zalewski