imigracja

· Rząd Prawa i Sprawiedliwości wielokrotnie był krytykowany za niewykonywanie orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

· W odpowiedzi na to, wykonywanie orzeczeń Trybunału w Strasburgu zapowiedziała obecna władza.

· Przykłady innych państw pokazują jednak, że odmowa realizowania wyroków ETPC nie jest niczym nowym w sytuacji, gdy orzeczenia te są sprzeczne z interesem danego kraju.

· W ostatnich latach do takich sytuacji dochodziło głównie w przypadku ochrony państwa przed nielegalną imigracją.  

Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) jest organem sądowniczym Rady Europy, powołanym do orzekania w sprawach dotyczących naruszeń praw człowieka chronionych przez Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.  Wszystkie państwa, które ratyfikowały Europejską Konwencję Praw Człowieka zobowiązane są do wykonywania ostatecznych wyroków Trybunału, nad których wykonaniem czuwa Komitet Ministrów. Niewykonanie orzeczenia może prowadzić do szeregu konsekwencji, w tym do ponownego skierowania sprawy do Trybunału, ukarania grzywną, a nawet wykluczenia z Rady Europy.

Obecny obóz rządzący oficjalnie zapowiedział zmianę w obszarze wykonywania wyroków ETPC. W liście do prezesa Trybunału, minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski gwarantował, że ta sytuacja ulegnie zmianie. Podobną deklarację złożył Premier Donald Tusk, który w jednym ze swoich tzw. konkretów wskazał: „uwolnimy sądy od politycznych wpływów. Wykonamy orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie gwarancji niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Mimo szumnych deklaracji, nie weszła na razie w życie żadna reforma sądownictwa. Ponadto, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej w połowie lutego bieżącego roku przedstawiło opinię Komitetowi Ministrów na temat sytuacji na granicy polsko-białoruskiej i wskazuje, że „nie nastąpiła tam żadna poprawa” i krytycznie ocenia stanowisko obecnego rządu, jakoby wyrok Trybunału w tej sprawie został wykonany. Niezależnie od oceny tych działań, warto zastanowić się nad tym, jak szerzej rysują się relacje pomiędzy państwami członkowskimi Rady Europy, a Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Wielka Brytania: minister zdecyduje, czy wykonywać wyroki ETPC

W głośnej Ustawie o bezpieczeństwie Rwandy, przyjętej w kwietniu przez brytyjski parlament i zatwierdzonej przez króla Karola III, rząd wprowadził przepis zgodnie z którym, to minister rządu Jego Królewskiej Mości będzie decydował o tym, czy zastosować się do środka tymczasowego nałożonego przez ETPC, niejako zupełnie lekceważąc tym samym postanowienia konwencyjne. Kontrowersyjna klauzula 5 tej ustawy, bo o niej mowa, zakłada wprost, że decyzja, czy dana osoba może zostać wydalona do Rwandy na czas rozpatrywania jej sprawy przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, należy do ministra i tylko do ministra. Lord Scriven podczas debaty w parlamencie brytyjskim 19 lutego 2024 roku stwierdził, że „orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest jasne od 20 lat: nieprzestrzeganie środków tymczasowych stanowi naruszenie art. 34 Konwencji, zgodnie z którym państwa zobowiązują się nie utrudniać w żaden sposób skutecznego wykonywania praw skarżących do wnoszenia skarg do sądu (…). W tym sensie ostatecznym arbitrem w kwestii tego, czy państwo powinno powoływać się na środki tymczasowe i je stosować, jest Europejski Trybunał Praw Człowieka, a nie parlament jednego z jego państw. To jest konwencja, którą podpisaliśmy”. A więc politycy Wielkiej Brytanii są świadomi, że państwa-strony są zobowiązane do bezpośredniego wykonywania środków tymczasowych. Mimo to, ustawa została zatwierdzona przez parlament i uzyskała aprobatę króla.

Francja wydala imigranta wbrew orzeczeniu ETPC

W listopadzie ubiegłego roku, Francja wydaliła 39-letniego migranta z Uzbekistanu wbrew orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który zakazał jego deportacji ze względu na ryzyko tortur. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych uznało mężczyznę za radykalnego islamistę i 13 października nakazało jego ekstradycję do Uzbekistanu. Minister spraw wewnętrznych Gérald Darmanin obiecał jednocześnie deportację nielegalnych cudzoziemców i zaostrzenie przepisów niedawno przyjętej ustawy o reformie imigracyjnej, która ostatecznie została mocno złagodzona przez Radę Konstytucyjną. Po przegraniu sprawy w sądzie apelacyjnym, Uzbek został mimo wszystko wysłany do swojego kraju, gdzie natychmiast został aresztowany i uwięziony. W 2018 r. Francja została dwukrotnie potępiona za deportację cudzoziemców bez umożliwienia im odwołania się do sądu, ale nigdy wcześniej wprost i otwarcie nie zignorowała orzeczenia ETPC.

Grecja krytykowana za walkę z kryzysem migracyjnym

Grecja od lat mierzy się z kryzysem uchodźczym, znajdując się na pierwszej linii frontu W 2015 roku do Grecji przybyło ponad 300 tys. osób i od tamtej pory liczba utrzymuje się na dość wysokim poziomie choć udało się częściowo ograniczyć to zjawisko. Rząd grecki był niejednokrotnie krytykowany przez ETPC za niestosowanie się do jego orzeczeń w sprawie uchodźców.  ETPC orzekł, że Grecja narusza Europejską Konwencję Praw Człowieka, deportując uchodźców do Turcji, gdzie mogą nie być chronieni przed prześladowaniami. Ponadto, wiele organizacji pozarządowych i obrońców praw człowieka twierdzi, że Grecja nie robi wystarczająco dużo, aby chociaż przybliżyć się do wykonania orzeczeń ETPC. Grecja nie stosuje się do orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który nakazał jej wstrzymanie deportacji uchodźców do Turcji. Greckie władze deklarują, że kraj nie jest w stanie przyjąć więcej uchodźców i że deportacje są konieczne w celu powstrzymania dalszego napływu i zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom greckim i dlatego nie zamierzają wykonać tych wyroków. Ponadto, Grecja nie wykonała wyroków dotyczących stowarzyszeń mniejszości narodowych, jak podaje współpracujący w przeszłości w Trybunałem prawnik Stephanos Stavros. Wskazuje on, że „Grecja nie wykonała trzech wyroków ETPC dotyczących rejestracji stowarzyszeń mniejszości narodowych, z których pierwszy zapadł już w 1998 roku (…). Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie wyroków Strasburga jest prawdopodobnie podzielona między różne gałęzie rządu. Tak czy inaczej, mało kto ma dziś wątpliwości co do tego, że rządom nie można ufać w kwestii przestrzegania przez państwo zobowiązań wynikających z Konwencji wobec stowarzyszeń mniejszościowych”.

Te przykłady pokazują, że Polska nie jest jedynym krajem, który nie wykonuje wyroków ETPC, pozostających w sprzeczności z racją stanu. Przedstawione sytuacje udowadniają jednak, że polityka państw, polegająca na niestosowaniu się do orzeczeń ETPC, nie wynika ze złej woli, ale z faktu, że orzeczenia te nie odpowiadają często rzeczywistości, z którą mierzy się dane państwo. Napływ nielegalnych imigrantów, związane z tym zagrożenie terrorystyczne czy ich wykorzystywanie jako broni przez obce państwa to rzeczywistość, z którą mierzy się Europa. Orzeczenia Trybunału często jedynie teoretycznie odnoszą się do problemów przedstawionych we wnioskach i rozwiązują je w sposób życzeniowy, tzn. przyjmując pewne założenia, bez uwzględnienia realiów i problemów, z którymi państwa się w istocie mierzą. Jeżeli sędziowie nie zaczną uwzględniać poza brzmieniem przepisów Konwencji także rzeczywistości i skutków, jakie wywołałoby wykonanie ich orzeczenia, liczba państw lekceważąco odnoszących się do ich orzecznictwa czy przepisów Konwencji może wzrosnąć, na czym stracą najbardziej jednostki – bezpośredni beneficjenci przepisów konwencyjnych.

Julia Książek – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

· W Unii Europejskiej trwają prace nad Paktem o migracji i azylu – dokumentem regulującym unijną politykę migracyjną.

· Do jego założeń należy wprowadzenie nowego systemu „rozdzielania” osób ubiegających się o azyl czy zwiększenie środków na rzecz integracji migrantów.

· Sondaże pokazują, że większość Europejczyków krytycznie ocenia politykę Unii Europejskiej w tym obszarze.

· Większość ankietowanych domaga się silniejszych kontroli granicznych i uważa, że masowa migracja jest niekorzystna dla europejskiej gospodarki i kultury.

Po II wojnie światowej Europa, jako kontynent kojarzony ze stabilizacją i dobrobytem, od lat uchodzi za jeden z najatrakcyjniejszych punktów docelowych dla ludzi z całego świata. Większość przybyszów zawsze stanowili imigranci ekonomiczni, czyli osoby szukające w Europie pracy, godnej płacy i dobrych warunków rozwoju dla siebie i rodziny. Mniejszą grupę stanowili uchodźcy, czyli osoby zmuszone do emigracji ze swoich ojczyzn, w których ich życiu i zdrowiu zagraża niebezpieczeństwo, uciekające przed wojnami czy prześladowaniami politycznymi, etnicznymi i religijnymi. Część przybyszów wniosła pozytywny wkład w rozwój goszczących ich państw, uczciwie pracując, służąc swoją wiedzą, umiejętnościami i doświadczeniem oraz integrując się ze społeczeństwem.

W efekcie wiele państw konsekwentnie luzowało politykę imigracyjną, wychodząc z założenia, że przybysze spowolnią, a może nawet powstrzymają proces wymierania europejskich społeczeństw. Takie podejście kontynuowano w 2015 roku, kiedy to do Europy przybyło ponad 1,3 miliona imigrantów, głównie z państw afrykańskich i azjatyckich. Najwięcej trafiło do Włoch i Grecji, a stamtąd wielu emigrowało do Niemiec i Szwecji, czyli krajów powszechnie kojarzonych z socjalnym dobrobytem. Wtedy padły pamiętne słowa kanclerz Angeli Merkel „Damy radę” (Wir schaffen das), zapowiadające, że Niemcy będą w stanie wchłonąć dowolną liczbę imigrantów, i to z korzyścią dla wszystkich. Imigrantów było jednak zbyt wielu, urzędników zbyt mało, a gospodarka i społeczeństwo nie były gotowe na przyjęcie tak wielkiej liczby osób, w większości nieznających języka i nieprzystosowanych do lokalnego rynku pracy. Wtedy okazało się, że wielu z przybyszów nie docenia udzielonej gościny, wykazuje postawę roszczeniową, odmawia nauczenia się lokalnego języka oraz uszanowania praw i obyczajów gospodarzy. Dopiero wówczas liczni europejscy urzędnicy dostrzegli zagrożenia związane z polityką „otwartych drzwi”.

W obliczu kolejnego kryzysu imigracyjnego, nikt poważnie w Europie nie mówi o bezwzględnym otwarciu granic dla wszystkich przybyszów. Tylko w 2022 r. blisko milion cudzoziemców złożyło wnioski o azyl w państwach europejskich (nie licząc Ukraińców), a ponad 300 000 usiłowało nielegalnie przekroczyć granicę. Liczba nielegalnych imigrantów, którym to się udało, jest nieznana.

Sondaże są jednoznaczne

Dane wskazują, że połowa Europejczyków nie pochwala polityki migracyjnej UE i domaga się silniejszych kontroli granicznych[1]. Według sondażu Eurobarometru opublikowanego 26 marca 2024 r., połowa Europejczyków nie akceptuje dotąd stosowanej polityki migracyjnej Unii Europejskiej. Jednocześnie 48% respondentów twierdzi, że liczba migrantów przybywających do UE jest zbyt wysoka, a 64% domaga się silniejszych kontroli granicznych.

Sondaż został przeprowadzony w listopadzie i grudniu 2023 roku, objął 27 tys. respondentów z 27 państw członkowskich UE. Jego wyniki przedstawiają się następująco:

• 52% respondentów nie pochwala polityki migracyjnej UE,
• 48% respondentów twierdzi, że liczba migrantów przybywających do UE jest zbyt wysoka,
• 64% respondentów domaga się silniejszych kontroli granicznych,
• 37% respondentów uważa, że migracja jest korzystna dla gospodarki UE,
• 32% respondentów uważa, że migracja jest korzystna dla kultury UE.

Sondaż pokazuje, że polityka migracyjna jest jednym z najważniejszych problemów dla Europejczyków. Istnieje duże niezadowolenie z obecnych działań UE w tym obszarze. Większość Europejczyków domaga się silniejszych kontroli granicznych. Postrzeganie migracji jest raczej negatywne: część respondentów uważa ją za korzystną dla UE, a większość za szkodliwą.

Unijna propozycja rozwiązania problemu

Unia Europejska intensywnie pracuje nad przepisami, które mają na celu opanowanie sytuacji. Komisja Europejska przedstawiła Pakt o migracji i azylu, który ma poprawić koordynację polityk imigracyjnych między państwami członkowskimi i zwiększyć efektywność weryfikacji osób ubiegających się o prawo pobytu.

Pakt o migracji i azylu to zestaw aktów prawnych i polityk, które mają na celu reformę unijnego systemu azylowo-migracyjnego. Został on zaproponowany przez Komisję Europejską w 2016 roku, a jego finalna wersja została uzgodniona przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej 20 grudnia 2023 roku. Do głównych celów Paktu należą[2]: usprawnienie i ujednolicenie procedur azylowych w całej UE, wzmocnienie „solidarności” między państwami członkowskimi w zakresie zarządzania migracją, zwiększenie skuteczności powrotów osób nieuprawnionych do pobytu na terytorium UE oraz zwalczanie przemytu ludzi i handlu ludźmi.

Główne założenia Paktu

• Wprowadzenie nowego systemu „rozdzielania” osób ubiegających się o azyl, opartego na algorytmie uwzględniającym różne czynniki, takie jak PKB, populacja i poziom bezrobocia.
• Możliwość dobrowolnej relokacji osób ubiegających się o azyl z państw członkowskich, które są pod dużą presją migracyjną.
• Zwiększenie środków na rzecz integracji migrantów.
• Wzmocnienie współpracy z państwami trzecimi w celu zwalczania przyczyn migracji.

Z analizy sporządzonej przez Instytut Ordo Iuris, płynie kilka istotnych wniosków.

• Regulacje nie rozwiązują problemu rozmycia granicy między uchodźcami a imigrantami ekonomicznymi.

• Pakt przewiduje tzw. mechanizm solidarnościowy, czyli procedurę, w ramach której państwa przyjmujące najwięcej imigrantów będą otrzymywały wsparcie ze strony pozostałych w formie przymusowej relokacji bądź wsparcia finansowego.
• Pakt centralizuje politykę migracyjną na szczeblu unijnym, co ogranicza swobodę działania państw członkowskich w tej dziedzinie.

Jednocześnie, zaproponowano kilka rekomendacji.

• Wprowadzenie przepisów pozwalających na odrzucanie jako niedopuszczalnych, wniosków składanych przez cudzoziemców, którzy nielegalnie przekroczyli granicę.
• Zwiększenie środków na ochronę granicy zewnętrznej UE.
• Wzmocnienie współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu migrantów.

Procedura implementacji

Przyjęcie pakietu rozwiązań ma nastąpić wiosną 2024 r. Następnie, państwa członkowskie UE będą miały czas do 2025 roku na wdrożenie przepisów do swoich systemów prawnych. Polska zapowiedziała sprzeciw wobec niektórych aktów legislacyjnych Paktu. Krytycy twierdzą, że pakiet nie rozwiązuje fundamentalnych problemów migracji do Europy. Potrzeba bardziej kompleksowej strategii obejmującej współpracę z krajami pochodzenia i tranzytu[3]. Ponadto krytycy mechanizmu przymusowej relokacji twierdzą, że doprowadzi on także do złego postrzegania legalnych migracji w Europie. Część opinii publicznej wskazuje, że jest on nieskuteczny, niemoralny i może prowadzić do napięć na poziomie międzynarodowym w już i tak trudnej sytuacji politycznej.

Polska perspektywa

Sondaż[4] przeprowadzony przez Biuro Badań Społecznych Question Mark na zlecenie Centrum Badań Polityki Europejskiej wykazał, że tylko 5,8% respondentów popiera rozwiązania zawarte w Pakcie, a aż 82,5% ankietowanych jest przeciwko takiemu rozwiązaniu. Ponadto 86,4% ankietowanych jest przeciwko karaniu państw, które odmawiają przyjęcia nielegalnych migrantów. Szef CBPE prof. Jarosław Szymanek tłumaczy ten wynik wpływem obrazów z Europy Zachodniej, gdzie migranci często stwarzają problemy. Wśród nich wymienia się m.in. wzrost przestępczości, terroryzm i problemy z integracją.

Warto jednak zwrócić uwagę, że Polska od lat przyjmuje uchodźców z różnych krajów, m.in. z Syrii, Ukrainy i Białorusi. Rząd polski zapewnia im pomoc humanitarną i ułatwia integrację ze społeczeństwem. Pakt migracyjny, nad którym pracuje obecnie Unia Europejska, w teorii ma usprawnić zarządzanie migracją i zapewnić bardziej sprawiedliwy podział obowiązków między państwami członkowskimi. Kwestia migracji jest niezwykle złożona i nie ma łatwych rozwiązań, co zdają się zauważać zachodnio-europejscy politycy. Ostatnie sondaże pokazują jednak, że większość ludzi, nie tylko w Polsce, sprzeciwia się takiemu beztroskiemu rozwiązywaniu tego problemu.

Julia Książek – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris