Analiza krytyczna projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Wesoła – rejon ulicy Kopernika”

Zgodnie z § 49 ust. 1 zaktualizowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Wesoła – rejon ulicy Kopernika, w wersji wyłożonej do publicznego wglądu w dniach od 7 grudnia 2020 r. do 8 stycznia 2021 r., wyznacza się teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U.17, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Stanowi to modyfikację dotychczasowego przeznaczenia wskazanego obszaru, który w obowiązującym akcie planowania przestrzennego był przeznaczony na cele usługowe związane z kultem religijnym (oznaczenie Uks.2).

Projektowana zmiana spowoduje naruszenie szeregu norm prawnych, na czele z Konstytucją i przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozostaje w rażącej i nieuzasadnionej sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem terenu na cele kultu religijnego.

I. Jak wynika z mapy K1 Struktura przestrzenna, stanowiącej część Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej jako: Studium), teren będący przedmiotem uwagi został oznaczony zbiorczo jako przeznaczony na „usługi”. Oznaczenia użytego w Studium nie należy jednak utożsamiać z „usługami”, o których mowa w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem pojęcie szerokie, które obejmuje różne rodzaje usług. W jej ramach dokonano wyróżnienia kategorii  terenów „usługi”, „usługi, w tym handlu wielkopowierzchniowego”, „zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej” oraz „przemysłu i usług”.

Ogólne ujęcie usług na mapie K1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania zostało natomiast sprecyzowane na rysunku nr 3 Struktura i rozmieszenie usług w mieście Krakowie, stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. W tym dokumencie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości teren Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP został określony jako przewidziany na „tereny usług kultury i kultu religijnego”. Tym samym założone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tego terenu na „zabudowę budynkami usługowymi” pozostaje więc w sprzeczności z treścią Studium.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien być sporządzany zgodnie z zapisami Studium. Jak bowiem wielokrotnie wskazywała Rada Miasta Krakowa, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skoro więc Studium przewiduje na terenie będącym przedmiotem uwagi, przeznaczenie na usługi kultury i kultu religijnego, to treść projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być w tym zakresie zgodna ze Studium. Przeciwne rozwiązanie nie jest dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tymczasem przyjęcie dla terenu zajętego przez Kościół pw. Niepokalanego Poczęcia NMP rozwiązań proponowanych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takie ustalenia narusza.

Problem zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z studium uwarunkowań był przedmiotem licznych sporów przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z dotychczasowego dorobku judykatury plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Po 1012/19). Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma bowiem doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (patrz: wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2062/19). Stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest natomiast uzależniony od stopnia szczegółowości i treści samego studium (patrz: wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 401/19). W przypadku Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP zapis w Studium jest zaś jednoznaczny. Specyfika wykorzystania terenu z przeznaczeniem na usługi kultury i kultu religijnego wyklucza bowiem przeznaczenie tego samego terenu na cele ogólnousługowe, a więc także np. na punkty rzemieślnicze, sklepy czy restauracje. Niedopuszczalna jest też sytuacja, w której oznaczony w Studium kierunek przeznaczenia terenu jest modyfikowany przez przyjęcie ogólnego zapisu w miejscowym planie. Tak istotna rozbieżność pomiędzy Studium a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza więc art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

II. Kościół pw. Niepokalanego Poczęcia NMP pełni funkcje sakralne od XVII wieku, w tym od końca XVIII wieku jako kościół szpitalny. Historycznie więc przeznaczenie terenu nie ulegało zmianom na przestrzeni wielu wieków. Kwestia ta ma istotne znaczenie z uwagi na wiążącą organ planistyczny zasadę uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, wynikającą z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie została ona uwzględniona na poziomie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście, zasada o której mowa, nie oznacza, że organ samorządu terytorialnego, w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 65/17). Modyfikacje te muszą być również odpowiednio uzasadnione i wynikać z należytych podstaw, np. występowania ważnego interesu społecznego. Działania, o których mowa, nie zostały jednak przez organ planistyczny przeprowadzone. Przewidując inne niż dotychczasowe przeznaczenie terenu będącego przedmiotem uwagi, wykroczył on zatem poza granice dopuszczalnego władztwa planistycznego.

III. Budowa i utrzymanie obiektów sakralnych, jak Kościół pw. Niepokalanego Poczęcia NMP w Krakowie odbywa się na szczególnych zasadach, wynikających z wiążącej Polskę umowy międzynarodowej ze Stolicą Apostolską z 28 lipca 1993 r. Stosownie do art. 24 Konkordatu, Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Norma ta ma pozostaje w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: u.s.p.d.k.k.), zgodnie z którym plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Przepisy o których mowa, mają zastosowanie zarówno do zmiany przeznaczenia terenu dotychczas niewykorzystywanego na inwestycje sakralne i kościelne jak i odwrotnie, zmianę przeznaczenia dotychczasowych terenów sakralnych i kościelnych. Tym samym konieczne do zmiany przeznaczenia terenów sakralnych i kościelnych jest wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego, co nie miało miejsca w odniesieniu do terenu Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP w Krakowie.

Wskazany sposób interpretacji art. 42 u.s.p.d.k.k. wynika ze szczególnego charakteru terenów sakralnych i kościelnych, jako przeznaczonych dla realizacji kultu religijnego. Zmiana przeznaczenia takiego terenu wiąże się bowiem z jego desakralizacją, wywołującą skutki na gruncie zarówno norm prawa powszechnego jak i kościelnego. Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ma więc na celu m.in. ochronę obszaru inwestycji sakralnych i kościelnych przed podejmowanym przez władze publiczne działaniami, naruszającymi zarówno normy prawa kościelnego, jak też bezpośrednio wpływającymi na wykonywanie kultu. Dla przykładu, organ władzy publicznej mógłby bowiem swoimi rozstrzygnięciami planistycznymi ograniczyć możliwość sprawowania kultu i tym samym nie tyko naruszyć ustawę o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ale również wpłynąć na ograniczenie wolności religii, zagwarantowanej w Konstytucji RP.

Przedstawione uwagi nie oznaczają natomiast, że organ samorządu terytorialnego jest związany wnioskiem biskupa lub wyższego przełożonego zakonnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kwestia inwestycji pozostaje w zakresie władztwa planistycznego gminy. Innymi słowy gmina nie jest związana treścią wniosku, o którym mowa (patrz: wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 65/17). Organ samorządu terytorialnego ma jednak obowiązek dokonania uzgodnień z właściwym organem władzy kościelnej, na etapie przygotowywania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy więc przyjąć, że stosowne uzgodnienia powinny być prowadzone również na etapie przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie, w jakim plan obejmuje obiekty wykorzystywane w danym okresie na cele sakralne i kultu religijnego. Z informacji opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej miasta Krakowa nie wynika natomiast, aby przez organ samorządu terytorialnego zostały podjęte jakiekolwiek formalne działania w tym względzie. Tym samym należy uznać, że zmiana przeznaczenia terenu zlokalizowania Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP bez stosownych uzgodnień z organem władzy kościelnej narusza dyspozycję art. 42 ust. 1 u.s.p.d.k.k.

IV. Obowiązek współpracy między władzą publiczną a religijną w zakresie obiektów religijnych i sakralnych rozciąga się ze szczególnym znaczeniem na obiekty zabytkowe. W przypadku zagospodarowania terenu Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP taka współpraca nie została natomiast podjęta. Tymczasem obowiązek o którym mowa, wynika wprost z norm prawa publicznego. Stosownie do art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania z 17 maja 1989 r., władza publiczna (państwowa, ale również samorządowa) współdziała bowiem z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi w ochronie, konserwacji, udostępnianiu i upowszechnianiu zabytków architektury, sztuki i literatury religijnej, które stanowią integralną część dziedzictwa kultury. Dyspozycję tego przepisu należy rozumieć nie tylko jako nakaz współpracy władzy kościelnej z organami nadzoru konserwatorskiego, ale również z organami planistycznymi. Udostępnianie zabytkowych obiektów (do których należy Kościół pw. Niepokalanego Poczęcia NMP, wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. A – 232/M), które równolegle są wykorzystywane zgodnie z potrzebami kultu religijnego, wymaga podjęcia przedmiotowego współdziałania. Jest ono niezbędne z uwagi na konieczność wyważenia różnych interesów. Nie można bowiem przyznawać priorytetu udostępnianiu i upowszechnianiu (np. poprzez przekształcenie w salę muzyczną) walorów zabytku architektury, którym niewątpliwie jest Kościół pw. Niepokalanego Poczęcia NMP, nad jego dotychczasowym, nie budzącym wątpliwości przeznaczeniem, jako miejsca kultu religijnego. Fragment dziedzictwa kulturowego, który stanowi Kościół należy bowiem rozpatrywać w określonym kontekście. Nie tylko jako zabytkowy budynek, ale jako materialny element kształtujący określoną wspólnotę wyznaniową, bez którego traci ona swój unikatowy charakter.

V. Jak wskazano, Kościół pw. Niepokalanego Poczęcia NMP stanowi obiekt zabytkowy. W związku z tym organ planistyczny miał, wynikający z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. obowiązek dokonania uzgodnienia projektu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z dokumentacji przebiegu procesu sporządzania projektu planu miejscowego opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej miasta Krakowa nie wynika, aby stosowne uzgodnienia zostały dokonane. Nie chodzi przy tym o bieżący nadzór konserwatora zabytków lecz czynności związane konkretnie z proponowaną zmianą przeznaczenia terenu. Nie ma przy tym wątpliwości, że zabytkowy kościół oraz jego wyposażenie uzasadniają dokonanie uzgodnień. Zmiana przeznaczenia terenu na cele usługowe może bowiem zagrozić zachowaniu zabytku w należytym stanie. Chodzi przede wszystkim o ryzyko powstania zniszczeń i wystąpienia szkód, związanych ze zwiększoną intensywnością użytkowania takich obiektów w przypadku ich przeznaczenia na działalność inną niż z zakresu kultu religijnego (a więc mającej z zasady, niski poziom intensywności). W ramach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano bowiem ograniczeń co do katalogu usług, które mogłyby być wykonywane na terenie Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP.

Z problemem braku uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koresponduje kwestia odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za ochronę nad zabytkami. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. w art. 4 pkt 1, 2, 3 i 6 nakłada na organy władzy publicznej szereg obowiązków związanych właśnie z ochroną nad zabytkami, takimi jak Kościół pw. Niepokalanego Poczęcia NMP. Chodzi m.in. o udaremnianie niewłaściwego korzystania z zabytków, zapewnienie warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Przeznaczenie zabytkowego obiektu na cele „usługowe” niewątpliwie naraża go na uszczerbek oraz, co do zasady, nie może być uznane za prawidłowy sposób korzystania z zabytku. Zjawisko niedostatecznej ochrony zabytkowych budynków sakralnych poprzez ich przeznaczenie na cele usługowe jest już widoczne w niektórych państwach Europy Zachodniej. Odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponoszą, obok organów konserwatorskich, przede wszystkim władze lokalne, dozwalające na wykorzystanie takich obiektów niezgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem i z intensywnością przekraczającą poziom niepowodujący wystąpienia szkód dla takiego zabytku. Na tym tle należy zwrócić uwagę na okoliczność, że miasto Kraków, mimo obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie posiada aktualnego gminnego programu ochrony zabytków.

VI. Zgodnie z art. 53 ust. 1 Konstytucji RP wolność religii obejmuje m.in. posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących. W przypadku terenu objętego zgłoszoną uwagą prawo to realizuje się przez jego wykorzystywanie na potrzeby kultu religijnego, w związku z posadowieniem na nim Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP. Od kwietnia 2020 r. stanowi on siedzibę  Duszpasterstwa Wiernych Liturgii Łacińskiej dla Krakowa, które jest stałą, dynamicznie rozwijająca się wspólnotą ponad tysiąca wiernych katolików. Dopuszczenie możliwości wykorzystania terenu na inne cele niż kultu religijnego wiąże się z możliwością pozbawienia tej wspólnoty warunków do zaspokajania swoich potrzeb duchowych. Mimo, że na terenie Krakowa istnieje wiele kościołów, to jedynie w Kościele pw. Niepokalanego Poczęcia NMP kult religijny jest sprawowany według rytu tradycyjnego (tzw. trydenckiego). Zmiana planu zagospodarowania oznacza więc potencjalne naruszenie przez władze samorządowe zagwarantowanej konstytucyjnie wolności wyznawania religii przez członków tej wspólnoty wiernych.

VII. Zmianę przeznaczenia terenu, będącego przedmiotem zgłaszanej uwagi, należy także uznać za przedwczesną i godzącą w wykonywanie prawa do wykonywania praktyk religijnych oraz korzystania z posług religijnych przez osoby przebywające w Szpitalu Uniwersyteckim, zagwarantowanego w art. 31 ust. 1 u.s.p.d.k.k. Zmiana lokalizacji poszczególnych poradni szpitala odbywa się stopniowo i zostanie zakończona dopiero w 2022 r. Do zakończenia tego procesu pacjenci powinni więc mieć zagwarantowaną możliwość wykonywania praktyk religijnych i korzystania z posługi religijnej, którą obecnie zapewnia właśnie kapelania Kościoła pw. Niepokalanego Poczęcia NMP. Co więcej, budynki dotychczas wykorzystywane przez Szpital Uniwersytecki, z uwagi na ich przystosowanie do potrzeb świadczenia usług z zakresu opieki medycznej, mogą zostać zajęte przez inne, prywatne podmioty prowadzące działalność z tego zakresu. Wskazana, realna okoliczność sprawia, że zasadnym jest niedokonywanie zmian przeznaczenia terenu Kościoła na inne, niż związane z kultem religijnym. W tym kontekście brak zmiany przeznaczenia stanowiłby pewnego rodzaju gwarancję możliwości skorzystania z posług religijnych przez pacjentów w przyszłości.

VIII. Na zakończenie należy zwrócić uwagę na nieuzasadnione zróżnicowanie planowanego przeznaczenia terenów obszaru „Wesoła – rejon ulicy Kopernika”, na których znajdują się objęte ochroną konserwatorską i wpisane do rejestru zabytków obiekty kościelne (kościoły, klasztor, klasztorny zespół opiekuńczo-wychowawczy). Zostały one ujęte jako przeznaczone na zabudowę usługową z zakresu kultu religijnego (§ 50-52 MPZP, oznaczenie Uks.1 -Uks. 3) lub nauki i zamieszkania zbiorowego (§ 54 MPZP, oznaczone Un.1). Spośród tego zbioru tylko Kościół Niepokalanego Poczęcia NMP został zakwalifikowany jako tereny na zabudowę usługową. Wskazane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia. Do wszystkich nieruchomości stosuje się bowiem w takim samym zakresie zasadę kontynuacji dotychczasowego przeznaczenia oraz pozostałe reguły związane z planowaniem przeznaczenia zabytkowych obiektów wykorzystywanych na potrzeby kultu religijnego. W stosunku do Kościoła Niepokalanego Poczęcia NMP organ planistyczny uczynił jednak wyjątek, bezzasadnie traktując go nie jak pozostałe kościoły, ale tak jak szpital (§ 37 MPZP), którego przeznaczenia on nigdy nie posiadał.

Autor: dr Tomasz Woźniak – Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris