Uwagi dot. rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży

Najważniejsze ustalenia:

• Projekt rozporządzenia został zamieszczony w dniu 15.06.2021 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Przepis art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, standard obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów, uwzględniając możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc osób od sprawcy przemocy i przezwyciężenia sytuacji kryzysowej” zawiera stosowną delegację ustawową.
• Wskazać należy, iż minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nie posiada kompetencji do doprecyzowania delegacji ustawowej, a w konsekwencji do zawężenia kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w sposób wykluczający małoletnie matki i małoletnie kobiety w ciąży. Ustawodawca w art. 47 ust. 2 wskazuje, iż „Interwencją kryzysową obejmuje się osoby i rodziny bez względu na posiadany dochód”. Wykluczenie w projekcie rozporządzenia osób małoletnich skutkuje wadliwością projektu rozporządzenia. Taka modyfikacja zakresu podmiotów uprawnionych wymagałaby uprzedniej zmiany ustawy.
• Jednak nawet wówczas nie dochodziłoby do rozwiązania problemu – przedmiotowe domy zapewniają działania w ramach interwencji kryzysowej. Tymczasem piecza zastępcza rodzinna oraz instytucjonalna z natury nie stanowią rozwiązań o charakterze doraźnym. W związku z powyższym uregulowanie kwestii małoletnich matek z małoletnimi dziećmi i małoletnich kobiet w ciąży wydaje się wciąż niezbędne, wbrew wnioskom wysuwanym w Ocenie Skutków Regulacji.
• Szczególną aprobatę wzbudza otwartość katalogu świadczonych usług, co pozwala na adekwatniejsze ich dostosowanie do aktualnego zapotrzebowania.

1. Wstęp

Projekt rozporządzenia został zamieszczony w dniu 15.06.2021 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Wg stanu na ten dzień projekt znajduje się w toku konsultacji publicznych, uzgodnień i opiniowania[1]. Zamieszczony został w wykazie prac legislacyjnych Ministra Rodziny i Polityki Społecznej pod numerem 39[2].

Rozporządzenie stanowi realizację upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) zgodnie z którym minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia:

standard obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży; tryb kierowania i przyjmowania do takich domów, uwzględniając możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc osób od sprawcy przemocy i przezwyciężenia sytuacji kryzysowej.

Projektowana legislacja miałaby zastąpić obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. nr 43 poz. 418).

2. Delegacja ustawowa

Zgodnie z projektem rozporządzenia domy dla matek mają zapewniać całodobowy, okresowy pobyt pełnoletnim matkom z małoletnimi dziećmi, kobietom w ciąży, ojcom z małoletnimi dziećmi, jak również innym osobom sprawującym opiekę prawną nad małoletnimi dziećmi. Tak sformułowany przepis § 2 projektu rozporządzenia wyklucza możliwość przebywania w domu małoletnich sprawujących opiekę nad własnymi dziećmi. Projektodawca zwraca w tym miejscu uwagę na formalnoprawne przeszkody ich pobytu w domu powstające ze względu na nieposiadanie przez nich pełnej zdolności do czynności prawnych[3]. Wyjątkową sytuację, w ramach okresu przejściowego, określa § 8 projektu rozporządzenia, na podstawie którego dopuszcza się korzystanie ze wsparcia oferowanego w domach dla matek z małoletnimi dziećmi, przez małoletnie matki, małoletnie kobiety w ciąży lub małoletnich ojców w przypadku, gdy osoby te zostaną przyjęte na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przed dniem wejścia w życie projektowanego rozporządzenia, jednak nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy od dnia jego wejścia w życie.

Takie brzmienie projektu rozporządzenia może skutkować brakiem udzielenia doraźnej pomocy osobom małoletnim ubiegającym się o skierowanie do domu pomocy, również w przypadkach znajdowania się ich w sytuacjach kryzysowych bądź też w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Niezbędnym jest uregulowanie możliwości otoczenia opieką nieletnich rodziców podejmujących decyzję o wychowaniu dziecka, często wbrew własnej rodzinie.

Wskazać należy, iż minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nie posiada kompetencji do doprecyzowania delegacji ustawowej, a w konsekwencji do zawężenia kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w sposób wykluczający małoletnie matki i małoletnie kobiety w ciąży. Takie działanie skutkuje wadliwością projektu rozporządzenia. Jakakolwiek modyfikacja kręgu podmiotów uprawnionych wymagałaby zmiany ustawy – ta bowiem w art. 47 wyraźnie określa, kto może być przyjmowany do tego rodzaju placówek. Jednak nawet wówczas nie dochodziłoby do rozwiązania problemu – przedmiotowe domy zapewniają działania w ramach interwencji kryzysowej. Obejmuje ona osoby i rodziny bez względu na posiadany dochód. Wnioskować zatem należy, iż zgodnie z wolą ustawodawcy w zakresie jej oddziaływania znajdują się wszyscy potrzebujący, bez względu na wiek, płeć czy status społeczny. Tymczasem piecza zastępcza rodzinna oraz instytucjonalna z natury nie stanowią rozwiązań o charakterze doraźnym. W związku z powyższym uregulowanie kwestii małoletnich matek z małoletnimi dziećmi i małoletnich kobiet w ciąży wydaje się wciąż niezbędne, wbrew wnioskom wysuwanym w Ocenie Skutków Regulacji (dalej: OSR)[4].

3. Interwencja kryzysowa

O ile uznać można racje projektodawcy, że zarówno dla dobra małoletniej matki jak i dla dobra jej dziecka docelową formą wsparcia powinna być piecza zastępcza rodzinna i instytucjonalna, o tyle winno się pozostawić możliwość udzielania pomocy doraźnej, jak np. w dotychczasowym przyjmowaniu do domu bez skierowania. Uznając jednocześnie celowość proponowanych zmian legislacyjnych, rozważyć należy stworzenie ram prawnych i finansowych dla funkcjonowania domów prowadzonych jako domy samodzielne czy też jako wyodrębnione oddziały domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na bardziej precyzyjne oddziaływanie na rzecz udzielania doraźnej pomocy małoletnim matkom, nie stojąc jednocześnie w sprzeczności z zamysłem projektodawcy. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż takie rozwiązanie wymagałoby wcześniejszej interwencji na poziomie ustawowym.

Projektodawca w OSR wskazuje na doświadczenia dowodzące, iż małoletnie matki z dziećmi wymagają szczególnych form wsparcia, wykraczających poza standard usług oferowanych w domach[5]. Wymienia w tym miejscu istniejące formy pomocy w postaci pieczy zastępczej rodzinnej oraz instytucjonalnej. Odnosząc się do tychże zauważyć należy, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do tego wsparcia nie gwarantują wspólnego umieszczenia małoletniej matki i jej małoletniego dziecka. Przykładowo można zauważyć w przypadku umieszczenia w pieczy zastępczej rodzinnej małoletni może być umieszczony w rodzinie zastępczej, jeżeli w sumie liczba małoletnich w rodzinie nie przekraczałaby trzech. Wyjątek przewidziano dla rodzeństwa. W przypadku, gdy zgodnie z intencją projektodawcy taka forma wsparcia należałaby do domyślnych, rozważyć należałoby poszerzenie wyjątków o przypadki małoletnich matek z dziećmi. Rozszerzenie katalogu opierałoby się zresztą na analogicznych podstawach uwzględniających szczególnie bliskie więzi rodzinne.

4. Problematyka władzy rodzicielskiej

Z uwagi na komplikacje prawne ze względu na podległość małoletnich rodziców władzy rodzicielskiej, jak również szczególne ich potrzeby, niezbędnym jest podjęcie działań legislacyjnych mających na celu stworzenie instytucji i systemu otaczającego szczególną ochroną tę szczególną grupę rodziców, która często może być pozostawiona sama sobie. Wskazać należy, iż osobom, które same podlegają władzy rodzicielskiej, nie może w aktualnym stanie prawnym przysługiwać władza rodzicielska w stosunku do ich potomstwa.

5. Zagadnienia pozostałe

W odniesieniu do pozostałej części projektu, jak wskazano w wykazie prac legislacyjnych Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, „w zakresie potrzeb bytowych m.in. zrezygnowano z określania liczby mieszkańców domu oraz wskazano na rozwiązania zapewniające mieszkańcom domu pobyt w warunkach zapewniających większą niż dotychczas prywatność. Wskazano otwarty katalog usług świadczonych przez osoby posiadające specjalistyczne kwalifikacje, które może, w zależności od potrzeb, świadczyć placówka. Doprecyzowano również kwestie związane z kierowaniem do domów w tym m.in. osób bezdomnych. W projektowanym rozporządzeniu opisano też bardziej szczegółowo prawa i obowiązki osób przebywających w domu”. Wymienione wyżej zmiany względem aktualnie obowiązującego rozporządzenia należy ocenić pozytywnie. Szczególną aprobatę wzbudza otwartość katalogu świadczonych usług, co pozwala na adekwatniejsze ich dostosowanie do aktualnego zapotrzebowania.

6. Podsumowanie

Projekt rozporządzenia w obecnym brzmieniu wymaga koniecznego wprowadzenia zmiany w zakresie małoletnich matek, małoletnich kobiet w ciąży i małoletnich ojców. Wskazać należy, iż celem rozwiązania wskazanych przez twórców projektu problemów prawnych związanych z podległością władzy rodzicielskiej zmiana projektu w ww. zakresie nie powinna ograniczać się do zachowania status quo. W pozostałym zakresie planowane zmiany należy ocenić na ogół pozytywnie, jako realizujące cele wskazane w uzasadnieniu, o ile w ramach nowego zakresu zadań domu uwzględnione zostaną potrzeby związane z obecnością w nim małoletnich rodziców.

Instytut Ordo Iuris w załączeniu przedstawia także projekt ustawy rozwiązujący problem pozostawiania pod władzą rodzicielską małoletnich matek przyjmowanych do Domów Samotnej Matki.