Ordo Iuris

Latem 2021 r. Komisja Europejska opublikowała informacje o inicjatywie pt. „Organy ds. równości – wiążące normy”. Następnie, na podstawie opublikowanego dokumentu („plany działania”) zarysowującego pomysły legislacyjne Komisji umożliwiono społeczeństwu udział w konsultacjach publicznych i nadsyłanie opinii. Najciekawsze jednak dopiero przed nami, bowiem na IV kwartał 2022 r. Komisja zapowiedziała przyjęcie inicjatywy. Oznacza to, że niedługo powinniśmy otrzymać już konkretne pomysły i rozwiązania o których wdrożenie Komisja będzie zabiegać.

Co martwi Komisję Europejską?

W komunikacie^[1] przy okazji publikacji inicjatywy wskazano, że organy ds. równości mają za zadanie propagowanie równego traktowania poprzez pomoc ofiarom dyskryminacji, przeprowadzanie niezależnych badań, publikowanie niezależnych sprawozdań, czy formułowanie zaleceń.

Rzeczywiście, dyrektywy unijne^[2] wymagają od wszystkich państw członkowskich Unii oraz państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), aby posiadały wyznaczone organy ds. równości, których zadaniem jest promocja równego traktowania. Organy ds. równości zostały po raz pierwszy ustanowione na mocy dyrektywy w sprawie wdrożenia zasady równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (2000/43/WE). Powierzono im wówczas promocję równego traktowania poprzez pomoc ofiarom dyskryminacji, przeprowadzanie niezależnych ankiet, publikowanie niezależnych raportów i wydawanie rekomendacji w sprawach dyskryminacji. Trzy kolejne dyrektywy dotyczące równości powierzyły organom ds. równości te same zadania (promowanie równości) w ich odpowiednich dziedzinach: dyrektywa wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług - w dziedzinie towarów i usług (2004/113/WE), dyrektywa w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy – w dziedzinie zatrudnienia (2006/54/WE) oraz dyrektywa w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn prowadzących działalność na własny rachunek – w dziedzinie samozatrudnienia (2010/41/UE). Dwie ostatnie dodały dodatkową misję wymiany informacji z odpowiednimi organami europejskimi.

To, co martwi KE to wyzwania związane z funkcjonowaniem tych organów, jako że ich mandat, uprawnienia, status, niezależność, zasoby i skuteczność są różne w różnych krajach UE. Celem inicjatywy Komisji jest zatem wzmocnienie organów ds. równości poprzez ustanowienie minimalnych norm dotyczących sposobu ich działania w odniesieniu do wszystkich aspektów dyskryminacji i obszarów objętych przepisami UE dotyczącymi równości.

Warto zwrócić uwagę, że podjęcie tego tematu jest najprawdopodobniej efektem działań samych organów ds. równości. Już w 2016 r. organizacja Equinet, czyli europejska sieć współpracy wyspecjalizowanych organów ds. równości podnosił, że organy równościowe potrzebują skuteczniejszej regulacji. Wskazywano wówczas, że obecne prawodawstwo unijne nie gwarantuje organom równościowym pełnej niezależności, co przekłada się na brak efektywności i wystarczających uprawnień, aby skutecznie chronić ofiary dyskryminacji^[3]. W przygotowanym wówczas dokumencie „Opracowanie standardów dla organów ds. równości. Dokument roboczy sieci Equinet”^[4] autorzy wskazywali na problemy i ograniczenia wynikające z tego, że dyrektywy przewidują wyłącznie standardy minimalne w odniesieniu do kompetencji organów ds. równości oraz ich ograniczoną niezależność w działaniu. Prawo unijne nie gwarantuje im natomiast pełnej niezależności, skuteczności działania, wystarczających uprawnień i odpowiednich środków. Inicjatywa Komisji Europejskiej wydaje się być odpowiedzią na zgłaszane przez organy równościowe pretensje.

Czy jednak – biorąc pod uwagę, że misją organów ds. równości jest w zasadzie wyłącznie promocja równości, większa niezależność i sprawczość jest rzeczywiście potrzebna i czy jest to dobry kierunek?

Plany działania

Z opublikowanego w 2021 r. planu działania dla inicjatywy (wówczas jeszcze określanego jako roadmap)^[5] wynika, że organy ds. równości napotykają w obecnym stanie prawnym liczne przeszkody w działaniu, które – podkreślmy raz jeszcze – ogranicza się do promowania równości.

Komisja Europejska wskazuje, że problemy organów ds. równości, które chciałaby rozwiązać to m.in. zbyt duża swoboda państw w zakresie mandatu, uprawnień, niezależności, skuteczności i zasobów tych organów. W efekcie „większość organów ds. równości stoi przed wyzwaniami związanymi z ich skutecznością podczas realizacji swoich misji”, a „między państwami członkowskimi istnieją istotne różnice w zakresie mandatu, uprawnień, niezależności, zasobów i skuteczności ich organów ds. równości, co skutkuje nierówną ochroną przed dyskryminacją w całej UE”. Co więcej, Unii „bardzo trudno jest monitorować/oceniać działanie organów ds. równości ze względu na ich dużą różnorodność i brak wiążących standardów minimalnych”, a „dane dotyczące równości gromadzone obecnie przez organy ds. równości nie pozwalają na właściwe monitorowanie działalności organów ds. równości ani stanu i ewolucji dyskryminacji w UE”.

Podejście taki byłoby zrozumiałe, gdyby nie fakt, że organy ds. równości mają – jak wskazuje sama Komisja – za zadanie „propagowanie równego traktowania poprzez pomoc ofiarom dyskryminacji, przeprowadzanie niezależnych badań, publikowanie niezależnych sprawozdań, czy formułowanie zaleceń”. Wobec tak nakreślonej misji wydaje się, że kluczowe dla prawidłowego funkcjonowania tego typu organów są rzeczywiście odpowiednie zasoby (ludzkie i finansowe) oraz uprawnienia (dostęp do danych). Kwestie te uregulowane na poziomie unijnym rzeczywiście gwarantowałyby pewne minimalne standardy, można jednak wątpić, czy takie centralne unijne regulacje są faktycznie konieczne. To, że dziś różne państwa członkowskie UE mają różnorodne, specyficzne, a co za tym idzie dostosowane do panującej w danym państwie kultury, zwyczajów i potrzeb nie musi oznaczać, że jest to niewłaściwe. Można raczej przyjąć wręcz przeciwnie – tak zindywidualizowane podejście w regulacjach prawnych jest co do zasady korzystne. Jedyną wadą wydaje się być to, na co KE zwraca uwagę niejako mimochodem – czyli centralne monitorowanie działalności organów ds. równości oraz stanu i ewolucji dyskryminacji w UE. Jednym słowem – brak odgórnych, jednolitych regulacji narzuconych wszystkim państwom członkowskich jest zatem solą w oku UE, jako że uniemożliwia sprawowanie całkowitej kontroli nad tymi organami i agregowanie danych o „stanie i ewolucji dyskryminacji UE”. Same pojęcia „równości” czy „dyskryminacji” ewoluują jednak w UE bardzo niebezpiecznie, agregując co raz to bardziej absurdalne znaczenia i kolejne „dziedziny” nierówności (jak niezdefiniowane i niezwykle szeroko rozumiane „mowa nienawiści” czy „przestępstwa z nienawiści”). Co za tym idzie – przyznanie większych kompetencji i możliwości organom, które z kolei w dużej mierze zależne staną się od UE (która odpowiadałaby za znaczną część regulacji ich działalności a z drugiej strony monitorowałaby ich działalność) mogą oznaczać kolejną próbę wpłynięcia na państwa członkowskie UE, które po dziś dzień stawiają opór ideologicznie wykorzystywanym hasłom „dyskryminacji”, które w rzeczywistości zmierzają ku nadawaniu przywilejów określonym grupom społecznym.

„Po dobroci” się nie udało

Wskazaną interpretację wydaje się potwierdzać sama Komisja, która w planach działania wskazuje, że „w dokumencie roboczym służb Komisji z 2021 r. podkreślono, że zalecenie z 2018 r., które jest aktem niewiążącym, zostało wdrożone przez państwa członkowskie tylko częściowo. Tylko cztery państwa członkowskie przygotowują reformy legislacyjne zgodnie z zaleceniem, a około dziesięć państw członkowskich zainicjowało pewne zmiany”. Warto zwrócić uwagę, że zalecenia Komisji były i pozostają niewiążące – państwa członkowskie nie mają obowiązku ich wdrażania, mogą się z nimi nie zgadzać, mogą je ignorować, nie muszą się w żaden sposób ze swoich działań (lub ich braku) w tym względzie tłumaczyć. Komisja Europejska wychodzi tymczasem z założenia, że brak posłuchu wobec niewiążących zaleceń może stać się przyczyną rozpoczęcia prac nad normami, które już w postaci wiążących regulacji wprowadzałyby zmiany wyrażone w zaleceniach. Trzeba jednak Komisji oddać, że w dużej mierze pochyla się ona nad problem braku zasobów ludzkich, który rzeczywiście w znaczniej mierze wpływa na ograniczoną działalność organów ds. równości w państwach unijnych. Organy te nie wypełniają często swoich zadań (np. przeprowadzanie ankiet) ze względu na brak zasobów ludzkich, które umożliwiałyby przeprowadzanie takich badań w sposób profesjonalny i systematyczny.

Kierunek zmian

Wkrótce Komisja Europejska powinna przedstawić wnioski z przeprowadzonych już konsultacji publicznych i dostarczonych jej opinii, prawdopodobnie poznamy je wraz ze wstępnym projektem nowych przepisów. Dopiero wówczas będzie można ocenić na ile regulacje te mają rzeczywiście usprawnić słuszną pracę organów ds. równości, na ile zaś przekazywać kontrolę nad nimi centralnej władzy w Brukseli. Temat ten zdecydowanie należy monitorować, bo w dłuższej perspektywie nowe unijne regulacje mogą wpływać na wewnętrzne przepisy państw członkowskich poprzez wprowadzanie przepisów szczególnych wprost odnoszących się do takich koncepcji jak „mowa nienawiści”, czy „dyskryminacja ze względu na gender”.

Anna Kubacka – Analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej poinformowało, że Komisja Europejska zatwierdziła program Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko na lata 2021-2027 (dalej jako: FEnIKS), czyli największy program krajowy w całej UE.

Czym jest FEnIKS?

Oficjalne negocjacje tego największego pod względem alokacji oraz liczby priorytetów rozwojowych programu krajowego były prowadzone od stycznia tego roku, kiedy to strona polska przedstawiła Projekt Programu^[1]. Jak podaje Ministerstwo, łączna kwota przeznaczona na inwestycje i przedsięwzięcia wynosi prawie 29,3 mld euro (z czego 24,2 mld euro z funduszy UE), a celem programu jest poprawa warunków dla zrównoważonego rozwoju kraju, co ma się odbywać poprzez budowę nowoczesnej infrastruktury technicznej i społecznej.

Wraz z informacją o zatwierdzeniu programu FEnIKS przez Komisję Europejską w mediach pojawiła się informacja jakoby wypłata środków dla Polski miała być uzależniona od spełnienia warunku dotyczącego „skutecznego stosowania i wdrażania Karty Praw Podstawowych”, przy czym prasa podaje, że dotyczy to „niedyskryminacji osób LGBT i niezależności sądownictwa”.

Warunki podstawowe

Faktem jest, że w dokumencie KE zatwierdzającym program FEnIKS wskazano, iż Polska nie spełnia warunku podstawowego „skutecznego stosowania i wdrażania Karty Praw Podstawowych”. Warto jednak w tym kontekście odnotować, że strona Polska sama dokonała takiej oceny i zapisu we własnym Projekcie Programu^[2]. Skoro Polska sama uznała, że w pewnym zakresie warunek ten nie jest spełniony, nie może zaskakiwać fakt przyjęcia przez Komisję Europejską tożsamej perspektywy. Zaznaczyć przy tym należy, że decydując się na udział w programie, który w pewnych aspektach opiera się na zasadzie refundacji rozdysponowanych wcześniej środków, państwo polskie powinno mieć przygotowane i wdrażane rozwiązania zmierzające do spełnienia danego warunku podstawowego. Jako kryterium oceny spełnienia lub niespełnienia rzeczonego warunku Polska wskazała w przygotowanym Projekcie:

 „Istnienie skutecznych mechanizmów służących zapewnieniu zgodności z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „Kartą”), które obejmują:

1. ustalenia mające zapewnić zgodność programów wspieranych z Funduszy i ich wdrażania z odpowiednimi postanowieniami Karty;

2. rozwiązania dotyczące zgłaszania komitetowi monitorującemu przypadków niezgodności operacji wspieranych z Funduszy z Kartą oraz skarg o nieprzestrzeganie Karty złożonych zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi na mocy art. 69 ust. 7.”^[3].

Karta Praw Podstawowych a „uchwały anty-LGBT”

O ile kryterium nr 2 ma charakter co do zasady proceduralny, o tyle głębszej analizy wymaga kryterium nr 1 dotyczące zgodności programów wspieranych z programu FEnIKS z odpowiednimi postanowieniami Karty Praw Podstawowych.

Zgodnie z doniesieniami medialnymi unijna komisarz ds. polityki spójności, Elisa Ferreira miała stwierdzić, że w ramach warunku podstawowego związanego z Kartą Praw Podstawowych UE spełnieniu tego warunku chodzi m.in. o zapewnienie „niedyskryminacji”. Dotyczyć miałoby to np. sytuacji, „gdy gmina, która nie wycofała się jeszcze z uchwały anty-LGBT, będzie wnioskować o unijne środki”.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że Karta Praw Podstawowych (obowiązująca państwa członkowskie na tych samych zasadach co traktaty unijne) wskazuje w art. 21 ust. 1, że „zakazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”. Dalsze postanowienia KPP wskazują także na zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 21 ust. 2), konieczność poszanowania przez Unię różnorodności kulturowej, religijnej i językowej (art. 22) oraz podkreśla równość kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach, w tym w zakresie zatrudnienia, pracy i wynagrodzenia (art. 23).

Polski porządek prawny w pełni odpowiada ramom niedyskryminacji określonym w KPP. Konstytucja RP wprowadza bezwzględny zakaz dyskryminacji kogokolwiek i z jakiegokolwiek powodu już w art. 32 ust. 1, gdzie stanowi, że „wszyscy są równi wobec prawa” i „wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Jednocześnie w art. 33 ustawa zasadnicza konstytuuje zasadę równości kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym (ust. 1). Umieszczenie w Konstytucji art. 33, który odrębnie, niejako dodatkowo, podkreśla kwestię równości kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym (ust. 1), wskazując przy tym w katalogu otwartym kluczowe obszary dla osiągania tej równości (ust. 2) stanowi także podpowiedź co do interpretacji art. 32. Art. 33 traktuje bowiem o równości płci (ergo także niedyskryminacji ze względu na płeć), co oznacza, że postanowienia art. 32 należy odczytywać przede wszystkim w kontekście cech innych niż płeć, w tym w kontekście orientacji seksualnej. Mając na uwadze powyższe, odrzucić należy hipotezę jakoby niespełnienie warunku z zakresu realizacji postanowień KPP w odniesieniu do niedyskryminacji mogło być skutkiem braku odpowiednich ram prawnych na poziomie konstytucyjnym lub ustawowym.

Unijna komisarz ds. polityki spójności wskazała jednak wprost do czego UE ma zastrzeżenia, tj. rzekomo dyskryminujące uchwały samorządów, które wyraziły sprzeciw wobec ideologii LGBT. Jest to kierunek interpretacyjny najprawdopodobniej daleki od założeń jakie strona polska czyniła przyznając się do niespełnienia warunku dotyczącego KPP. Niemniej, odnosząc się do rzekomych „uchwał anty-LGBT” przypomnieć należy, że 30 czerwca 2022 r. oficjalnie zakończyły się negocjacje Umowy Partnerstwa Polski i Unii Europejskiej dla realizacji Polityki Spójności na lata 2021-2027 między Komisją Europejską a polskim rządem. Umowa Partner­stwa jest podstawowym dokumentem, który określa współpracę UE z Polską. To uzgodniona z Komisją Europejską strategia wykorzystania Funduszy Europejskich w najbliższej dekadzie. 

Jak czytamy we wspomnianej umowie „Wsparcie polityki spójności będzie udzielane wyłącznie projektom i beneficjentom, którzy przestrzegają przepisów antydyskryminacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 3 Rozporządzenia PE i Rady nr 2021/1060” a także „Zgodnie z art. 9 ust 1 rozporządzenia ogólnego zasadą horyzontalną w procesie wdrażania funduszy jest poszanowanie praw podstawowych oraz przestrzeganie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Jest to również horyzontalny warunek podstawowy wdrażania funduszy, który wymaga od państwa członkowskiego zastosowania skutecznych mechanizmów zapewniających zgodność programów wspieranych z EFSI z Kartą praw podstawowych UE (KPP) oraz procedury zgłaszania przypadków niezgodności w tym zakresie właściwemu komitetowi monitorującemu. W przypadku Polski właściwe procedury zostały przygotowane do stosowania na poziomie Umowy Partnerstwa oraz na poziomie programów”^[4].

Wspomniany art. 9. ust. 3 rozporządzenia^[5] wspomina jednak jedynie o tym, że „Państwa członkowskie i Komisja podejmują odpowiednie kroki w celu zapobiegania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną podczas przygotowywania, wdrażania, monitorowania, sprawozdawczości i ewaluacji programów. W procesie przygotowywania i wdrażania programów należy w szczególności wziąć pod uwagę zapewnienie dostępności dla osób z niepełnosprawnościami”. Ani w umowie, ani w rozporządzeniu nie ma zatem najmniejszej wzmianki o deklaracjach sprzeciwu wobec „ideologii LGBT” (które przygotowywane były przez niektóre polskie samorządy bez współpracy z Ordo Iuris), ani o Samorządowej Karcie Praw Rodzin (przygotowanej z pomocą Ordo Iuris). Oznacza to, że interpretacja jakoby uchwały samorządów miały wpływać na możliwość wypłaty środków z funduszu jest jedynie swobodną wypowiedzią unijnej komisarz, niepopartą żadną podstawą prawną. Dodać należy, że uchwały samorządów ze swej natury nie pociągają za sobą żadnych skutków prawnych, co oznacza, że mają charakter jedynie deklaratoryjny.

Samorządowa Karta Praw Rodzin

Warto zauważyć, że o ile uchwały deklarujące sprzeciw wobec ideologii LGBT stały się przedmiotem postępowań sądowych i – pomimo braku intencji autorów – z użyciem kontrowersyjnej wykładni zarzucano im dyskryminacyjny charakter, o tyle proponowana przez Ordo Iuris Samorządowa Karta Praw Rodzin (SKPR)^[6] nigdy nie została skutecznie zaskarżona do jakiegokolwiek sądu ani organu. Przeciwnie – przyjmowana w miejsce samodzielnie formułowanych przez samorządy uchwał wyrażających sprzeciw wobec postulatów ruchu LGBT, np. w Wilamowicach umożliwiła zachowanie 7 mln zł dofinansowania z Funduszy Norweskich^[7].

Anna Kubacka – Analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

^[1] Projekt Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027, https://www.pois.gov.pl/media/106216/Program_FEnIKS_przyjety_przez_RM.pdf, (dostęp: 07.10.2022).

^[2] Ibidem, s. 142.

^[3] Jednocześnie projekt wskazuje w uzasadnieniu do wskazanych kryteriów, że: „Kryterium 1. Jednolita procedura dotyczy weryfikacji zgodności z KPP zarówno na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie jak i trakcie realizacji projektów. Podejrzenia o niezgodności projektów i/lub działań Beneficjenta lub IP/IW/IZ z KPP zgłaszane są odpowiednio do IP/IW/IZ/Rzecznik a Funduszy UE (w przypadku programów finansowanych z EFMRA, FAM, IZGW i FBW istnieje właściwy odpowiednik). Właściwa instytucja dokonuje analizy, podejmuje czynności weryfikujące stan faktyczny i rozstrzyga o zasadności zgłoszenia. W przypadku potwierdzenia naruszenia artykułów KPP, w zależności od charakteru sprawy, właściwa instytucja przekazuje zgłoszenie naruszenia do odpowiednich służb, tj. RPO, PIP, Rzecznika Praw Pacjenta lub/i właściwych organów ścigania. IZ programu odpowiedzialna jest również za prowadzenie polityki informacyjnej w ww. obszarze. Kryterium 2. Procedura uwzględnia obowiązek IZ Programu w zakresie przygotowania rocznej zbiorczej informacji o wszystkich zgłoszeniach dotyczących niezgodności projektów z KPP oraz skarg, w celu rozpatrzenia przez KM Programu. KM podejmuje decyzję o podjęciu właściwych działań zaradczych w odniesieniu do zgłoszonych przypadków.” (Ibidem, s. 142-143).

^[4] Umowa Partnerstwa na lata 2021-2027, s. 256, https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/media/109763/Umowa_Partnerstwa_na_lata_2021_2027.pdf, (dostęp: 07.10.2022).

^[5] Rozporządzenia PE i Rady nr 2021/1060, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:32021R1060, (dostęp: 07.10.2022).

^[6] Więcej informacji o Samorządowej Karcie Praw Rodzin oraz jej pełna treść dostępne są tutaj: https://kartarodzin.pl/, (dostęp: 07.10.2022).

^[7] Norwegia potwierdziła oficjalnie, że Samorządowa Karta Praw Rodzin nie jest podstawą do pozbawienia finansowania, zob. list z dn. 04.12.2020.