Memorandum dotyczące propozycji zmian prawnych w zakresie zasad wyliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Główne tezy

1. Przyjęta w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od ilości zużytej wody w danej nieruchomości nie stanowi gwarancji sprawiedliwego społecznie rozłożenia kosztów gospodarki odpadami.
2. Mając na względzie postanowienia Konstytucji RP, w szczególności art. 18 oraz 71, państwo powinno dążyć do zapewnienia szczególnej ochrony rodzinie, a organy samorządowe powinny dołożyć należytej staranności w uchwalaniu takich postanowień aktów prawa miejscowego, które faktycznie będą chronić rodzinę.
3. Uzależnianie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od niezależnego czynnika, którym jest ilość zużytej wody w danej nieruchomości nie znajduje obiektywnego uzasadnienia. Przyjęty proceder prowadzi wyłącznie do istotnego obciążenia budżetu rodziny, w szczególności rodziny wychowującej większą liczbę dzieci.
4. Należy zgłosić pod adresem ustawodawcy postulat de lege ferenda nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegający na wykreśleniu metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody.

I. Uwagi wprowadzające

W roku ubiegłym organy stanowiąco-kontrolne większości gmin podjęły uchwałę o zmianie sposobu naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Proceder ten budzi zastrzeżenia ze względu na związane z nim obciążenie budżetów gospodarstw domowych, które dodatkowo zostały wprowadzone w czasie pandemii koronawirusa SARS-CoV-2. Wydaje się, że każdy przeciętny, zdroworozsądkowo myślący człowiek w pierwszej kolejności – w chwili potencjalnego zagrożenia zarażenia się wirusem – koncentruje się na zapobieżeniu ewentualnemu niebezpieczeństwu. W praktyce mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego nie mogli poświęcić wystarczająco dużej ilości czasu na zapoznanie się z prowadzonymi na terenie gminy zmianami. W konsekwencji brak było możliwości skutecznego zgłoszenia sprzeciwu obywatelskiego w przedmiocie nowych zasad naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Istotnie rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[1] traktujące o zasadach naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyczynia się do wzbogacania danej jednostki samorządu terytorialnego kosztem jej mieszkańców, zwłaszcza zaś rodzin wychowujących dzieci. Taki stan rzeczy należy ocenić jednoznacznie negatywnie i wyrazić stanowczy sprzeciw wobec działań podejmowanych przez gminy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznaje się za niedopuszczalne wprowadzanie zmian w obciążeniach podatkowych w trakcie trwania roku podatkowego oraz uwzględniwszy krótki okres przejściowy[2]. Mieszkańcy nie mogą być zaskakiwani przyjmowanymi przez gminę zasadami ustalania wysokości stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym konieczne wydają się zmiany w zasadach ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poniżej zostały przestawione argumenty uzasadniające konieczność nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

II. Obecny stan prawny

Ustawodawca przewidział w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kilka metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 art. 6j ww. ustawy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie z ust. 2, rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy stanowi katalog zamknięty. Nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi został wprowadzony przez ustawę z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw[3]. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostawia gminie wybór metody w oparciu o którą miałaby być naliczana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowi to wyraz daleko idącej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej szeroki zakres uprawnień rady gminy niewątpliwie prowadzi do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że „[r]ówność w stanowieniu prawa oznacza nakaz kierowany do prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych dotyczący kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę. Równość w stanowieniu prawa oznacza zatem wyróżnianie poszczególnych klas (kategorii) podobnych podmiotów prawa w treści norm prawnych. Z kolei równość w stosowaniu prawa oznacza nakaz równego traktowania przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczone do danej klasy (kategorii) istotnej. Oznacza to pomijanie w procesie stosowania prawa cech i sytuacji, które w świetle prawa są nieistotne, jak również prowadzenie postępowania w sposób rzetelny i bezstronny”[4].

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie ma zatem podstaw do różnicowania sytuacji prawnej obywateli tylko i wyłącznie z powodu miejsca ich zamieszkania. Przemawiające ze tym względy muszą mieć racjonalne uzasadnienie i wynikać ze specyfiki uwarunkowań lokalnych. Z pewnością trudno znaleźć uzasadnienie dla sytuacji, w której mieszkańcy części polskich gmin mają być de facto obciążeni większą opłatą tylko i wyłącznie ze względu na większe zużycie wody, niekoniecznie związane z większą produkcją odpadów przez gospodarstwo domowe. Regulacja taka godzi przede wszystkim w rodziny wychowujące dzieci, w tym zwłaszcza najmłodsze dzieci, które ze względów obiektywnych zużywają większą ilość wody. W ten sposób władze samorządowe dostały przyzwolenie na prowadzenie polityki, którą można określić jako antyrodzinną i antynatalistyczną, co w obliczu niekorzystnych trendów demograficznych jest zupełnie niezrozumiałe.

III. Postulowane zmiany

Metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości budzi istotne zastrzeżenia. Należy zgłosić postulat de lege ferenda nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegający na wykreśleniu ww. metody ustalania opłaty. Za niedopuszczalne należy uznać powiązanie dwóch niezależnych czynników życia domowego, w oparciu o które następuje wyliczanie czysto hipotetycznych kosztów, jakie dane gospodarstwo domowe miałoby pokrywać. Nie sposób przyjąć, że obowiązujące przepisy prawa czynią zadość konstytucyjnym zasadom – równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Mając na względzie dobro rodziny, którą w myśl art. 18 Konstytucji RP władze publiczne powinny otaczać szczególną opieką i ochroną, nie można zgodzić się z twierdzeniem o zgodności komentowanego przepisu z postanowieniami ustawy zasadniczej. Rodziny wielodzietne będą zobowiązane wydatkować znaczne kwoty na opłatę, której metoda ustalania nie znajduje logicznego i merytorycznego uzasadnienia. W konsekwencji słuszne jest stwierdzenie, że obowiązujące przepisy przeczą wymaganiom stawianym państwu – uwzględniwszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym: „obciążenie obowiązkiem podatkowym nie może naruszać istoty (...) wartości objętych ochroną konstytucyjną, m.in. przewidzianych w przepisach deklarujących objęcie małżeństwa i rodziny nie tylko ochroną, ale i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji)”[5].

Wymaga podkreślenia, że liczne jest orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym organ ten expressis verbis wskazuje na podejmowanie takich działań przez organy władzy publicznej, które będą sprzyjały tworzeniu warunków dla funkcjonowania rodziny. W obecnym stanie prawnym, z możliwością ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od ilości zużytej wody, nie sposób uznać, że mamy do czynienia z faktyczną ochroną rodziny, m.in. na gruncie podatkowym. Należy również zauważyć, że zasada ustrojowa ustanowiona w art. 18 Konstytucji RP znajduje swoje rozwinięcie w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten traktuje, że „Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. Wskazany przepis w sposób literalny gwarantuje rodzinom wielodzietnym szczególną pomoc ze strony władz publicznych.

Rodzina – będąca podstawową komórką społeczną podlega szczególnej ochronie. M.in. z tego względu zasadna jest nowelizacja ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykluczająca naliczanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Z tego też względu należy postulować wykreślenie art. 6j ust. 1 pkt 2 z przedmiotowej ustawy. Gminy dysponują wystarczająco szerokim wachlarzem możliwości związanych ze sposobem ustalania wysokości opłaty również bez tego krzywdzącego rodziny rozwiązania.