Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. K 20/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627, dalej: uRPO) jest niezgodny z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakwestionowany przepis dotyczył pełnienia obowiązków Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) przez tę samą osobę po upływie pięcioletniej kadencji, na którą została ona wybrana, do czasu objęcia stanowiska przez nowego RPO. Pomimo upływu miesiąca od publikacji wyroku (Dz.U. 2021 poz. 696), wciąż nie został on uzupełniony przez sędziów o pisemne uzasadnienie, w związku z czym niniejsze omówienie ma jedynie charakter wstępny.

 

1. Streszczenie istotnych elementów postępowania

 

Postępowanie w sprawie zainicjowała wnioskiem z dnia 15 września 2020 r. grupa posłów na Sejm RP reprezentowana przez Przemysława Czarnka oraz Marka Asta. Wnioskodawcy zakwestionowali konstytucyjność art. 3 ust. 6 uRPO w brzmieniu „Dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika”, zarzucając mu niezgodność z dwom wzorcami kontroli konstytucyjności – przepisem art. 2 („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”) oraz art. 209 ust. 1 („RPO jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu, na 5 lat”) Konstytucji RP.

 

W uzasadnieniu wniosku przypomniano, że uRPO weszła w życie 1 stycznia 1988 r., a sam przepis art. 3 ust. 6 – w 1991 r. i pomimo wejścia w życie nowej ustawy zasadniczej w 1997 r. nigdy wcześniej nie był poddawany kontroli konstytucyjnej. Zdaniem wnioskodawców, „sytuacja ta wydaje się być ewidentnie wadliwa, skoro akt prawny najwyższego rzędu, mający przez to pierwszeństwo przed innymi aktami, przewiduje wyraźnie kadencyjność jednego z wymienionych w nim organów”, podczas gdy przepis ustawy ustanawia „samodzielne i raczej sprzeczne z porządkiem konstytucyjnym uprawnienie dotychczasowego RPO do pełnienia swoich obowiązków do czasu objęcia stanowiska przez nowego RPO, całkowicie abstrahując od 5-letniej kadencji przewidzianej w Konstytucji RP”, w związku z czym „mandat do działania RPO liczony po upływie jego kadencji wynikającej przecież bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, może być z łatwością kontestowany”. W konsekwencji bowiem „przedmiotowe rozwiązanie może mieć ten skutek, że faktyczny czas trwania kadencji RPO wykroczy poza ramy pięcioletniej kadencji przewidzianej w Konstytucji RP”.

 

Wnioskodawcy wskazują zarazem, że „gdyby rzeczywiście intencją ustawodawcy konstytucyjnego była możliwość uszczegółowienia w drodze ustawowej długości kadencji RPO, to w art. 209 ust. 3 powinno być przewidziane odesłanie ustawowe, tak jak dzieje się to w innych przepisach Konstytucji RP dotyczących RPO”, tymczasem „art. 208 Konstytucji stanowi jedynie ogólną podstawę do uchwalenia ustawy o RPO, określającej wyłącznie zakres i sposób działania RPO, a nie modyfikującej długość jego kadencji”. Wnioskodawcy podkreślają także, że „nic nie stało na przeszkodzie, żeby takie postanowienie zostało expressis verbis przewidziane w Konstytucji RP”.

 

W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawców, „RPO wykonując swoje obowiązki w pozakonstytucyjnym okresie kadencji działa nie jako organ konstytucyjny, a jako falsus procurator w obrocie prawnym, narażając jego uprawnionych uczestników na niemożliwe do przewidzenia negatywne skutki”. Ponadto „wykonywanie przez dotychczasowego RPO swoich obowiązków do czasu powołania nowego RPO, jako umocowanie pozostające w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP, urąga godności i godzi w doniosłość urzędu RPO”, a 5-letnia kadencja RPO „kończy się ex lege na mocy Konstytucji RP”, w związku z czym kwestionowany przepis „dodatkowo stanowi naruszenie dyrektywy praworządności”. Wnioskodawcy konkludują, że zaskarżony przepis ich zdaniem jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, oraz zasadą sprawiedliwości.

 

Pismem procesowym z dnia 30 września 2020 r. na wniosek odpowiedział sam RPO. W odpowiedzi przypomniał, że instytucja RPO zyskała status organu konstytucyjnego jeszcze przed uchwaleniem obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej – ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. 1989 nr 19 poz. 101). Kwestionowany przepis został natomiast uchwalony ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz.U. 1991 nr 83 poz. 371) – a decyzja o powierzeniu pełnienia obowiązków RPO dotychczasowemu RPO była wówczas świadomym wyborem ustawodawcy, powziętym w wyniku odrzucenia pierwotnie przygotowanego przez sejmową Komisję Sprawiedliwości projektu, w myśl którego parlament miał być obowiązany do wyboru nowego RPO co najmniej dwa miesiące przed upływem kadencji dotychczasowego RPO. W piśmie wskazano, że „[w] toku prac w Senacie zdano sobie sprawę z tego, że to rozwiązanie także skutecznie nie chroni, właśnie przez konieczność osiągnięcia porozumienia obu izb parlamentu przy powoływaniu Rzecznika, konstytucyjnego organu przed sytuacją, w której do daty upływu określonej Konstytucją kadencji, takie porozumienie nie zostanie osiągnięte”.

 

RPO podkreśla przy tym, że „ustawodawca zdając sobie sprawę z tego, że – z uwagi na konieczność współdziałania w toku procedury powołania RPO dwóch od siebie niezależnych izb parlamentu (Sejmu i Senatu) – może dojść do przekroczenia konstytucyjnej kadencji, wprowadził przepis ustawowy umożliwiający dalsze niezakłócone funkcjonowanie organu, do czasu osiągnięcia porozumienia przez obie izby. Zaletą tego rozwiązania jest zaś to, że osoba dotychczas pełniąca funkcję Rzecznika czerpie swoje umocowanie do dalszego wykonywania funkcji konstytucyjnego organu wyłącznie z woli parlamentu – obu jego izb, tj. Sejmu oraz Senatu. Rozwiązanie to stanowi o bardzo wysokim stopniu legitymizacji osoby, której powierza się piastowanie funkcji konstytucyjnego organu ochrony praw i wolności”. RPO wskazuje, że ustrojodawca konstytucyjny świadomie wydłużył natomiast długość kadencji – z 4-letniej na 5-letnią, gdyż „uzasadnieniem desynchronizacji kadencji Rzecznika oraz kadencji Sejmu i Senatu było oderwanie urzędu RPO od danego parlamentu, tj. w praktyce od danej większości parlamentarnej. Celem konstytucyjnego zróżnicowania kadencji Rzecznika oraz kadencji parlamentu było zapewnienie w możliwie najwyższym stopniu niezależnego – od aktualnej władzy politycznej w kraju – sprawowania funkcji organu ochrony praw człowieka”.

 

Wreszcie RPO przywołuje przypadki dotychczasowego sprawowania obowiązków RPO przez Ewę Łętowską, Tadeusza Zielińskiego, Adama Zielińskiego, Andrzeja Zolla, Janusza Kochanowskiego oraz Irenę Lipowicz, w tym również pełnienia ich przez te same osoby już po upływie kadencji. Doszukuje się również analogii pomiędzy przepisami Konstytucji regulującymi funkcjonowanie RPO a przepisami regulującymi funkcjonowanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (art. 205 ust. 1), Prezesa NBP (art. 227 ust. 3) oraz Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4), twierdząc, że stwierdzenie niekonstytucyjności analogicznego przepisu ustawowego stanowiłoby podstawę do „sparaliżowania nie tylko działania konkretnego organu, lecz wręcz do sparaliżowania i destabilizacji całego państwa – Rzeczypospolitej Polskiej”, kwestionując potrzebę zapewnienia ciągłości pracy tych organów.

 

RPO odnajduje źródło regulacji dotyczących sprawowania swojego urzędu już w treści preambuły Konstytucji RP, w której „sprawność i rzetelność działania instytucji publicznych (w tym więc i RPO) została powiązana wprost z zagwarantowaniem, a nie ograniczeniem praw jednostki («pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność»). Wykluczenie tego, aby dotychczasowy RPO pełnił swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika, prowadziłoby zaś do osłabienia ochrony praw jednostki. Z perspektywy jednostki oznaczałoby bowiem ograniczenie możliwości korzystania ze środka ochrony wolności i praw określonego w art. 80 Konstytucji RP («Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do RPO z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej»)”.

 

Pismem z dnia 16 października 2020 r. swoje stanowisko przedstawił Prokurator Generalny, stwierdzając, że „nie można […] względami pragmatycznymi usprawiedliwiać obchodzenia rygorów konstytucyjnych, zwłaszcza wprost zapisanych w ustawie zasadniczej, a nie tylko z niej wyinterpretowanych”.

 

Pismem z dnia 19 października 2020 r. stanowisko w sprawie zajął Sejm RP, wywodząc, że „uRPO w pierwotnym jej kształcie nie przewidywała instytucji zastępców Rzecznika. Kwestionowany przepis miał zatem na celu zapewnienie ciągłości personalnej urzędu RPO”. Zdaniem Sejmu „konstytucyjna zasada współdziałania władz nakłada na Sejm i Senat obowiązek dokonania uzgodnień ponad politycznymi podziałami w celu powołania piastuna RPO w przewidzianej prawem procedurze w taki sposób, aby nie doprowadzić do wakatu na stanowisku Rzecznika”.

 

W piśmie uzupełniającym z dnia 11 stycznia 2021 r. wnioskodawcy zwrócili uwagę na to, że „art. 103 Konstytucji (zasada incompabilitas) stanowi, że mandatu posła nie można łączyć z funkcją RPO i jego zastępcy. Wynika z tego, że choć zastępców Rzecznika powołuje sam Rzecznik i określa w akcie powołania zakres ich obowiązków, to z punktu widzenia Konstytucji RP ich funkcja zrównana jest z funkcją RPO”. W kolejnym piśmie z dnia 2 marca 2021 r. wnioskodawcy podnieśli, że „w przypadku Prezydenta oraz Prezesa Rady Ministrów Konstytucja wprost określa zasady wykonywania obowiązków po wygaśnięciu mandatu. Tytułem przykładu: według art. 131 ust. 2 Konstytucji w przypadku opróżnienia urzędu Prezydenta Marszałek Sejmu tymczasowo wykonuje obowiązki Prezydenta. Natomiast zgodnie z art. 162 ust. 3 Konstytucji przyjmując dymisję Rady Ministrów Prezydent powierza jej dalsze sprawowanie obowiązków do czasu powołania nowej Rady Ministrów. Konstytucja zawiera zatem wyraźną podstawę prawną dla dalszego działania Rady Ministrów nawet po złożeniu dymisji oraz zasady zastępstwa Prezydenta przez Marszałka Sejmu. W ustawie zasadniczej brak jest natomiast analogicznego przepisu przewidującego kontynuowanie sprawowania funkcji przez RPO”.

 

Trybunał Konstytucyjny przyznał ustawodawcy aż 3 miesiące od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw na uzupełnienie luki w przepisach uRPO, która powstanie po usunięciu z porządku prawnego obecnego przepisu art. 3 ust. 6 tej ustawy. Jest to wystarczająco dużo czasu na opracowanie przez Sejm i Senat rozwiązań alternatywnych. Z ustnych motywów rozstrzygnięcia, przedstawionych w dniu 15 kwietnia br. przez sędziego Stanisława Piotrowicza, wynika, że Trybunał Konstytucyjny oprócz pisemnego uzasadnienia wyroku zamierza skierować do Sejmu postanowienie sygnalizacyjne na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tekst jednolity: Dz.U. 2019 poz. 2393), wskazując tym samym, że problem niedostosowania regulacji ustawowych do przepisów Konstytucji nie dotyczy wyłącznie organu RPO. Jest to względnie rzadko stosowana kompetencja Trybunału. W 2017 r. wydał on tylko jedno takie postanowienie, w 2018 r. – siedem, w 2019 r. – trzy. Sędzia Piotrowicz nie ujawnił co prawda, których organów będzie dotyczyć postanowienie, jednak na podstawie pism RPO można spodziewać się, że będą to Rzecznik Praw Dziecka (RPD), Prezes Najwyższej Izby Kontroli (NIK) oraz Prezes Narodowego Banku Polskiego (NBP). W toku debaty publicznej członkowie Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego przytaczali również przykład członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 215, KRRiT).

 

2. Uwagi istotne dla postępowania

 

2.1. Odmienność przepisów Konstytucji kształtujących zakres swobody ustawodawcy zwykłego w sprawie funkcjonowania organu RPO

Uważne porównanie konstytucyjnej regulacji dotyczących przywołanych wyżej organów wskazuje wyraźnie, że ustrojodawca uregulował brzmienie tych przepisów w odmienny sposób. O ile przy RPD Konstytucja wprost przyznaje ustawodawcy zwykłemu kompetencję określenia „sposobu powoływania”, w przypadku NBP – kompetencję określenia „szczegółowych zasad powoływania i odwoływania jego organów” (w tym Prezesa), a w przypadku członków KRRiT – określenia „szczegółowych zasad powoływania jej członków”, o tyle w przypadku RPO Konstytucja nie przewiduje takiej kompetencji wprost, wspominając jedynie o określeniu „zasad i sposobu działania”. Podobnie przepis dotyczący Prezesa NIK przewiduje jedynie kompetencję określenia „organizacji oraz trybu działania”. Sytuacja RPO bezpośrednio przypomina więc bardziej sytuację Prezesa NIK, a w mniejszym stopniu pozostałych porównywanych organów. Ewentualne postanowienie sygnalizujące Trybunału Konstytucyjnego powinno mieć na uwadze to zróżnicowanie. Odnośnie do KRRiT odrębnym zastrzeżeniem odmienności jej statusu może być kolegialny charakter tego organu.

 

Art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (tekst jednolity: Dz.U. 2020 poz. 141) wskazuje, że „dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu złożenia ślubowania przez nowego Rzecznika, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 1”. Art. 9a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim przewiduje, że „po wygaśnięciu kadencji Prezesa NBP z przyczyny określonej w art. 9 ust. 4 pkt 1 Prezes NBP pełni obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowego Prezesa NBP”, natomiast „po wygaśnięciu kadencji Prezesa NBP z przyczyn określonych w art. 9 ust. 4 pkt 2–4 wiceprezes NBP – pierwszy zastępca Prezesa NBP pełni obowiązki Prezesa NBP do czasu objęcia obowiązków przez nowego Prezesa NBP”. Zgodnie z art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jednolity: Dz.U. 2020 poz. 1200) „po upływie kadencji Prezes NIK pełni obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Prezesa NIK”. Art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. 2020 poz. 805) stanowi, że „członkowie Krajowej Rady pełnią swe funkcje do czasu powołania następców”.

 

2.2. Kontekst polityczny wprowadzenia kwestionowanego przepisu w 1991 r.

Przepis art. 3 ust. 6 został wprowadzony do uRPO w 1991 r., podobnie jak art. 3 ust. 4 (domniemanie zgody Senatu na kandydaturę zaproponowaną przez Sejm w przypadku niepodjęcia uchwały w ciągu miesiąca) i art. 3 ust. 5 (zakaz ponownego proponowania tej samej osoby przez Sejm w przypadku niezgody Senatu). Wszystkie te trzy rozwiązania zostały umieszczone w ustawie w sierpniu 1991 r., kilka tygodni po zarządzeniu przez Prezydenta RP Lecha Wałęsę pierwszych w pełni wolnych wyborów do Sejmu i Senatu (Dz.U. 1991 nr 60 poz. 254). Wszystkie miały podobny cel – zapobieżenie sytuacji, w której wybór nowego RPO byłby blokowany poprzez obstrukcję rozdrobnionego, dwuizbowego parlamentu.

 

2.3. Konstytucyjne umocowanie zastępcy RPO i praktyczne zastosowanie procedury pełnienia obowiązków z 2010 r.

Przedstawiony przez RPO argument, jakoby z samego art. 80 Konstytucji RP wynikało prawo podmiotowe do wystąpienia z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej akurat konkretnie do osoby wybranej swego czasu przez Sejm i Senat, nawet po upływie jej kadencji, nie zasługuje na aprobatę.

 

W piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. wnioskodawcy słusznie (chociaż niejako przy okazji i nie starając się pogłębić tego istotnego zagadnienia) zauważyli, że o ile w 1991 r. zastępca RPO w odróżnieniu od swojego przełożonego był organem czysto ustawowym, o tyle w obowiązującej od 1997 r. Konstytucji RP zyskał on umocowanie konstytucyjne zgodnie z art. 103 ust. 1 (podobnie zresztą jak zastępca Prezesa NBP, zastępca Prezesa NIK oraz zastępca RPD). Oznacza to, że zasada ciągłości wykonywania funkcji państwa nie jest już zagrożona samym brakiem osoby powołanej na stanowisko RPO, ponieważ – zgodnie z Konstytucją – jego obowiązki może sprawować również zastępca.

 

Z praktycznym zastosowaniem tego rozwiązania Polska miała już do czynienia w 2010 r. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OZ 400/10), orzekając w sprawie wakatu po śmierci RPO Janusza Kochanowskiego pod Smoleńskiem, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: „W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że koncepcja zastępstwa organu państwa oparta jest na zasadzie ciągłości wykonywania funkcji państwa. Wynika to z tezy, że organ stanowi w istocie tylko pewną konstrukcję strukturalno-organizacyjną i powinien być tak skonstruowany, aby nie dopuścić do powstania przerwy spowodowanej okolicznościami uniemożliwiającymi działalność piastuna organu. Problematyka zastępstwa RPO została uregulowana w ustawie o RPO. Akcentując charakter prawny RPO jako konstytucyjnego organu ochrony praw i wolności stwierdzono, że jego zastępstwo jest możliwe i dopuszczalne tylko na wniosek Rzecznika, którego powołuje Marszałek Sejmu. […] Do zadań Zastępcy RPO S. T. należy kierowanie pracą Biura RPO w czasie nieobecności Rzecznika. […] Przekazane w powyższym trybie Zastępcy RPO upoważnienie do wykonywania kompetencji organu ma charakter publicznoprawny i pozostaje w mocy, dopóki nie zostanie odwołane w przewidzianym przez prawo trybie. Z uwagi na taki charakter zastępstwa RPO należy przyjąć, że ma ono zakres nieograniczony przedmiotowo. Zastępca może więc wykonywać wszystkie kompetencje zastępowanego”.

W orzeczeniu tym NSA sprzeciwił się zatem wyraźnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, który postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 23/10) błędnie stwierdził, iż rzekomo „zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich nie mogą wykonywać praw strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym”.

 

W świetle powyżej przedstawionej wykładni NSA istnieje zatem – już od 11 lat nie tylko dopuszczalna prawnie, ale i potwierdzona praktyką – możliwość, by adresatem normy konstytucyjnej art. 80 był również wyznaczony zastępca RPO, posiadający umocowanie konstytucyjne w art. 103 ust. 1 ustawy zasadniczej. Zgodnie z § 2 Statutu Biura RPO, Rzecznik kieruje Biurem przy pomocy Zastępców Rzecznika, a w czasie nieobecności Rzecznika pracą Biura kieruje wyznaczony przez niego Zastępca Rzecznika.

 

2.4. Analogia do przepisów regulujących długość kadencji Prezydenta RP

Analogiczne rozważania dotyczące pełnienia obowiązków już po upływie kadencji były przedmiotem debaty publicznej przy okazji wyborów prezydenckich w 2020 r. Część konstytucjonalistów twierdziła, jakoby ponieważ kadencja prezydenta Andrzeja Dudy kończyła się 6 sierpnia 2020 r., nie mógłby on pełnić dalej swojej funkcji, gdyby nie został przed tym dniem wybrany na II kadencję, a jego obowiązki przejąłby Marszałek Sejmu – do czasu zorganizowania kolejnych wyborów. Sam Andrzej Duda w wywiadzie z 24 kwietnia 2020 r. sugerował nawet, że nawet Marszałek Sejmu nie byłby wówczas uprawniony do pełnienia obowiązków głowy państwa, a w Polsce zapanowałby „głęboki kryzys konstytucyjny”.

Maciej Pach w artykule z 26 kwietnia 2020 r. zwrócił jednak uwagę, że – wbrew sugestiom samego prezydenta – taka sytuacja została przewidziana na poziomie ustawowym, tj. w art. 291 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jednolity: Dz.U. 2020 poz. 1319). Jakkolwiek § 1 przewiduje, że „nowo wybrany Prezydent Rzeczypospolitej składa przysięgę wobec Zgromadzenia Narodowego w ostatnim dniu urzędowania ustępującego Prezydenta Rzeczypospolitej”, to jednak już § 2 ujmuje to zagadnienie w nieco inny sposób, zgodnie z którym „ustępujący Prezydent Rzeczypospolitej kończy urzędowanie z chwilą złożenia przysięgi przez nowo wybranego Prezydenta Rzeczypospolitej”.

 

Pach wyprowadza z tego wniosek, że możliwa jest „liberalna wykładnia art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji, polegająca na dopuszczeniu «nieprzeprowadzenia wyborów» jako okoliczności objętej zakresem normowania przez pojęcie «innych [niż stwierdzenie nieważności wyboru Prezydenta RP – MP] przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze»; nie ukrywam, że byłby to zabieg nader wątpliwy z perspektywy zasad rzetelnej wykładni przepisów, jednak usprawiedliwiony koniecznością uniknięcia stanu «bezprezydencia» i wszystkich jego fatalnych dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej mieszkańców konsekwencji”. Przywołana została szczególna sytuacja z 2010 r., w której równie „liberalnie” potraktowano wyraz „wybór” z art. 131 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając, że proces „wyboru” prezydenta jest czymś dłuższym niż dzień samej procedury „wyborów” – „dopiero bowiem złożenie przysięgi prowadzi do objęcia urzędu” (tak Maciej Pach w artykule z 24 maja 2020 r.).

 

Spośród innych konstytucjonalistów przykładowo Ryszard Piotrowski uzasadniał ewentualne pełnienie obowiązków Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu po 6 sierpnia 2020 r. „koniecznością rzetelnego i sprawnego funkcjonowania państwa i niemożności obycia się bez ustaw”, a Marek Chmaj – „wykładnią systemową art. 131”.

 

Na szczęście ostatecznie wybory pomimo pandemii udało się zrealizować w konstytucyjnym terminie. Dzięki tej debacie konstytucjonalistów, z wyraźnymi odwołaniami do sytuacji z 2010 r., zaczęto jednak dostrzegać, że istnieją sytuacje, w których luki konstytucyjne, które można uzupełniać przepisami ustawowymi, a które „nie są niezgodne” z pozostałymi przepisami ustawy zasadniczej. Jakkolwiek kwestia następstwa prezydenta jest uregulowana na poziomie konstytucyjnym, to jednak istnieją sytuacje nieprzewidziane przez ustrojodawcę, możliwe do uregulowania na poziomie ustaw zwykłych. W Polsce obowiązuje zasada ciągłości urzędu, a nie osoby. Nie ma w Polsce „domniemania personalnego”, co pokazał również np. przypadek obejmowania urzędu p.o. prezydenta w 2010 r. już po zwycięstwie wyborczym Bronisława Komorowskiego i złożeniu przezeń urzędu Marszałka Sejmu, ale jeszcze przed złożeniem przez niego przysięgi – najpierw przez Marszałka Senatu (Bogdana Borusewicza), ale po kilku godzinach wakatu sejmowego już z powrotem przez nowowybranego Marszałka Sejmu (Grzegorza Schetynę). Sytuacja ta była jednak sytuacją szczególną – oto p.o. Prezydenta RP został wybrany na urząd Prezydenta RP po śmierci urzędującego Prezydenta RP. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w omawianej sprawie.

 

2.5. Rekomendacje

 

Przedstawione wyżej rozważania skłaniają ku stwierdzeniu, że o ile pełnienie obowiązków RPO przez tę samą osobę już po upływie pięcioletniej kadencji – wbrew części argumentów podniesionych przez RPO – nie wynika wprost z samych przepisów Konstytucji RP (czy to z art. 80, czy z art. 208-212), a pełnienie tych obowiązków przez wyznaczonego zastępcę RPO jest usankcjonowane zarówno prawem, jak i praktyką, o tyle – przynajmniej do czasu publikacji pisemnego uzasadnienia wyroku o sygn. K 20/20 – nie sposób dostrzec przeszkód konstytucyjnych, które uniemożliwiałyby uregulowanie tego zagadnienia na poziomie ustawy zwykłej.

Jeżeli wolą ustawodawcy jest, by obowiązki RPO po upływie kadencji pełnił wyznaczony zastępca, właściwym krokiem byłoby zatem doraźne ustawowe usankcjonowanie pełnienia obowiązków RPO przez tę osobę po upływie kadencji samego RPO. W świetle art. 103 ust. 1 Konstytucji RP – co pośrednio przyznali sami wnioskodawcy w piśmie z 11 stycznia – nie jest jednak możliwe pełnienie obowiązków RPO przez osobę inną niż osoba wybrana na to stanowisko albo wyznaczony przez samego RPO zastępca. Żaden inny organ nie posiada właściwej RPO legitymacji wynikającej ze specyficznej procedury jego wyboru w drodze konsensusu obydwu Izb parlamentu. Dopiero ustrojodawca (którego wolę wyraża zgodnie z art. 235 ust. 4 Konstytucji RP Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów) może dookreślić w tym celu brzmienie ustawy zasadniczej, tak by uniknąć w przyszłości tego typu kontrowersji (co jednak dotyczy nie tylko RPO, ale również innych organów, w tym – jak przekonano się w 2010 oraz 2020 r. – Prezydenta RP).

Niezależnie od omawianego postępowania i zapowiadanego postanowienia sygnalizacyjnego TK, należałoby zastanowić nad zgodnością z Konstytucją art. 3 ust. 5 uRPO, który praktycznie uniemożliwia powołanie na stanowisko RPO osoby, której kandydatura choć raz została odrzucona przez Senat, nawet w kolejnych kadencjach. Np. oznaczałoby to, że prof. Andrzej Rzepliński, który w 2005 r. został wybrany przez Sejm dopiero za drugim razem, ale odrzucony przez Senat, już nigdy nie mógłby kandydować na to stanowisko.

 

Autor:

Nikodem Bernaciak - analityk Centrum Analiz Prawnych Ordo Iuris