Spis treści

Główne wnioski 1

1. Wprowadzenie. 2

2. Precyzyjnie zdefiniowane „treści pornograficzne” zamiast chaosu pojęciowego i wielości definicji 3

3. Brak dookreślenia pojęcia „treści szkodliwe” – zagrożeniem dla wolności słowa w Internecie  5

4. „Istotna część” – niemożność liczbowego określenia udziału treści pornograficznych w ogólnej zawartości danej strony internetowej 6

5. Nowelizacja Prawa komunikacji elektronicznej (dawniej: Prawo telekomunikacyjne) 6

Podsumowanie. 7

ANALIZA W FORMACIE PDF - LINK

Główne wnioski

• Projekt obywatelski posiada silną legitymację społeczną – podpisało się pod nim aż 212 tysięcy polskich obywateli.
• Projekt obywatelski jest bardziej precyzyjny od projektu rządowego – zakłada ograniczanie dostępu wyłącznie do „treści pornograficznych” jasno zdefiniowanych w oparciu o Konwencję Rady Europy o cyberprzestępczości, podczas gdy projekt rządowy zakłada ograniczanie dostępu do „treści szkodliwych, w tym treści pornograficznych”, przy czym żadne z tych pojęć nie zostało w ogóle zdefiniowane.
• Brak tych definicji w projekcie rządowym stanowi zagrożenie dla wolności słowa – czym są „treści pornograficzne”, miałby orzekać każdorazowo sąd, a czym są „treści szkodliwe”, miałby orzekać minister w formie „zaleceń”.
• Do „treści szkodliwych” mogłaby zostać zakwalifikowana np. tak zwana „mowa nienawiści”, będąca obecnie przedmiotem prac sejmowych, którą krytycznej analizie poddają takie organizacje jak Instytut Ordo Iuris czy Alliance Defending Freedom.
• Projekt obywatelski wyraźnie zakłada, że ewentualne blokowanie stron dotyczyłoby wyłącznie tych stron, w przypadku których „treści pornograficzne stanowią istotną część zawartości strony, do której prowadzi ta domena”, podczas gdy projekt rządowy nie zawiera takiego zabezpieczenia, co stanowi zagrożenie dla normalnego funkcjonowania portali i mediów społecznościowych, gdzie treści pornograficzne są umieszczane przygodnie i wbrew regulaminom tych stron.
• Przepisy projektu rządowego znacząco osłabiają sankcję kary pieniężnej za niedostosowanie się do ustawy, pozostawiając jej wymierzenie w zakresie uznaniowości Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej – „może zostać nałożona”, podczas gdy projekt obywatelski wyraźnie przewiduje nieuchronność sankcji – kto nie wypełnia obowiązków w zakresie ochrony przed pornografią, ten „podlega karze pieniężnej”.
• Projekt obywatelski nie jest projektem konkurencyjnym wobec projektu rządowego. Jako cieszący się poparciem 212 tysięcy obywateli, powinien być on przedmiotem dalszych prac ustawodawczych, także jako cenna inspiracja dla prac nad projektem rządowym.

1. Wprowadzenie

Przedmiotem niniejszej analizy jest porównanie kluczowych różnic pomiędzy rządowym projektem ustawy o ochronie małoletnich przed dostępem do treści szkodliwych w internecie (numer z wykazu: UD 179)[1] oraz obywatelskim projektem ustawy o ochronie małoletnich przed treściami pornograficznymi w Internecie oraz o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne (druk nr 1006)[2]. Projekt obywatelski został przedstawiony w dniu 12 sierpnia 2024 r.[3], Komitet „Stop Narkotykowi Pornografii” został zarejestrowany w dniu 4 września 2024 r.[4], a ogólnopolska zbiórka podpisów pod projektem została zainaugurowana w dniu 3 października 2024 r.[5] Ostatecznie został on złożony w Sejmie RP w dniu 23 grudnia 2024 r., wraz z podpisami 212 tysięcy obywateli, którzy wyrazili swoje poparcie dla niego[6]. Projekt obywatelski stanowi konsekwencję wieloletnich działań dwóch fundacji: Instytutu Ordo Iuris oraz Centrum Życia i Rodziny. Ich wyrazem były m. in.:

• raport pt. „Dzieciństwo wolne od pornografii” z 2018 r.[7], oceniający dotychczasowy stan prawny w zakresie ochrony małoletnich przed dostępem do treści pornograficznych w Internecie i proponujący rozwiązania na podstawie porównania ówczesnych regulacji poszczególnych państw Europy i świata.
• stanowisko z 2019 r. dotyczące projektu ustawy autorstwa Stowarzyszenia Twoja Sprawa przedstawionego podczas posiedzenia Rady Rodziny przy Ministrze Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej[8].
• Analiza z 2022 r. pt. „Możliwe kierunki ochrony małoletnich przed dostępem do treści pornograficznych w Internecie na przykładzie wybranych państw zachodnich”[9] aktualizująca stan wiedzy dotyczący zagranicznych regulacji ograniczających dostęp małoletnich do treści pornograficznych w Internecie.

Z kolei wstępne założenia projektu rządowego zostały zaprezentowane przez Ministerstwo Cyfryzacji 13 grudnia 2024 r. podczas Kongresu Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej[10]. Ministerstwo zapowiedziało wówczas, że „przeprowadzone zostaną szerokie konsultacje społeczne”, a wiceminister cyfryzacji Michał Gramatyka osobiście zapewniał przedstawicieli komitetu obywatelskiego za pośrednictwem mediów społecznościowych, że „jestem otwarty na Wasze propozycje w procesie konsultacji tego prawa”[11]. W rządowym wykazie prac legislacyjnych został on umieszczony w dniu 7 stycznia 2025 r.[12], a w dniu 24 lutego 2025 r. został udostępniony na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji. 26 lutego 2025 r. ogłoszono rozpoczęcie konsultacji publicznych w związku z projektem[13]. W wypowiedzi udzielonej Polskiej Agencji Prasowej z dnia 27 lutego 2025 r. wiceminister Gramatyka stwierdził, że projekt obywatelski „jest dość podobny do tego rządowego i również chce chronić dzieci przed pornografią”[14].

2. Precyzyjnie zdefiniowane „treści pornograficzne” zamiast chaosu pojęciowego i wielości definicji

Podstawową zaletą projektu obywatelskiego (w porównaniu z projektem rządowym) jest jego jednoznaczność pojęciowa. W treści projektu obywatelskiego sformułowane „treści pornograficzne” pojawia się 29 razy i jest precyzyjnie zdefiniowane w art. 2 pkt 3 jako:

„treści przedstawiające, w jakiejkolwiek postaci wizualnej, rzeczywisty, udawany, wytworzony lub przetworzony: a) stosunek płciowy obejmujący widoczne zespolenie narządów płciowych oraz pozycje oralno-genitalne, analno-genitalne, oralno-analne, między osobami odmiennej lub tej samej płci, b) akt masturbacji, c) akt zoofilii lub d) obraz sadystycznych lub masochistycznych praktyk w kontekście seksualnym”.

Jak trafnie podkreśla autor opinii Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji z dnia 26 lutego 2025 r., „analiza proponowanej definicji «treści pornograficznych» wpisuje się w poglądy doktryny oraz judykatury. Nawiązuje także do znamion «pornografii dziecięcej» wyrażonych w art. 9 ust. 2 Konwencji Rady Europy o cyberprzestępczości z 23 listopada 2001 r. […] Proponowana w omawianym projekcie definicja «treści pornograficznych» nie budzi sprzeczności z normami prawa europejskiego”[15].

Z kolei w treści projektu rządowego sformułowanie „treści pornograficzne” pojawia się 15 razy, a „treści szkodliwe” 8 razy, przy czym ani jedno, ani drugie pojęcie nie zostało w żaden sposób zdefiniowane. Projektodawcy tłumaczą, że „pojęcie pornografii nie jest tzw. terminus technicus jako słowo znane w języku etnicznym. Pojęcie to podlega interpretacji ze względu na swoją niejednoznaczność komunikacyjną wywołaną często subiektywnym postrzeganiem czy określona treść może być zakwalifikowana jako pornografia. Zdefiniowanie pojęcia pornografii nie pozwoliłoby na uwzględnienie dynamicznie zmieniających się w czasie ocen społecznych”[16]. Zarzucają, że umieszczenie w ustawie precyzyjnej definicji odznaczałoby się „zwodniczą użytecznością”, a „ocennego z natury charakteru nie da się zamknąć w sztywny gorset definicji ustawowej”. Definicji z przywoływanej wyżej Konwencji Rady Europy, do której świadomie[17] nawiązuje z kolei definicja z projektu obywatelskiego, projektodawcy zarzucają, że „nie zawiera celu, jakim jest wywołanie podniecenia seksualnego”, mimo że w praktyce pornograficzny charakter dana treść może przecież posiadać nawet pomimo woli twórcy tej treści. Teza projektodawców, jakoby rzekomo definicja ustawowa miała być z samej swojej istoty „dysfunkcjonalna”, a wystarczającymi narzędziami pozwalającymi na definiowanie „treści pornograficznych” każdorazowo ad hoc były doktryna i orzecznictwo, jest głęboko nieprzekonująca.

Można zasadnie obawiać się, że brak jednoznacznego, precyzyjnego zdefiniowania pojęcia „treści pornograficznych” doprowadzi wyłącznie do gigantycznej przewlekłości w rozpatrywaniu spraw związanych choćby pośrednio z egzekwowaniem przepisów tak skonstruowanej ustawy. Nie sposób wyobrazić sobie, by podmioty zainteresowane utrzymaniem w obiegu swoich domen udostępniających treści pornograficzne nie sięgnęły w obronie swojego źródła zarobkowania po całą gamę środków mających na celu kazuistyczne lawirowanie wokół istoty rzeczy, usiłując wykazać w kilku instancjach postępowania, jakoby dana treść posiadała jakąś wyjątkową cechę, która rzekomo pozbawiałaby ją charakteru pornograficznego. Różne sądy w różnych miejscach formułowałyby zróżnicowane, nierzadko sprzeczne ze sobą definicje, oparte na dorobku rozmaitych przedstawicieli doktryny i orzecznictwa wyższego rzędu. Jedynym sposobem na zapobieżenie podobnym praktykom jest jednoznaczne i precyzyjne zdefiniowanie pojęcia „treści pornograficznych” już na poziomie ustawowym.

3. Brak dookreślenia pojęcia „treści szkodliwe” – zagrożeniem dla wolności słowa w Internecie

Kontrowersje budzi już sama koncepcja podziału rządowego projektu ustawy na część dotyczącą ogólnie „treści szkodliwych” i część dotyczącą szczególnej kategorii „treści pornograficznych”. Można powiedzieć, że przepisy art. 6-13 projektu, dotyczące stricte „treści pornograficznych”, to swoista „ustawa w ustawie”. O ile w stosunku do „treści pornograficznych” projektodawcy postulują prowadzenie drobiazgowego postępowania związanego z wychwytywaniem w sieci domen umożliwiających dostęp do treści pornograficznych bez uprzedniej weryfikacji wieku i umieszczaniem ich w specjalnym rejestrze, o tyle w stosunku do pozostałych „treści szkodliwych” projektodawcy przewidują w art. 3 projektu wyłącznie obowiązek prowadzenia przez usługodawcę enigmatycznej „analizy ryzyka”, której szczegóły, zgodnie z art. 5 ust. 2, mogłyby (ale nie musiałyby) zostać dopiero rozstrzygnięte przez ministra właściwego do spraw informatyzacji w drodze „zaleceń” (a zatem nawet nie rozporządzenia).

W odróżnieniu od projektu rządowego, projekt obywatelski przewiduje w art. 5 ust. 7 oraz art. 6 ust. 6 obowiązek uchwalenia rozporządzeń, które stanowiłyby jasną podstawę prawną zarówno dla funkcjonowania Rady do spraw Ochrony Dzieci przed Pornografią, jak i dla prowadzenia rejestru domen służących do udostępniania treści pornograficznych niezgodnie z ustawą. Projekt obywatelski i projekt rządowy są natomiast całkowicie zgodne, gdy chodzi o sankcję – art. 9 ust. 1 projektu obywatelskiego i art. 11 projektu rządowego są pod tym względem niemal identyczne, z tym, że projekt obywatelski zawiera także ust. 2 i 3, dotyczące usług płatniczych związanych ze stronami widniejącymi w rejestrze, podczas gdy projekt rządowy pomija ten, istotny przecież, aspekt funkcjonowania przemysłu pornograficznego, jakim są płatności za szerszy dostęp do tych treści.

Co do pozostałych „treści szkodliwych”, podstawowe wątpliwości budzi już sama niedookreśloność tego pojęcia. Rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej[18] w § 146 ust. 1 przewiduje, że „w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia”.

Niewątpliwie określenie „treści szkodliwe” jest sformułowaniem wieloznacznym i nieostrym, a przez to potencjalnie bardzo pojemnym, co powoduje, że minister na podstawie swoich „zaleceń” mógłby ad hoc uzupełniać jego znaczenie w zależności od bieżącej sytuacji politycznej. Stanowi to nie tylko naruszenie zasad techniki prawodawczej, ale także poważne zagrożenie dla wolności słowa w Internecie, pozwalając znienacka określać jako „treści szkodliwe” zawartość Internetu, co do której nie ma – jak w przypadku treści pornograficznych – powszechnej, poświadczonej badaniami naukowymi zgody społecznej co do jej szkodliwości.

4. „Istotna część” – niemożność liczbowego określenia udziału treści pornograficznych w ogólnej zawartości danej strony internetowej

W przytoczonej wyżej opinii Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji, jednym z zarzutów wobec projektu obywatelskiego jest doprecyzowanie w nim (art. 2 pkt 2) w drodze przesłanki kwalifikacyjnej, że „podmiotem udostępniającym treści pornograficzne” można określać dany podmiot wyłącznie „o ile treści pornograficzne stanowią istotną część zawartości strony, do której prowadzi ta domena”. Biuro twierdzi, jakoby „nieprecyzyjność tego sformułowania może wywołać szereg wątpliwości interpretacyjnych, co może powodować negatywny skutek prawny w postaci braku możliwości precyzyjnego ustalenia zakresu podmiotowego stosowania ustawy”[19]. W dalszej części opinii trafnie zauważa jednak, że „treści pornograficzne pojawiają się nie tylko na stronach, które miałyby być objęte weryfikacją wieku, ale również w powszechnie dostępnych wyszukiwarkach, na Instagramie, TikToku, X czy Reddicie – zarówno w publicznie dostępnych przestrzeniach, jak i na «prywatnych grupach» czy czatach 1:1”[20]. Sformułowanie „istotna część” ma na celu właśnie wyeliminowanie obaw, jakoby wolą projektodawców było zablokowanie dostępu do wyszukiwarek czy mediów społecznościowych, w których treści pornograficzne pojawiają się przygodnie, zresztą wbrew regulaminom tych portali. Co do zasady ograniczają one i zakazują rozpowszechniania treści prezentujących nagość lub czynności seksualne[21]. Projekt rządowy nie zawiera takiej dodatkowej przesłanki kwalifikacyjnej, tylko poprzestaje na ogólnym sformułowaniu „umożliwianie dostępu do treści pornograficznych”, co – w odróżnieniu od projektu obywatelskiego – czyni go podatnym na interpretację rozszerzającą, a nie zawężającą.

5. Nowelizacja Prawa komunikacji elektronicznej (dawniej: Prawo telekomunikacyjne)

W art. 12 projektu obywatelskiego przewidziana jest nowelizacja art. 192 ust. 1 pkt. 2 lit. b oraz art. 209 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Przedstawiciele Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej „Ustawy o ochronie małoletnich przed treściami pornograficznymi w Internecie oraz o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne” są świadomi faktu, że w dniu 10 listopada 2024 r. weszła w życie nowa ustawa – Prawo komunikacji elektronicznej[22], a w związku z tym na mocy art. 68 ust. 1 przepisów wprowadzających[23] ustawa – Prawo telekomunikacyjne straciła moc dotychczas obowiązująca ustawa – Prawo telekomunikacyjne, w tym również przepisy, których brzmienie miałoby zostać zmienione zgodnie z założeniami projektu obywatelskiego. Brak zaktualizowania projektu obywatelskiego i uwzględnienia w nim faktu wejścia w życie nowej ustawy wynikał z tego, że obywatelski projekt powstał, gdy nowa ustawa nie była jeszcze ani uchwalona, ani podpisana przez Prezydenta RP.

Zmiana treści projektu wiązałaby się z koniecznością uzgadniania tego z licznymi organizacjami reprezentowanymi w komitecie inicjatywy ustawodawczej. Nie jest to jednak istotny problem, ponieważ przepisy te są wtórne w stosunku do istoty całego projektu. W nowej ustawie odpowiednikami tych przepisów są art. 419 ust. 1 oraz art. 444 ust. 1 i materialnie nic nie stoi na przeszkodzie, by dopisać do list zamieszczonych w tych przepisach obowiązki przewidziane w projekcie obywatelskim. W trakcie procedury ustawodawczej przedstawiciele Komitetu powinni zasygnalizować parlamentarzystom zamiar wprowadzenia do projektu stosownej autopoprawki. Formalnie, na podstawie art. 36 ust. 1c Regulaminu Sejmu, w przypadku projektów obywatelskich nie jest możliwe zgłaszanie autopoprawek aż do czasu rozpoczęcia pierwszego czytania projektu.

Istotą postulowanej nowelizacji tych dwóch przepisów jest wyraźne umieszczenie obowiązków wynikających z projektowanej ustawy wśród podstawowych powinności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz wyraźne obwarowanie niezastosowania się przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych do przepisów antypornograficznych sankcją kary pieniężnej, nakładanej przez Prezesa UKE. Tymczasem przepisy art. 20-23 projektu rządowego pozbawiają tę sankcję waloru nieuchronności, pozostawiając wymierzenie kary w zakresie uznaniowości Prezesa UKE („może zostać nałożona” zamiast, jak w projekcie obywatelskim, „podlega karze pieniężnej”).

Podsumowanie

Projekt obywatelski nie jest projektem konkurencyjnym wobec projektu rządowego. Oba projekty posiadają podstawową zaletę, jaką jest deklarowana chęć zdecydowanych działań na rzecz ograniczenia dostępu małoletnich do treści pornograficznych w Internecie. W porównaniu z projektem rządowym, projekt obywatelski odznacza się większą jasnością i jednoznacznością, definiuje podstawowe pojęcia zgodnie z zasadami techniki prawodawczej i nie zostawia „furtek” zagrażających wolności słowa w Internecie, które umożliwiałyby, pod pretekstem walki z pornografią, zwalczanie niewygodnych dla rządu treści arbitralnie wybieranych przez aktualnego ministra w formie „zaleceń”. Z tej przyczyny projekt obywatelski, cieszący się poparciem 212 tysięcy obywateli, powinien być przedmiotem dalszych prac ustawodawczych, także jako cenna inspiracja dla prac nad projektem rządowym.

Adw. Nikodem Bernaciak – starszy analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris