Opinia amici curiae Fundacji Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris w sprawie rozpatrywanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą III SA/Wa 2589/20

Mając na uwadze wystąpienie ważnego interesu społecznego oraz działając w trosce o umacnianie praworządności w Polsce, Fundacja Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris uprzejmie przedstawia swoje stanowisko w sprawie uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXVIII/1199/2020 z 15 października 2020 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności, będącej przed tutejszym Sądem przedmiotem postępowania o sygn. akt III SA/Wa 2589/20, zainicjowanego skargą Prokuratury Okręgowej w Warszawie.

 

I. Uwagi wstępne

            Zarówno na gruncie prawa kontynentalnego jak i anglosaskiego znana i powszechnie wykorzystywana jest instytucja opinii „przyjaciela sądu”, a więc amici curiae. Należy przez nią rozumieć opinię wyrażoną przez organizację pozarządową w toku postępowania sądowego (lub rzadziej administracyjnego) dotyczącego sprawy związanej z przedmiotem działalności takiej organizacji. Intencją podmiotu wnoszącego opinię nie jest wspieranie stanowiska któreś ze stron, lecz przedstawienie sądowi swojego poglądu na sprawę. Wartością w przekazywanej opinii jest merytoryczna wiedza oraz rozeznanie organizacji pozarządowej w specyficznym, ściśle oznaczonym zakresie rozpatrywanej przed sądem sprawy. Amicus curiae nie stanowi przy tym formy lobbingu za określoną stroną, ani nie ma na celu zastępowania sądu, w jaki sposób powinien rozstrzygnąć sprawę czy też jak powinien interpretować normy prawne. Opinia ma natomiast na celu wsparcie sądu w dokonaniu sprawiedliwego rozstrzygnięcia, poprzez przedstawienie wstępujących w sprawie okoliczności i argumentów, istotnych z perspektywy społeczeństwa, którego interesów podejmuje się reprezentować dana organizacja.

 

II. Interes organizacji pozarządowej

            Do celów statutowych Fundacji Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris należy prowadzenie badań nad kulturą prawną, w tym prowadzenie i wspieranie badań naukowych oraz ich popularyzacja. W szczególności zakresem działalności Fundacji jest ochrona praw człowieka i obywatela, działania na rzecz ochrony i poszanowania rodzicielstwa oraz przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, dyskryminacji i marginalizacji przedstawicieli różnych grup społeczeństwa.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej opinii interes Fundacji Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris konkretyzuje się przede wszystkim w ochronie interesu finansowego rodzin wychowujących dzieci. W wyniku przyjęcia postanowień uchwały nr XL/1254/2020 Rady m. st. Warszawy z 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. U. Woj. Mazow. z 2020 r., poz. 11641) oraz będącej przedmiotem skargi uchwały jej poprzedzającej (a więc nr XXXVIII/1199/2020 z 15 października 2020 r.) interes ten został naruszony w nieuzasadniony sposób i w nieproporcjonalnym zakresie, w stosunku do pozostałych grup mieszkańców Warszawy. W tej sytuacji niezbędnym jest więc przedstawienie poglądu Fundacji na zagadnienie zgodności przedmiotowych uchwał z prawem powszechnie obowiązującym. 

 

III. Istota problemu będącego przedmiotem uchwały Rady m.st. Warszawy

            Polski ustawodawca, rozstrzygając o rozgraniczeniu uprawnień i obowiązków związanych z gospodarką odpadami zasadniczą ich część przypisał samorządowi terytorialnemu. Jednocześnie, z uwagi na istotne zróżnicowanie zasobów oraz innych uwarunkowań lokalnych (począwszy od niewielkich gmin wiejskich aż do miast na prawach powiatu) ustawodawca pozostawił jednostkom samorządu terytorialnego swobodę kształtowania niektórych elementów miejscowej gospodarki odpadowej, w tym w odniesieniu do opłaty za gospodarowanie odpadami. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Nie stanowi też kwestii dyskusyjnej trafność sformułowania stosownych upoważnień. Samorząd terytorialny posiada bowiem najpełniejszą wiedzę co do uwarunkowań lokalnych.

Szczegółową delegację jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia gospodarki odpadami określa art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439; dalej jako: u.c.p.g.), zgodnie z którym gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obowiązek ten został sprecyzowany w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., stosownie do którego opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej: opłata za gospodarowanie odpadami) na nieruchomości zamieszkałej stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g.

            Stosownie do art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określa stawkę opłaty. W art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. zastrzeżono przy tym, że maksymalne stawki opłat, w przypadku wyboru metody od ilości zużytej wody, nie mogą przekraczać równowartości 0,7 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za m³ zużytej wody. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę w 2019 r. wyniósł 1819 zł. Tym samym równowartość 0,7 % z 1819 zł wynosi 12,73 zł.

            Działając na wskazanej podstawie Rada miasta stołecznego Warszawa podjęła 15 października 2020 r. uchwałę nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Uchwała, o której mowa przewidywała ustalanie wysokości opłaty w oparciu o ilość zużytej wody w danej nieruchomości i jak wskazano, została zaskarżona przez Prokuraturę Okręgową w Warszawie.

Okoliczność wymagającą podkreślenia stanowi także uchwała kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nr 27.348.2020 z 17 listopada 2020 r. Organ ten orzekł bowiem o częściowej nieważności uchwały z 15 października 2020 r. w zakresie, w którym dodaje w zmienionej uchwały § 1a ust. 1 w brzmieniu: „Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości lub informację, fakturę lub korektę faktury uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego”. Jako podstawę rozstrzygnięcia kolegium RIO wskazało istotne naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g., w zakresie sposobu ustalania średniomiesięcznego zużycia wody[1].

            W konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego RIO, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła 26 listopada 2020 r. uchwałę nr XL/1254/2020 w sprawie zmiany swojej wcześniejszej uchwały nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Uchwała z 26 listopada 2020 r. dostosowuje wcześniejszy akt normatywny do uwag finansowego organu nadzorczo-kontrolnego samorządu, przez nadanie § 1a uchwały z 15 października 2020 r. następującego brzmienia:

„1. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.

2. Przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazano dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości.

3. W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m³".

            Postanowienia uchwały z 26 listopada 2020 r. mają istotne znaczenie z perspektywy niniejszej opinii. Istota rozwiązań normatywnych ujętych w uchwale nr XXXVIII/1199/2020 została bowiem powielona w uchwale nr XL/1254/2020. Różnice pomiędzy nimi nie są znaczne, niemniej jednak zostaną poddane analizie w dalszej części opinii. Odnosząc się do relacji pomiędzy wskazanymi uchwałami należy również dodać, że stosownie do poglądu dominującego w judykaturze, uchylenie wcześniejszej będzie skutkowało równolegle wyrugowaniem z systemu prawnego uchwały późniejszej (a więc zmieniającej uchwałę pierwotną).

 

IV. Wątpliwości w odniesieniu do retroaktywności skarżonej uchwały

Pierwszy aspekt uchwały będącej przedmiotem niniejszej opinii stanowi okres, z którego dane mają być uwzględniane do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wobec braku przepisów międzyczasowych metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określona w uchwale nr XXXVIII/1199/2020 będzie obowiązywać od 1 grudnia 2020 r.[2]. Oznacza to, że wysokość opłaty będzie obejmowała okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. W przypadku złożenia deklaracji 1 grudnia 2020 r. należy więc uwzględnić zużycie wody w 6 miesiącach z okresu od listopada 2019 r. do listopada 2020 r. Tymczasem, we wskazanym okresie uchwała będąca przedmiotem opinii nie obowiązywała. Funkcjonowała zaś inna uchwała, tj. przewidująca ryczałtową metodę ustalania wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadów komunalnych od liczby mieszkańców. Co więcej, przedstawiony stan rzeczy, więc możliwość ustalania wysokości opłaty na podstawie zużycia wody z okresu, w którym uchwała nie obowiązywała, będzie istniał do upływu 12 miesięcy od wejścia w życie nowej metody ustalania opłaty.

Ustalanie wysokości opłaty na podstawie danych z okresu, w którym opłata nie obowiązywała[3] pozostaje w sprzeczności z szeroko rozumianym zakazem obowiązywania prawa wstecz (lex retro non agit). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w zakazie retroaktywności chodzi o niemożność (niedopuszczalność) stanowienia rozwiązań prawnopodatkowych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, mających miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo podatkowe nie wiązało dotąd skutków prawnych[4]. Innymi słowy, chodzi o zakaz stanowienia takich norm prawnych, które należałoby stosować do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie obowiązującej wstecznie normy prawnej. Co istotne, regułę, o której mowa, należy odnosić do wszystkich elementów normy, obligującej mieszkańców Warszawy do zadeklarowania, obliczenia i zapłaty opłaty.

Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada ta, chociaż nie została wprost wyrażona w przepisach konstytucyjnych, jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Stanowi jedną z podstawowych zasad porządku prawnego w demokratycznym państwie prawa. Opiera się ona bowiem na założeniu, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość. W przypadku uchwały będącej przedmiotem opinii dochodzi do naruszenia zasady zakazu retroaktywności prawa w sensie ścisłym tj. zakazu wiązania skutków prawnych z okolicznościami faktycznymi zachodzącymi przed wejściem w życie danego aktu normatywnego[5]. Taką okolicznością faktyczną jest bez wątpienia zużycie wody, które stanowi podstawę kalkulacji wysokości opłaty.

Każda danina, w tym opłata składa się z elementów stałych (identycznych w przypadku każdej opłaty) i zmiennych (uregulowanych odmienne w przypadku każdej opłaty). Wśród elementów zmiennych wyróżnia się natomiast podstawę, którą stanowi skonkretyzowany wartościowo lub ilościowo przedmiot opłaty. Przedmiotem jest z kolei stan faktyczny, od którego zaistnienia ustawodawca uzależnia powstanie obowiązku. Zgodnie z art. 6i u.p.c.g. przedmiotem takim jest zamieszkiwanie nieruchomości (względnie powstanie na nieruchomości odpadów komunalnych, w przypadku nieruchomości niezamieszkałych). Nie budzi więc wątpliwości, że zamieszkiwanie nieruchomości rodzi obowiązek uiszczenia opłaty. Konkretyzację przedmiotu opłaty, a więc jej podstawę, stanowi zaś w przypadku uchwały nr XXXVIII/1199/2020, ilość wody zużytej w takiej nieruchomości. Ilość zużywanej wody musi więc dotyczyć okresu, w którym nieruchomość była przez daną osobę zamieszkała. Innymi słowy, ustalenie wartości poszczególnych elementów konstrukcyjnych opłaty musi dotyczyć okresu, w którym ta danina publiczna obowiązywała w systemie prawnym. Jeżeli więc w okresie przed grudniem 2020 r. uchwała nie obowiązywała, to nie można określać wysokości opłaty w oparciu o zaistniałe wówczas okoliczności faktyczne (ściślej rzecz biorąc - ilość zużytej wówczas wody).

            Należy wyraźnie wskazać, że istota problemu nie dotyczy korzystania z historycznych danych (jak można byłoby ją także rozpatrywać), tylko stosowania przepisów uchwały wstecz, a więc dawniej niż od grudnia 2020 r., w odniesieniu do okoliczności faktycznych kształtujących podstawę dla obliczenia wysokości opłaty. Fakt, że podatnik będzie składał deklarację i obliczał wysokość opłaty już po 1 grudnia 2020 r. nie ma żadnego znaczenia. Wobec braku jakichkolwiek przepisów przejściowych, wysokość ponoszonej przez niego opłaty będzie bowiem zależała nie od okoliczności zaistniałych po wejściu w życie uchwały (a więc rzeczywistego zużycia wody po 1 grudnia 2020 r.) lecz od okoliczności zaszłych przed jej wejściem w życie (a więc w okresie 6 z 12 miesięcy poprzedzających miesiąc wejścia uchwały w życie i co za tym idzie złożenia deklaracji).

Sytuację, która zachodzi po wejściu w życie uchwały nr XXXVIII/1199/2020 można także zobrazować na abstrakcyjnym przykładzie podatku od posiadania samochodów osobowych, odpowiadającym konstrukcyjnie opłacie od gospodarowania odpadami[6]. Podatek od posiadania samochodów ustawodawca wprowadziłby ustawą z 26 grudnia 2020 r., wchodzącą w życie od 1 stycznia 2021 r. Podstawę obliczenia tego podatku stanowiłaby ilość kilometrów przejechanych w ciągu miesiąca. Z tym zastrzeżeniem, że nie byłaby to ilość kilometrów z miesiąca poprzedzającego miesiąc zapłaty podatku (np. w lutym 2021 r. ilość kilometrów ze stycznia 2021 r.), lecz sprzed 12 miesięcy (a więc np. w lutym 2021 r. ilość kilometrów ze stycznia 2020 r.). Podstawa byłaby więc ustalana wstecznie. W takim przypadku, mimo że akt normatywny obowiązywałby od 2021 r. to odnosiłby się do okoliczności historycznych, tj. kilometrów przejechanych w okresie, gdy podatnik nawet nie mógł przewidywać, że w przyszłości będą one stanowiły podstawę opodatkowania. Doszłoby wówczas do rozerwania momentu powstania obowiązku podatkowego i - poprzez wsteczne zastosowanie przepisów - momentu, w którym zaistniały okoliczności, uwzględniane do sprecyzowania wysokości zobowiązania podatkowego. Innymi słowy, nastąpiłoby tworzenie danin publicznych nominalnie odnoszących się do momentu po wejściu w życie regulującej je uchwały lub ustawy, ale w rzeczywistości konkretyzowanych przez okoliczności faktyczne lub prawne zaszłe w przeszłości. Taki sposób rozumowania godzi zaś w zasadę pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

            Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z filarów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu wydaje się, że brak podstaw, aby określenie elementu warunkującego wysokość opłaty, mogło być regulowane w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy demokratycznego państwa prawa. W judykaturze podkreśla się przy tym, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego przekazaną mu cześć zagadnień związanych z ustalaniem trybu i wysokości stawki opłaty, nie przestrzega zasad konstytucyjnych[7].

Na tle teoretycznych rozważań dotyczących retroaktywności uchwały oraz dopuszczalności tego rodzaju praktyk w polskim systemie prawnym, pozostaje jeszcze zagadnienie ściśle praktyczne, które również nie powinno ujść uwadze, chociażby z perspektywy spełnienia przez uchwałę cech warunkujących domniemanie jej pochodzenia od racjonalnego prawodawcy. Chodzi o to, że faktyczna możliwość zadeklarowania wysokości zużycia wody, a więc ustalenia podstawy opłaty, jest zależna od zachowania dotychczasowych wskazań wodomierza lub informacji (faktury) od samorządowego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tymczasem podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty w przeszłości, to jest w okresie poprzedzającym wejście w życie uchwały, nie miały obowiązku archiwizowania takich informacji. Sprawia to, że obecnie mogą one nie mieć możliwości zadeklarowania historycznych wartości zużycia wody. Z uwagi na brak przepisów intertemporalnych podmioty obowiązane zostały zaskoczone przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustaleniem zasad opłaty na innych zasadach niż dotychczas. W konsekwencji są one pozbawione technicznej możliwości właściwego zastosowania nowo wprowadzonej regulacji prawnej. Takie działanie organu może zaś godzić w fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawa, zakazu retroakcji i ochrony zaufania, przez zaburzenie poczucie bezpieczeństwa jednostki i ugodzenie w możliwość racjonalnego planowania przez nią swoich życiowych decyzji (do których bez wątpienia należy rozrzutność w gospodarowaniu wodą).

 

V. Wątpliwości w odniesieniu do spełnienia przez uchwałę wymogu określoność prawa

            W zakresie prawa daninowego fundamentalne znaczenie ma należyta określoność prawa. Jest ona wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Przez określoność prawa należy rozumieć równoległe spełnianie wymogów precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjnej poprawności. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, kryteria te składają się bowiem na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być przeprowadzany do każdej badanej regulacji[8]. Ma to na celu zapewnienie przez prawodawcę możliwości dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich zastosowanie, a w razie potrzeby wyegzekwowanie. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przez prawodawcę przepisów zrozumiałych dla ich adresatów. Mają oni prawo oczekiwać od racjonalnego prawodawcy stanowienia norm niebudzących wątpliwości w tak fundamentalnej kwestii, jak nakładanie na nich kolejnych obowiązków.

Uchwała nr XXXVIII/1199/2020 budzi poważne wątpliwości w odniesieniu do spełniania wskazanego kryterium określoności. Wniosek ten wynika ze sformułowanego w niej mechanizmu ustalania okresu, za który obliczane jest średniomiesięczne zużycie wody, jako 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty. Na podstawie uchwały nie jest bowiem możliwe określenie w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości (a więc wymagany w ramach testu określoności):

a) które spośród 6. miesięcy w ramach 12-miesięcznego okresu należy uwzględnić do ustalania średniomiesięcznego zużycia oraz

b) kto ma dokonać tego wyboru.

Wskazana kwestia budzi wątpliwości szczególnie z uwagi na fakt, że załącznik do uchwały, zawierający wzór deklaracji opłaty, przewiduje rubrykę do wskazania okresu 6. miesięcy przez osobę składającą deklarację. Dokonując wykładni systemowej zewnętrznej należałoby więc uznać, że w uchwale organ przyznał prawo do wyboru 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji, podmiotowi składającemu deklarację. Pozostawienie możliwości wyboru okresu zużycia wody w zależności od własnego uznania osoby składającej deklarację, stanowiłoby jednak naruszenie ujętej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. dyspozycji dla organu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten przyznaje bowiem wyłącznie organowi kompetencję w zakresie ustalania zasad kalkulacji ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast w ramach tej dyspozycji niewątpliwie mieści się wskazanie miesięcy, które powinny zostać uwzględnione do ustalenia średniego zużycia wody. W przypadku uchwały będącej przedmiotem opinii, prawodawca ogranicza się natomiast do wskazania jedynie ram czasowych (6 z ostatnich 12 miesięcy), subdelegując swoje uprawnienie do sprecyzowania okresu uwzględnianego do ustalania podstawy opłaty, na podmioty obowiązane do składania deklaracji. Ustawodawca nie przewidział zaś takiego rozwiązania. W art. 6j ust. 3e u.c.p.g. posłużył się bowiem kategorycznym zwrotem „rada gminy (…) określa”. To samorząd terytorialny, działając w zgodzie z art. 94 Konstytucji RP, ma bowiem być jedynym i wyłącznym organizatorem gospodarki odpadowej na danym obszarze. Istnienie swobody do kształtowania przez podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty zakresu powinności daninowej, musi zaś wynikać z ustawy a nie uchwały. Jak zaś wskazano, ustawodawca takiej swobody nie przewidział, więc tym bardziej nie może jej wykreować Rada miasta stołecznego Warszawy w ramach przyznanej jej kompetencji.

Wynikające z uchwały (a niezgodne z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach) uprawnienie do wyboru 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji ma swoje odzwierciedlenie w istnieniu 7. możliwych kombinacji okresów, na podstawie których mogłaby być ustalana wysokość opłaty[9]. Przyznanie podatnikom możliwość wyboru pociąga za sobą daleko idące konsekwencje. Organ uchwałodawczy odstępuje od realizacji swoich obowiązków prawotwórczych. W istocie, w uchwale nr XXXVIII/1199/2020 nie określa bowiem wyczerpująco zasad ustalania zużytej wody, tylko ogólne ramy, wewnątrz których zasady ustalania ilości zużytej wody kształtują już częściowo podmioty obowiązane do uiszczania opłaty. Należy w tym miejscu podkreślić, że gdyby wolą racjonalnego prawodawcy było przyznanie pewnego luzu decyzyjnego i możliwości kształtowania przez podatników wysokości opłaty (poprzez wybór miesięcy, które powinny być uwzględniane do obliczenia opłaty), to taka koncepcja znalazłaby swoje odzwierciedlenie w akcie ustawowym. Tym samym wobec braku takich rozwiązań należy uznać, że w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do wyczerpującego uregulowania kwestii zasad ustalania ilości zużytej wody, a nie uregulowania częściowego, z możliwością delegowania tego uprawnienia na inne podmioty.

 

VI. Wątpliwości w odniesieniu do realizacji interesu publicznego

Uchwałodawca, dopuszczając różne kombinacje okresów, które mogą być uwzględnione do obliczenia średniomiesięcznego zużycia wody (a tym samym wysokości opłaty dla danej osoby) sprawił, że poziom obciążeń jest niejednolity w stosunku do różnych kategorii podmiotów objętych opłatą. Pozwala to na swobodne kształtowanie przez nie wysokości opłaty, zależnej przecież od średniomiesięcznego zużycia w wybranym przez siebie okresie. Wskazana kwestia ma istotne znaczenie z uwagi na różnice w poziomie zużycia wody w poszczególnych miesiącach (związane m.in. z różnym zakresem konsumpcji wody, wynikającym z indywidualnych uwarunkowań, pory roku itd.). Pozostawienie podmiotom obowiązanym możliwości wyboru okresu zużycia wody spośród 7 różnych kombinacji budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia realizacji interesu publicznego. Zarówno rozpatrywanego jako interes jednostki samorządu terytorialnego, jak też odrębny interes członków wspólnoty samorządowej.

Wybór okresu (6. miesięcy) do obliczania średniomiesięcznego zużycia wody powoduje konsekwencje na gruncie podstawy, od której obliczana jest opłata, a w konsekwencji – na gruncie wysokości opłaty. Możliwość dokonywania takiego wyboru może zaś doprowadzić do sytuacji, w której podmioty obowiązane będą deklarowały okresy mniejszego zużycia wody, co niewątpliwie będzie miało wpływ na zróżnicowanie obciążeń daninowych w ramach tej samej grupy podmiotów oraz nierównomiernego obciążania wszystkich uczestników systemu. Ustawodawca nie dopuszcza natomiast do różnicowania sytuacji prawnopodatkowej takich samych podmiotów, za wyjątkiem przypadków ściśle oznaczonych w ustawie. System gospodarowania odpadami komunalnymi ma się bowiem bilansować, czemu nie służy przyjmowanie rozwiązań dopuszczających swobodne manipulowanie przez podmiot obowiązany wysokością opłaty[10].

 

VII. Wątpliwości w odniesieniu do nierównego traktowania podmiotów niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej

            Uchwała nr XXXVIII/1199/2020 przewiduje różnicowanie sytuacji podmiotów obowiązanych do uiszczania opłat również ze względu na posiadanie przez nich dodatkowego wodomierza. A to poprzez nieuwzględnianie ilości wody ustalonej na podstawie wskazań takiego wodomierza, a bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia. Podmioty, które wskazanego urządzenia pomiarowego nie posiadają z uwagi na to, że nie zostały przyłączone do sieci kanalizacyjnej, do obliczenia muszą uwzględniać całość używanej wody. Dzieje się tak bez względu na okoliczność, że osoby te również dokonują zużycia wody, które można by kwalifikować jako zużycie bezpowrotne, ale nie mogą go ewidencjonować z powodu braku dodatkowego wodomierza. Brak możliwości odliczenia przez nie tego rodzaju wody wynika więc wyłącznie ze względów technicznych, a więc niezależnych od tych osób. Obowiązek umożliwienia mieszkańcom podłączenia do sieci kanalizacyjnej miasta, zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., spoczywa bowiem na właściwej jednostce samorządu terytorialnego.

Wobec dopuszczenia możliwości odliczenia wody bezpowrotnie zużytej tylko w odniesieniu do wybranych kategorii podmiotów obowiązanych do uiszczania opłaty, wątpliwości budzi zachowanie przez Radę miasta stołecznego Warszawy zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przewiduje ona, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących[11]. W przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obliczanej według zużycia wody, istotną cechą jest bezpowrotne zużywanie wody, co wpływa na wysokość opłaty. Tymczasem, mimo, że wodę bezpowrotnie zużywają wszystkie podmioty opłaty, uchwała będąca przedmiotem opinii przyznaje prawo do odliczenia tylko osobom z gospodarstw dysponujących technicznymi możliwościami obliczania ilości takiej wody.

W kontekście wątpliwości co do równego traktowania członków wspólnoty samorządowej ze względu na podłączenie ich gospodarstw domowych do sieci kanalizacyjnej, należy zwrócić uwagę na okoliczność, że organ uchwałodawczy nie przyjął adekwatnego instrumentu prawnego, który mogłoby taką nierównowagę zniwelować i zapewnić proporcjonalność stosowania przepisów w zgodzie z wymogami art. 32 Konstytucji. Wobec niewymagającego udowodnienia faktu, że zużycie wody do celów komunalnych zawsze, przynajmniej w części, ma charakter bezpowrotny, wydaje się, że takie działanie było nieodzowne. Dla przykładu, organ mógłby ustalić ryczałtową ilość wody podlegającej odliczeniu z uwagi na bezpowrotne zużycie w gospodarstwach nieposiadających dodatkowego wodomierza. Wskazane rozwiązanie jest o tyle istotne, że w uchwale zostało ono zastosowane w kontekście nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny, niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody.

            W konsekwencji, cześć podmiotów jest obowiązana uiszczać opłatę od rzeczywiście zużywanej wody, pomniejszonej o wodę rzeczywiście bezpowrotnie zużytą, zaś pozostali od domniemanej ilości zużywanej wody bez możliwości zmniejszenia o ilość wody bezpowrotnie zużytej. Wskazane podmioty znajdują się przy tym w identycznej sytuacji faktycznej, jeżeli chodzi o fakt zużywania wody, zaś różnice pomiędzy nimi są związane jedynie ze sposobem dostarczania i ewidencjonowania tego zużycia. Trudno uznać, aby tak niewielkie, techniczne odmienności uprawniały do znaczącego różnicowania sposobu traktowania poszczególnych mieszkańców[12].

 

VIII. Wątpliwości w odniesieniu do nierównego traktowania podmiotów niepodłączonych do sieci wodociągowej oraz braku możliwości ustalenia rzeczywistego zużycia wody

            Wątpliwości co do realizacji w uchwale nr XXXVIII/1199/2020 zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP dotyczą także ustalania wysokości opłaty od nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody. Średniomiesięczne zużycie wody dla takiej zamieszkanej nieruchomości, ustala się jako iloczyn liczby osób oraz przeciętnej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym. W uchwale przyjęto jako normę zużycie w wysokości 4 m³ miesięcznie. Wskazane rozwiązanie prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów z uwagi na kryterium techniczne, tj. dostęp do wodociągu, na posiadających do niego dostęp oraz takiego dostępu pozbawionych, względnie pozbawionych możliwości ewidencjonowania zużywanej przez siebie wody. Co istotne, żaden mieszkaniec Warszawy nie może swobodnie zbudować sobie wodociągu (dołączyć do sieci wodociągowej). Wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca swoje zadania za pomocą wyspecjalizowanej spółki komunalnej. Wyłącznie od aktywności samorządu zależy więc, czy dana osoba będzie miała obiektywną możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej. Tym samym do rządami uchwały będącej przedmiotem opinii sposób obliczania opłaty (ryczałtowo czy w oparciu o rzeczywiste zużycie) uzależniony jest wyłącznie od polityki inwestycyjnej samorządu, będącego beneficjentem opłaty.

Odrębny temat stanowi wysokość nomy zużycia wody, przyjęta w uchwale m. st. Warszawy. Nie znajduje ona należytych merytorycznych podstaw w odniesieniu do faktycznego zużycia. Świadczy o tym chociażby okoliczność, że władze samorządowe w materiałach informacyjnych wskazują, że średnie zużycie wody na osobę wynosi 2,5 m² a nie 4 m^2[13]. Trudno w tej sytuacji nie powziąć wątpliwości, czy przyjęta w uchwale ryczałtowa ilość zużywanej wody nie została określona nieadekwatnie do rzeczywistego zużycia wody przez mieszkańców i w związku z realizacją wyłącznie fiskalnego celu opłaty. Za takim poglądem przemawia brak wyliczeń ilości zużywanej wody przez mieszkańców Warszawy w uzasadnieniu uchwały, przy jednocześnie powszechnie znanym fakcie, że średnie zużycie wody doprowadzanej wodociągami w gospodarstwach domowych wyniosło w Polsce w 2019 r. 2,77 m² wody miesięcznie na mieszkańca[14].

Naturalnie, każda norma zużycia wody ma charakter domniemania. Każde domniemanie musi jednak mieć należyte podstawy. Powinno więc uwzględniać np. wodę zużywaną przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Naturalnym jest bowiem, że zużycie wody przez przedsiębiorców jest przeciętnie zdecydowanie wyższe niż przez osoby takiej działalności nie prowadzące. Pominięcie tej okoliczności w istotny sposób zaciemnia obraz rzeczywistego zużycia wody przez przeciętnego mieszkańca. Kwestia ta ma znaczenie z perspektywy obliczeń dokonywanych przez Główny Urząd Statystyczny, który przecież zajmuje się ustalaniem średniej miesięcznej ilości zużywanej wody w danej gminie, a nie kwalifikowaniem, czy woda ta jest zużywana przez mieszkańców na własne cele bytowe (a tylko taka powinna być uwzględniana do obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami), czy też na prowadzoną przez nich działalność gospodarczą (np. myjnie samoobsługowe). Trudno pominąć tę kwestię, biorąc pod uwagę, że Warszawa stanowi największy ośrodek gospodarczy w Polsce. Przedsiębiorcy są zobowiązani do samodzielnego zawierania umów wywozu odpadów powstałych przy okazji prowadzonej działalności, co do zasady nie obciążają zatem systemu gminnego. Za to, jeśli chodzi o zużywaną przez nich wodę, to może być ona wliczana do średniego zużycia dla całego miasta.

Przyjęcie metody ustalania wysokości opłaty w oparciu o zużycie wody z danej nieruchomości, wymaga takiego skonstruowania przepisów, aby można było uwzględnić rzeczywiste zużycie. Ryczałt, jako odstępstwo od określonej ustawowo zasady, powinien być stosowany wyjątkowo, w przypadkach gdy nie jest możliwe uwzględnienie rzeczywistego zużycia. Tymczasem skarżona uchwała nie przewiduje możliwości wykazania zużycia wody za pomocą innych środków dowodowych niż wymienione w niej wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości lub informację, faktura lub korekta faktury uzyskane z przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego[15]. Nie dopuszcza się możliwości deklarowania zużycia na podstawie innych dowodów. Dla przykładu, dokumentów wystawionych przez przedsiębiorstwa usługowe, dostarczające wodę za pomocą opomiarowanych beczkowozów albo też wskazań pomp, instalowanych przy studniach głębinowych w indywidualnych posesjach. Tym samym, poza zastosowanym w uchwale ryczałtem oraz określonych katalogiem dowodów, ściśle związanym z dostarczaniem wody za pomocą wodociągu, nie została przewidziana możliwość wykazania rzeczywistego zużycia wody, nawet jeśli istniałyby ku temu techniczne i organizacyjne warunki. De facto władze samorządowe przyjęły swoiste domniemanie, że woda w Warszawie jest zużywana tylko wówczas, gdy pochodzi ona z samorządowego wodociągu. Kwestia ta wymaga podkreślenia, bowiem ma ona znaczenie szczególnie dla mieszkańców peryferyjnych dzielnic Warszawy. Tytułem przykładu, ok. 30% mieszkańców dzielnicy Wawer nie ma dostępu do samorządowego wodociągu i musi korzystać z prywatnych studni głębinowych lub beczkowozów[16].

Wskazane rozwiązanie możne powodować naruszenie dyspozycji art. 6k ust. 1 oraz art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przepisy, o których mowa, odnoszą się bowiem wyraźnie do zużytej wody z danej nieruchomości. Należy przez to rozumieć wodę, której zużycie zostało wykazane (udowodnione). Możliwość dowodzenia powinna zaś obejmować wszystkie prawnie dopuszczalne środki dowodowe. Ocenę ich wiarygodności pozostawić natomiast trzeba organom stosującym prawo, nie zaś je stanowiącym. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia odmiennych uregulowań w aktach prawa miejscowego. Wobec braku możliwości wykazania rzeczywistego zużycia, zaskarżoną uchwałę można więc określić de facto jako „wodociągową”.

Przedstawione wyżej kwestie związane z obliczaniem ilości wody w przypadku nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz lub nie są podłączone do sieci wodociągowej, prowadzą do powstania wątpliwości, czy we wskazanych przypadkach wysokość opłaty będzie faktycznie ustalana jako iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. W stosunku do nieruchomości niewyposażonych w indywidualny wodomierz lub niepodłączonych do sieci wodociągowej ilość zużytej wody, wnikająca z przyjętego ryczałtu, z uwagi na jej niezmienną wartość, stanowi stały element kalkulacji, wraz ze stawką za metr sześcienny zużytej wody. Wynik tej kalkulacji będzie zawsze identyczny i wynosi miesięcznie 50,92 zł na osobę, tj. 4 m³x12,73 zł. Wobec okoliczności, że stawka opłaty oraz ilość zużytej wody będzie zawsze taka sama (ryczałtowo, w każdym przypadku 4m²), jedynym elementem zmiennym opłaty będzie liczba mieszkańców nieruchomości. Oznacza to całkowite oderwanie od przyjętej w uchwale metody obliczania ilości odpadów w zależności od zużycia wody. W przypadku braku dostępu do wodociągu opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie bowiem miała charakter opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a więc od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie od ilości wody rzeczywiście zużywanej na tej nieruchomości.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zarówno uchwała nr XXXVIII/1199/2020 jak i zmieniająca ją uchwała nr XL/1254/2020 zostały jednak oparte wyłącznie na art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., który stanowi o metodzie od zużytej wody. Tym samym, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości uznać należy, że samorządowy prawodawca wykluczył możliwość obliczania wysokości opłaty inną metodą. Mimo tego, de facto w treści uchwały dopuścił inną metodę niż wskazana w podstawie prawnej. Działanie organu zostało zrealizowane poza granicami prawa, które sam stanowi, więc trudno w tej sytuacji uznać je za pozostające w zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

 

 

 

IX. Wątpliwości w odniesieniu do nieuwzględnienia sytuacji rodzin z dziećmi

Wątpliwości związane z treścią domniemania ujętego w § 1 pkt 1 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 dotyczą nieuwzględnienia zróżnicowania sytuacji różnych kategorii (grup) mieszkańców Warszawy. Tytułem przykładu, nie uwzględniono m.in. różnic w ilości zużywanej wody przez poszczególne kategorie mieszkańców, takie jak dzieci czy osoby starsze, mimo że za bezsporne należy uznać różnice w poziomie konsumpcji pomiędzy nimi a osobami w wieku produkcyjnym. Wynikające z uchwały będącej przedmiotem opinii różnicowanie sytuacji prawnopodatkowej mieszkańców Warszawy ma więc swoje odzwierciedlenie w sytuacji członków wspólnoty samorządowej wychowujących dzieci. Co jednak istotne, techniczne kryterium rozgraniczenia nie uwzględnia faktycznych różnic pomiędzy osobami należącymi do obu grup. Przede wszystkim chodzi o rodziny z dziećmi. Odwołując się do doświadczenia życiowego należy wskazać, że zużycie wody przez dziecko jest inne, niż zużycie przez osobę dorosłą. Odmiennie zużycie wody przekłada się też na produkcję odpadów stałych. W szczególności kwestia ta dotyczy dzieci najmłodszych, które zużywają nieproporcjonalnie dużo wody w stosunku do wytwarzanych przez siebie odpadów stałych. Wydaje się więc, że organ samorządu terytorialnego powinien był wskazaną kwestię uwzględnić formułując wysokość ryczałtowego zużycia na poziomie 4 m² miesięcznie.

Problem, o którym mowa, jest szczególnie widoczny w odniesieniu do gorzej sytuowanych rodzin wychowujących większą liczbę dzieci, nieposiadających dostępu do wodociągu lub kanalizacji. W ich przypadku dochodzi do naruszenia zasady proporcjonalnego rozłożenia kosztów gospodarki odpadami. Obciążenie poszczególnych podmiotów opłatą za gospodarowanie odpadami powinno przynajmniej częściowo odzwierciedlać partycypację tych podmiotów w poziomie produkcji odpadów. Trudno zaś porównywać poziom konsumpcji (a w konsekwencji produkcji odpadów) przez kilkuletnie dziecko oraz przez osobę dorosłą. Można więc mieć poważne wątpliwości, czy przyjęty w Warszawie model nie sprowadza się do nierównego przesunięcia ciężaru finansowania gospodarki odpadami z bezdzietnych osób w średnim wieku, z dostępem do wodociągu i innych udogodnień cywilizacyjnych, na wielodzietne rodziny pozbawione dostępu do tych zdobyczy techniki.

Wskazać należy, że ustawodawca nakazując gminom prowadzenie gospodarki odpadami nie zwolnił ich z pozostałych obowiązków określonych przepisami prawa publicznego. Jak stanowi art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Uchwała będąca przedmiotem opinii powinna więc uwzględniać tę dyrektywę. Jako niewystarczające i nieadekwatne do potrzeb należy więc uznać propozycje wprowadzenia „programu osłonowego” dla osób, spełniających kryterium majątkowe uzyskania wsparcia w postaci obniżki wysokości opłaty.

 

X. Uwagi końcowe

W naszej opinii, uchwała Rady m. st. Warszawy, będąca przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd pozostawia wiele wątpliwości co do jej zgodności z obowiązującym prawem. Dotyczą one zarówno zgodności uchwały z Konstytucją RP, jak też z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Naszym zdaniem nie powinna ona, zarówno w kształcie pierwotnym jak i zmienionym uchwałą z 26 listopada 2020 r. nr XL/1254/2020, stanowić podstawy do nakładania na mieszkańców Warszawy opłaty za gospodarowanie odpadami. Tym samym naszym zdaniem konieczne jest stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały w całości, a do momentu rozstrzygnięcia sprawy, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały w całości.

 

dr Tomasz Woźniak