Stanowisko Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris w przedmiocie podatkowych rozwiązań proponowanych w ramach projektu Polskiego Ładu

TEZA: rozwiązania podatkowe proponowane w ramach projektu Polskiego Ładu nie umożliwiają pełnej realizacji postawionych przed nimi celów w odniesieniu do zabezpieczenia i rozwoju instytucji rodziny.

Przedmiotem stanowiska jest projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw z 26 lipca 2021 r. (nr UD260; dalej jako: projekt ustawy). W jego ramach ocenie zostały poddane wybrane propozycje zmian przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, które mają szczególne odniesienie do funkcjonowania rodziny, a więc jednego z aspektów życia społecznego będących głównym przedmiotem działalności Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris.

Stanowisko zostało podzielone na trzy części. Pierwsza obejmuje rozwiązania ocenione przez Instytut jako korzystne (pozytywne), a więc zarówno spełniające wymagania legislacyjne, jak też służące realizacji ekonomicznych interesów członków rodzin. Druga część dotyczy rozwiązań niespełniających wskazanych wyżej warunków a także nieujętych w projekcie ustawy, mimo prezentowania takich zapowiedzi przed jego opublikowaniem. Trzecia część zawiera natomiast zarys propozycji legislacyjnej Instytutu, której wprowadzenie czyniłoby zadość celom Polskiego Ładu w odniesieniu do opodatkowania dochodu uzyskiwanego przez wspólnie zamieszkujących członków rodzin.

Rozwiązania ocenione pozytywnie

            Najdalej idącą pozytywnie ocenioną regulację stanowi propozycja modyfikacji taryfy podatkowej, ujętej w art. 27 ust. 1 u.p.d.o.f. (art. 1 pkt 46 projektu ustawy). Proponowane podniesienie pierwszego progu podatkowego do kwoty 120 000 zł pozwala na lepsze odzwierciedlenie poziomu opodatkowania w stosunku do aktualnej sytuacji finansowej polskich rezydentów podatkowych, związanej ze wzrostem poziomu ich dochodów, który nastąpił w ostatnich latach. Proponowane zmiany są istotne dlatego, że wysokość obowiązującego współcześnie progu podatkowego została ukształtowana w 2007 r. (przy taryfie obejmującej wówczas trzy progi podatkowe), a więc w warunkach społeczno-gospodarczych znacząco odmiennych od współczesnych.

            Na odrębną, pozytywną opinię, zasługuje zmiana kwoty wolnej od opodatkowania do poziomu 30 000 zł rocznie. Z perspektywy ekonomicznej korzystnie wpłynie ona zwłaszcza na poziom opodatkowania dochodów uzyskiwanych przez osoby mniej zamożne oraz wymagające szczególnej troski władz publicznych, jak członkowie rodzin wielodzietnych oraz osoby niepełnosprawne, dysponujące zasobami finansowymi ograniczonymi w stosunku do potrzeb. Z perspektywy legislacyjnej proponowane rozwiązania należy natomiast ocenić jako jasne, przejrzyste i czytelne. Stanowią one wyraźnie wyższą jakość niż obowiązujące współcześnie przepisy przewidujące degresywną kwotę wolną od opodatkowania, których stosowanie wymaga dokonywania skomplikowanych operacji matematycznych, co z kolei znacząco utrudnia ustalenie przez przeciętnego podatnika wysokości przypadającej na niego kwoty wolnej. Pozytywnie należy ocenić również propozycję okresowej weryfikacji wysokości kwoty wolnej od opodatkowania, w związku ze zmianą kwoty minimum egzystencji dla jednoosobowego gospodarstwa ustalonej przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Mechanizm o którym mowa, w stopniu większym niż dotychczas obowiązujące, będzie zabezpieczał interesy osób o niskich dochodach, a zarazem nie będzie wiązał się z koniecznością dokonywania regularnych zmian wysokości kwoty wolnej.

            W ramach proponowanych rozwiązań przewidziano także niewielkie zmiany w zakresie istniejących preferencji dla małżonków oraz osób wychowujących dzieci (art. 1 pkt 5 projektu ustawy). Pozytywnie ocenić należy rozszerzenie okresu, za który małżonkowie mogą podlegać wspólnemu opodatkowaniu o okres w ciągu roku, w którym zawarty został związek małżeński. Odpowiadające potrzebom społecznym i legislacyjnie prawidłowe jest również przyznanie prawa do złożenia wniosku o wspólne opodatkowanie dochodów małżonków także w przypadku śmierci jednego z nich w trakcie roku zawarcia związku małżeńskim lub w roku następnym, zanim złożono zeznanie podatkowe za ten rok podatkowy.

Analogicznie, a więc pozytywnie należy ocenić proponowaną modyfikację dotychczasowego brzmienia art. 6 ust. 4 u.p.d.o.f., polegającą na sprecyzowaniu pojęcia osoby samotnie wychowującej dzieci. Mimo, że nie jest to zmiana legislacyjnie obszerna, to pozwoli ona na uniknięcie występującego dotychczas zjawiska nadużywania preferencji podatkowej przez oboje rodziców wychowujących naprzemiennie dziecko. Korzystanie przez te osoby z preferencji było w przeszłości akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 20 maja 2020 r., sygn. II FSK 383/20), ale pozostawało w sprzeczności z normatywnym sensem regulacji. Proponowane rozwiązania umożliwiają przywrócenie pierwotnego znaczenia regulacji i realizacji postawionego przed nią celu w postaci udzielenia wsparcia osobie rzeczywiście ponoszącej największe koszty utrzymania dziecka.

Występujące dotychczas w praktyce problemy z rozliczeniem ulgi prorodzinnej pozwoli rozwiązać proponowana zmiana treści przepisu art. 27f ust. 4 u.p.d.o.f. (art. 1 pkt 48 projektu ustawy). Należy przy tym podkreślić, że pozytywny wpływ na stosowanie ulgi przez uprawnione podmioty będzie miało sprecyzowanie zasad jej podziału w odniesieniu do rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, a także wprowadzenie jako zasady, przydzielenia całej ulgi rodzicowi w zależności do miejsca zamieszkania dziecka. Pewne wątpliwości budzi jednak rezygnacja z dotychczasowego uprawnienia rodziców (opiekunów) do samodzielnego ustalenia zasad podziału ulgi. Bogactwo stanów faktycznych, w których mogą się znaleźć rodzice wskazuje na potrzebę utrzymania, jako podstawowego, mechanizmu, umożliwiającego im swobodny podział ulgi pomiędzy siebie. Utrzymanie wskazanego rozwiązania powinno się jednak łączyć z zastrzeżeniem, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy rodzicami całość ulgi przysługiwać będzie podatnikowi, u którego dziecko w danym roku podatkowym zamieszkuje.

Ostatni pozytywnie opiniowany element projektu ustawy stanowi rozszerzenie ulgi rehabilitacyjnej (art. 1 pkt 39 lit. d projektu ustawy). Na taką potrzebę wielokrotnie wskazywały środowiska skupiające osoby z niepełnosprawnością, w tym zajmujące się opieką nad niepełnosprawnymi dziećmi. Objęcie zakresem wskazanej ulgi dodatkowych kategorii wydatków na towary i usługi niezbędne z perspektywy prawidłowego i godnego życia osób z niepełnosprawnościami, w tym dzieci, jest społecznie uzasadnione oraz konieczne. Sposób rozszerzenia ulgi, a więc utrzymanie dotychczasowej formy wyliczenia, nie budzi natomiast wątpliwości pod kątem jakości legislacyjnej oraz zgodności proponowanych rozwiązań z obowiązującym prawem.

Rozwiązania ocenione negatywnie

Poważne wątpliwości budzi projekt ulgi imigracyjnej, przewidziany w projektowanym przepisie art. 27h u.p.d.o.f. Zgodnie z nim podatnik, który przeniósł miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w wyniku czego stał się podatnikiem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 (polskim rezydentem podatkowym), ma prawo odliczyć przez 4 lata 50% kwoty podatku należnego z poprzedniego roku podatkowego. Przyjęty zakres podmiotowy ulgi obejmuje przy tym wszystkie osoby, niebędące polskimi rezydentami podatkowymi. Wskazane rozwiązanie jest obarczone istotnymi wadami. Po pierwsze, projektodawca przyznaje preferencję wyłącznie dotychczasowym nierezydentom. Oznacza to, że osoby przybywające do Polski będą przez 4 lata opodatkowane na realnie niższym poziomie, niż dotychczasowi mieszkańcy kraju. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym zarówno rezydenci jak i nierezydenci podlegają opodatkowaniu według tych samych zasad, z uwzględnieniem identycznych stawek podatkowych, a różnice w ich traktowaniu przez ustawodawcę są niewielkie (np. w odniesieniu do zasad poboru zaliczek na podatek dochodowy od niektórych źródeł przychodu) i nie mają systemowego znaczenia. Dotychczas polski prawodawca stosował bowiem zasadę równości opodatkowania, rozumianą jako równe traktowanie podatników, podlegających na obszarze Polski opodatkowaniu co do całości lub części uzyskanych przez nich dochodów. Tymczasem projektowane rozwiązania oznaczają zmianę tej zasady i nierówne traktowanie podmiotów wchodzących w skład tej samej grupy podmiotów, to jest podatników podlegających na terenie Polski nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu. Kryterium różnicowania ma bowiem stanowić w takim przypadku ich dotychczasowa rezydencja podatkowa. Przyznanie preferencji osobom, które nie były polskimi rezydentami, pozostaje w sprzeczności z zasadami solidarnego ponoszenia ciężarów publicznych i równego opodatkowania, posiadających silne, bo zarówno ustawowe jak i konstytucyjne umocowanie. W ujęciu społecznym, jest to również ulga skrajnie niesprawiedliwa w stosunku do osób będących obecnie polskimi rezydentami, a więc osób, które zrezygnowały z możliwości korzystnej emigracji zarobkowej do państw Europy Zachodniej na rzecz układania sobie życia w Polsce, w trudniejszych warunkach społeczno-gospodarczych. Sens podejmowania przez te osoby trudu oraz wysiłku związanego z codzienną budową lepszej Polski projektodawca chce bowiem podważyć przyznając preferencję podatkową osobom, które w żaden sposób nie przysłużyły się do bieżącej sytuacji gospodarczej kraju.

Drugą wadę ulgi imigracyjnej stanowi jej nieadekwatność do celów wyznaczonych przez prawodawcę. Preferencja ta, określona przez projektodawcę jako „ulga na powrót” (s. 44 uzasadnienia projektu ustawy), ma stanowić „propozycję dla 20 mln mieszkających za granicą kraju osób polskiego pochodzenia, które zostaną zachęcone do wybrania Polski jako swojego centrum życia, prywatnego i zawodowego” (s. 1 uzasadnienia projektu ustawy). W rzeczywistości, jak wskazano, projektowane rozwiązania nie są dedykowane tylko dla byłych rezydentów podatkowych Polski, lecz dla wszystkich osób niebędących obecnie jej rezydentami. Ulga nie może więc spełnić swoich założeń i nie pozwoli na osiągnięcie postawionego przed nią celu, związanego z zachęceniem do reemigracji lub imigracją do Polski osób powiązanych z krajem kulturowo czy etnicznie. Wprost przeciwnie, projekt ustawy w żaden sposób nie zachęca do przybycia wyłącznie osób, które odczuwają swoją przynależność do narodu polskiego, jako byli emigranci lub członkowie mniejszości polskiej za granicą.

Z obu wskazanych wyżej względów ulga imigracyjna powinna zostać bezwzględnie usunięta z projektu ustawy. Prawodawca nie może dokonywać różnicowania zasad traktowania podatników znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a więc będących rezydentami podatkowymi, wyłącznie na podstawie kryterium ich wcześniejszej rezydencji.

Na krytyczną ocenę zasługuje także rezygnacja z ujęcia w projekcie ustawy zapowiadanego zwolnienia z podatku dochodowego dla rodzin wielodzietnych, posiadających co najmniej czwórkę dzieci. Z informacji publikowanych w mediach w okresie poprzedzającym publikację projektu ustawy wynika, że rozwiązanie to było pozytywnie oceniane przez Ministerstwo Finansów i miało stanowić element Polskiego Ładu[1]. Zwolnienie podatkowe dla rodzin posiadających co najmniej czwórkę dzieci stanowiłby bowiem kolejną zachętę i tym samym przyczyniłoby się do realizacji rządowego planu rekonstrukcji bazy demograficznej. Wprowadzenie zwolnienia stanowiłoby wyraźne docenienie rodzin wielodzietnych oraz byłoby nowym, istotnym impulsem demograficznym, niezbędnym wobec wyczerpania się efektów związanych z wprowadzeniem dodatkowego świadczenia wychowawczego. Co szczególnie istotne, jak wynika z szeregu analiz rezultatów wprowadzenia programu 500+, skutkiem przyznania tej preferencji finansowej był okresowy wzrost liczby urodzonych dzieci, ale nie w rodzinach dotychczas bezdzietnych, lecz przede wszystkim w rodzinach posiadających już dzieci. Dotychczasowe doświadczenia powinny więc zachęcać do wprowadzania kolejnych instrumentów prawnych, zachęcających rodziców do posiadania dzieci. Z tym zastrzeżeniem, że z uwagi na ograniczenia budżetowe instrumenty te powinny być adresowane do grup, zapewniających osiągnięcie możliwie najlepszego rezultatu (w tym przypadku: urodzin dzieci) w stosunku do nakładów finansowych ponoszonych z budżetu państwa. Grupą taką są rodziny posiadające trójkę dzieci. Obecnie w Polsce takich rodzin jest natomiast ok. 300 tys. Urodzenie kolejnego dziecka wiązałoby się dla ich członków z ogólnym zwolnieniem podatkowym, co stanowiłby zachętę zdecydowanie większą, niż np. ulga prorodzinna w obecnym jej kształcie. Mając na uwadze, że rodziny posiadające już dzieci chętniej podejmują decyzję o urodzeniu kolejnego dziecka, niż rodziny bezdzietne, można też założyć, że perspektywa uzyskania tak daleko idącej preferencji podatkowej, jak ogólne zwolnienie, zachęciłaby do podjęcia ambitnych decyzji prokreacyjnych również kolejne setki tysięcy rodziców posiadających jedno lub dwoje dzieci. W rezultacie, zwolnienie o którym mowa, w perspektywie kilku lat mogłoby realnie przyczynić się do wzrostu liczby nowo urodzonych dzieci nawet o kilkaset tysięcy.

W okresie poprzedzającym opublikowanie projektu ustawy w mediach ujawnione zostały informacje o finansowych aspektach prowadzonych przez Ministerstwo Finansów prac nad zwolnieniem podatkowym dla rodzin posiadających co najmniej czworo dzieci[2]. Z prezentowanych wówczas wyników analiz wynika, że ulgą zostałoby objętych 60 tys. rodzin, z czego w 50 tys. spośród nich wychowuje się czwórka dzieci, a w pozostałych 10 tys. – więcej niż czworo. Wyłącznie na wprowadzeniu tej ulgi rodziny wielodzietne zaoszczędziłyby w sumie ok. 250 mln zł, co stanowi średnio w przeliczeniu na rodzinę 4,1 tys. zł. Biorąc pod uwagę koszty związane z innymi zmianami podatkowymi proponowanym w ramach Polskiego Ładu, np. podniesienia kwoty wolnej od opodatkowania, wprowadzenia zwolnienia podatkowego dla rodzin wielodzietnych nie można uznać za działanie nadmiernie obciążające budżet państwa, a tym bardziej za nieproporcjonalne w stosunku do możliwych do uzyskania korzyści w sferze demograficznej.

Zwolnienia z podatku dochodowego od osób fizycznych nie można jednak rozpatrywać wyłącznie z perspektywy korzyści demograficznych i jednocześnie ciężaru dla budżetu. Rodziny wielodzietne, z uwagi na konieczność zapewnienia dzieciom zasobów niezbędnych dla ich rozwoju (ubranka, materiały do nauki, wyżywienie itd.) ponoszą bowiem znaczne wydatki związane z ich nabywaniem. Co za tym idzie, spoczywa na nich ekonomiczny ciężar podatku od towarów i usług związanego z nabywanymi dobrami. Kwoty podatku dochodowego „zaoszczędzone” z związku ze zwolnieniem z podatku bezpośredniego członkowie rodzin przeznaczają więc na zakup dóbr objętych podatkiem pośrednim, a nie na oszczędności, które w rodzinach wielodzietnych są wykluczone przez znaczne i obiektywnie niemożliwe do pełnego zaspokojenia potrzeby dzieci wchodzących w ich skład. W ten sposób pieniądz, z którego poboru rezygnuje ustawodawca i tak wraca do budżetu.

Dla wprowadzenia proponowanego zwolnienia podatkowego istotne znaczenie ma również fakt, że zbliżone preferencje podatkowe opracowywane są w innych państwach Europy środkowo-wschodniej, znajdujących się w podobnej sytuacji społeczno-gospodarczej, co Polska. Przykład wskazanych rozwiązań stanowi rozpatrywany przez władze Węgier pomysł zwrotu podatku dochodowego dla rodzin, w przypadku osiągnięcia przez gospodarkę tego państwa określonego poziomu wzrostu PKB[3]. Fakt, że tego rodzaju konstrukcje podatkowe są rozważane świadczy o ich poważnym traktowaniu przez rządy państw, które uczyniły jednym ze swoich podstawowych celów poprawę poziomu wzrostu naturalnego, obniżonego m.in. w konsekwencji błędnych decyzji poprzednich gabinetów. Obecne rządy znacznie lepiej dostrzegają bowiem znaczenie zasobów ludzkich dla rozwoju państwa i związaną z tym potrzebę stałego inwestowania w kolejne pokolenia jego mieszkańców.

Mając na uwadze powyższe, postulować należy uzupełnienie projektu ustawy o zapowiadane, i wstępnie zaakceptowane przez Ministerstwo Finansów, zwolnienie podatkowe dla rodzin wielodzietnych posiadających co najmniej czwórkę dzieci. Rekomenduje się przy tym sformułowanie go jako jednego z indywidualnie oznaczonych zwolnień w art. 21 u.p.d.o.f. lub jako modyfikację ulgi prorodzinnej ujętej w art. 27f u.p.d.o.f.

Rozwiązanie rekomendowane do przyjęcia w projekcie ustawy

Poza propozycjami zawartymi w projekcie ustawy oraz przedstawianymi dotychczas w mediach jako projektowane do ujęcia w tym projekcie (zwolnienie dla rodzin wielodzietnych) należy zwrócić uwagę na możliwość realizacji założeń Polskiego Ładu za pomocą innych instrumentów prawa podatkowego. W ocenie Instytutu najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do polskiego systemu podatkowego instytucji ilorazu rodzinnego. Jest to konstrukcja obecna już od 1945 r. w prawie francuskim, zakładająca, że dochód całej rodziny podatnika zostanie podzielony przez ilość części przypadających na wszystkich członków rodziny, a następnie podatek obliczony od ustalonej podstawy zostanie pomnożony przez wskazaną ilość części. Wprowadzenie ilorazu we wskazanym kształcie pozwala na dostosowanie poziomu opodatkowania całej rodziny w zależności od liczby jej członków, a co za tym idzie od poziomu wydatków związanych z jej funkcjonowaniem, co ma szczególne istotne znaczenie w odniesieniu do małoletnich dzieci. Konstrukcja ilorazu sprzyjałaby zatem realizacji zasady solidarności społecznej, jak też stanowiła formę wyrazu objęcia rodzin szczególną opieką finansową państwa.

Mając na uwadze powyższe, Instytut przedstawi projekt ustawy mającej na celu wprowadzenie do polskiego systemu prawnego konstrukcji ilorazu rodzinnego. Będzie on przewidziany jako rozwiązanie fakultatywne do dotychczas obowiązujących sposobów opodatkowania dochodów osób fizycznych. Ma to na celu zapobiegnięcie dokonywaniu zmian (np. likwidacji) w stosunku do preferencji podatkowych dotychczas przyznawanych podatnikom z tytułu pozostawania w związku małżeńskim bądź posiadania dzieci. Największą ekonomiczną korzyść proponowane rozwiązanie przyniesie dla rodzin posiadających dzieci, których obecność w rodzinie nie będzie postrzegane wyłącznie jako wpływająca na podniesienie podstawy opodatkowania rodziców, ale jako obniżająca tę podstawę, a w konsekwencji wysokość podatku, w odniesieniu do całego gospodarstwa domowego. Postulowane przez Instytut wprowadzenie konstrukcji ilorazu rodzinnego do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie tylko nie będzie zaś sprzeczne, lecz przeciwnie, będzie stanowiło konieczne dopełnienie pozytywnie ocenionych instrumentów prawnych, służących realizacji projektu Polskiego Ładu w odniesieniu do instytucji rodziny.