Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (UD296)

I. Uwagi wstępne

 

Na stronach Rządowego Centrum Legislacji umieszczono rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (dalej także „projekt” lub „rządowy projekt”)[1]. Deklarowanym celem projektu, jak wynika z jego uzasadnienia, jest dostosowanie obowiązujących regulacji do zmieniających się uwarunkowań oraz wprowadzenie do porządku prawnego kompleksowych rozwiązań dotyczących zwiększenia skuteczności przeciwdziałania przemocy domowej oraz zniwelowania skali tego zjawiska.

 

Projekt przewiduje szereg zasługujących na aprobatę zmian, z których już w tym miejscu wyróżnić należy zmianę tytułu nowelizowanej ustawy, co wielokrotnie postulował Instytut Ordo Iuris. Jednocześnie, komentowany akt nie jest wolny od istotnych braków i wad, z których na pierwszy plan wybijają się te dotyczące definicji: przemocy domowej, osoby doznającej przemocy domowej oraz osoby stosującej przemoc domową.

 

II. Główne wnioski

 

1. Długo wyczekiwana zmiana tytułu ustawy oznacza to odejście od dotychczasowego, kontrfaktycznego i stygmatyzującego utożsamiania przemocy domowej z „przemocą w rodzinie”.
2. Dla właściwego skierowania działań służących przeciwdziałaniu przemocy niezbędna jest właściwa definicja tego zjawiska. Projekt niestety utrwala błędy obecne w obowiązującej ustawie.
3. Krytycznie należy ocenić wprowadzenie bez mała domniemania winy wobec osoby oskarżonej o stosowanie przemocy domowej.
4. Zbyt duża liczba członków grupy diagnostyczno-pomocowej może wpływać negatywnie na organizację jej pracy, prowadzić do zbytniej biurokratyzacji i niskiej skuteczności w wypełnianiu obowiązków.
5. Projekt zakłada wzrost liczby członków Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy Domowej o dodatkowe dziesięć osób, a więc niemal o połowę, nie przedstawiając żadnych danych wskazujących na potrzebę takiej jego rozbudowy.

III. Analiza prawna

 

1. Zmiana tytułu ustawy (ocena pozytywna).

 

Rządowy projekt zmierza do zmiany tytułu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie[2] na następujący: „o przeciwdziałaniu przemocy domowej”. Oznacza to odejście od dotychczasowego, stygmatyzującego utożsamiania przemocy domowej z „przemocą w rodzinie”.  Stosowane zatem ma być pojęcie o wiele bardziej adekwatne wobec zakresu regulacji ustawy, który odnosi się do zjawisk występujących ze zwiększoną częstotliwością poza życiem rodzinnym, które Konstytucja RP i system prawa rodzinnego sytuują w kontekście więzi kreowanych przez małżeństwo i rodzicielstwo.

 

Dotychczasowe sformułowanie nie tylko odbiegało od międzynarodowego standardu – nie było stosowane ani w ustawodawstwie innych państw ani w aktach prawa międzynarodowego, w tym w Konwencji stambulskiej[3] która w ogóle nie posługuje się określeniem „przemocy w rodzinie”. Przede wszystkim było niezgodne z danymi empirycznymi. Według prowadzonych statystyk, do większości przypadków przemocy dochodzi w związkach nieformalnych, zatem wykraczających poza określany konstytucyjnie czy poprzez system prawa rodzinnego obszar „rodziny”. Wskazują na to zarówno badania prowadzone przez The British Crime Survey[4], amerykańskie National Crime Victimization Survey[5], jak również analiza Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości[6] z 2015 r. Z powyższych względów rzeczoną zmianę należy ocenić pozytywnie. Instytut Ordo Iuris wielokrotnie przedstawiał analizy i opracowania uzasadniające dokonanie omawianej korekty pojęciowej[7].

 

2. Definicja przemocy domowej.

 

A. Stan obecny i projekt rządowy.

 

Dla właściwego skierowania działań służących przeciwdziałaniu przemocy niezbędna jest właściwa definicja tego zjawiska. Niestety, przyjęta w obowiązującej ustawie definicja przemocy ma charakter szeroki i nieostry, obejmując nie tylko działania i zaniechania, które wypełniają znamiona czynów objętych sankcją karną przez obowiązujące przepisy, ale także zjawiska pozostające poza zakresem regulacji prawnokarnej, w tym takie, które w określonych okolicznościach w pełni zasadnie mogą być uznane za środki wychowawcze będące wyrazem troski rodziców o dziecko i jego dobro. I tak – co Instytut Ordo Iuris podkreślał już wcześniej[8] – według ustawy aktem przemocy jest „naruszenie dóbr osobistych”, a według przepisów wykonawczych do ustawy jest nim także m.in. „krytykowanie”, „ograniczanie kontaktów” czy „kontrolowanie” członka rodziny, czyli zgodnie z ustawową definicją - także dziecka.

 

Z obowiązującej aktualnie definicji wynika – czego w żaden sposób nie zmienia projekt – że przemocą w rodzinie jest każde umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa osoby najbliższej. Już na etapie prac legislacyjnych wskazywano, że jej literalne odczytanie może prowadzić do zakwalifikowania jako przemocy np. niepłacenia alimentów, zaniedbania obowiązku bieżącej pieczy wobec dziecka, naruszenia interesów majątkowych dziecka, itp. W tak szerokim ujęciu przemocą jest w zasadzie każde umyślne bezprawne działanie lub zaniechanie na szkodę osoby doznającej przemocy domowej. Przy tak nieostrych kryteriach, organy władzy publicznej uzyskują możliwość nadmiernego, a w rzeczywistości arbitralnego, ingerowania w chronioną konstytucyjnie sferę autonomii życia rodzinnego. Tego rodzaju rezygnacja z posługiwania się określeniami w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu (co należy do kanonu zasad techniki legislacyjnej, por. § 8 ZTP) i definiowanie zjawiska przemocy w sposób równoległy do obowiązujących regulacji prawnokarnych budzi istotne wątpliwości na gruncie zgodności z elementarnymi standardami współczesnego prawodawstwa, do których zalicza się zasada pewności prawa i określoności znamion czynów niedozwolonych (art. 2 Konstytucji RP).

 

Szczególnie poważne wątpliwości rodzi pozostawienie w ustawie utożsamiania przemocy z naruszeniem dóbr osobistych. Przypomnijmy, że dobrem osobistym jest m.in. nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska. Za dobro osobiste uznaje się także stan cywilny (jego naruszenie może polegać na bezpodstawnym powoływaniu się na istnienie określonej relacji rodzinnej pomiędzy naruszycielem a daną osobą, np. podawanie się za jej małżonka albo krewnego) czy prywatność (naruszenie może polegać na ujawnieniu faktów z życia osobistego i rodzinnego). Jak widać, dobra osobiste tworzą bardzo szeroką kategorię dóbr prawnie chronionych, których naruszenie w większości przypadków nie wiąże się z przemocą ani w powszechnie przyjętym znaczeniu tego słowa, ani w sensie występującym w systemie prawa karnego. Projekt utrwala zatem błędy obecne w tym zakresie w obowiązującej ustawie.

 

B. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris

 

Poszukując definicji, która pozwoliłaby uniknąć nieostrości, nie zawężając rozumienia tego terminu, a zarazem nie obejmując pojęciem przemocy zjawisk o innym charakterze, przedkładamy pod dalszą dyskusję propozycję, by przemoc domową definiować jako „jednorazowe lub powtarzające się umyślne działanie naruszające prawa osoby doznającej przemocy domowej, stanowiące czyn zabroniony, skierowane przeciwko życiu, zdrowiu, nietykalności cielesnej, wolności lub mieniu.”

 

Trzeba podkreślić, że również w kierunku uściślenia definicji przemocy domowej zmierza definicja przyjętą w 1996 r. przez Światową Organizacją Zdrowia (WHO), wedle której pod pojęciem przemocy należy rozumieć „celowe użycie siły fizycznej lub władzy, w formie groźby lub rzeczywistego ich użycia, skierowane przeciwko samemu sobie, innej osobie, grupie lub społeczności, które albo prowadzi do albo z którym wiąże się wysokie prawdopodobieństwo spowodowania obrażeń cielesnych, śmierci, szkód psychologicznych, wad rozwoju lub braku elementów niezbędnych do normalnego życia i zdrowia”

 

Dokument WHO wydaje się istotnym punktem odniesienia dla definicji, która za przemoc domową mogłaby uznawać niezgodne z prawem, umyślne działania lub zaniechania narażające osoby wymienione w ustawie na niebezpieczeństwo utraty życia albo uszczerbku na zdrowiu lub powodujące poważny uszczerbek na zdrowiu psychicznym.

Przyjmując rekomendowaną lub zbliżoną definicję przemocy domowej odwołujemy się do wypracowanej i ścisłej systematyki prawa karnego, ograniczając ryzyko związane z kreowaniem nieprecyzyjnych definicji legalnych, które utrudniają precyzyjne dotarcie systemu wsparcia do ofiar przemocy. Rekomendowana definicja pozwala uniknąć także pochopnego zaangażowania władzy publicznej w życie rodzinne (włącznie z odebraniem dzieci) z naruszeniem zasady subsydiarności, w oparciu o arbitralnie, a nawet ideologicznie przyjęte standardy zachowań rodzinnych narzucanych przez państwo, z pominięciem zasady pierwszeństwa autonomicznego określenia zasad realizacji życia rodzinnego przez członków rodziny. Jednocześnie ścisłe przywołanie norm prawa karnego bez cienia wątpliwości pozwala na ochronę każdej ofiary przemocy i nie pozwala na uznaniowe tolerowanie przemocy przez władze publiczne, realizujące nieprecyzyjne dotąd standardy kwalifikacji zachowań jako „przemocy w rodzinie”.

 

2. Definicje osoby doznającej przemocy domowej i osoby stosującej przemoc domową

 

A. Stan obecny i projekt rządowy.

 

Projekt przewiduje, iż przez osobę doznającą przemocy domowej należy rozumieć także „osobę pełnoletnią lub małoletniego, co do których istnieje podejrzenie, że doznają przemocy domowej od osoby stosującej przemoc domową”. Podobnie definicja osoby  stosującej przemoc domową ma obejmować „osobę, co do której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc domową wobec osoby doznającej przemocy domowej”.

 

Poważne wątpliwości budzi określanie mianem „osoby doznającej przemocy domowej” osoby, co do której istnieje takie podejrzenie.

 

Jednak szczególnie krytycznie należy ocenić wprowadzenie niemalże domniemania winy wobec osoby oskarżonej o stosowanie przemocy domowej. Zakładane dobre intencje nie mogą usprawiedliwić tworzenia definicji wątpliwej z punktu widzenia tak fundamentalnej zasady jak domniemanie niewinności, wyrażonej m.in. w Konstytucji RP (art. 42 ust. 3: „każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu”) oraz Kodeksie postępowania karnego (art. 5 § 1: „[o]skarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem”). Przyjmując taką konstrukcję przepisu, niejako stwierdza się sprawstwo już w momencie pojawienia się podejrzenia.

 

B. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris

 

Proponuje się dwie alternatywne zmiany:

 

1. Wyodrębnienie w ramach art. 2 ust. 1 i ust. 2.

 

W pierwszym z nich zamieścić proponowane w projekcie definicje. Zaś w ust. 2 zamieścić regulację stanowiącą, iż:

• do osoby pełnoletniej lub małoletniego, co do których istnieje podejrzenie, że doznają przemocy domowej od osoby stosującej przemoc domową, stosuje się odpowiednio przepisy mówiące o osobach doznających przemocy domowej
• do osoby, co do której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc domową wobec osoby doznającej przemocy domowej, stosuje się odpowiednio przepisy mówiące o osobie stosującej przemoc domową.

Dzięki tego typu konstrukcji można osiągnąć dotychczasowy cel, a jednocześnie uniknąć stawiania znaku równości między osobą stosującą a osobą podejrzaną o stosowanie przemocy domowej.

 

2. Dodanie do art. 2 ustawy, pkt 6 w brzmieniu:

 

„6) osobie podejrzanej o stosowanie przemocy domowej – należy przez to rozumieć osobę, co do której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc domową wobec osoby doznającej przemocy domowej.”

 

3. Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego

 

A. Stan obecny i projekt rządowy.

 

Zgodnie z uzasadnieniem do projektu, „Projektuje się przypisanie zespołowi interdyscyplinarnemu jedynie zadań o charakterze strategicznym, poprzez które kształtowana będzie lokalna polityka przeciwdziałania przemocy domowej.”

 

Strategie są dokumentami obejmującymi dłuższy okres czasu, często liczony w latach. Wydaje się, że ze zmiany specyfiki zespołu interdyscyplinarnego poprzez nadanie mu charakteru bardziej strategicznego oraz współkreującego lokalną politykę przeciwprzemocową powinno wynikać, jeśli w ogóle, zmniejszenie częstotliwości posiedzeń, a nie jej zwiększenie.

 

B. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris

 

Proponuje się wykreślenie z art. 1. pkt 16 projektu lit. d).

 

4. Skład grupy diagnostyczno-pomocowej

 

A. Stan obecny i projekt rządowy.

 

Lista członków grupy diagnostyczno-pomocowej może, wedle projektu, liczyć aż 11 osób (w tym dwie obligatoryjnie). Jednocześnie nie ma ona charakteru enumeratywnego a zatem pozostaje otwarta na „przedstawicieli innych podmiotów niż określone w ust. 11a, 11b lub 12”. Rozumiejąc intencje projektodawcy należy zauważyć, że zbyt duża liczba członków grupy diagnostyczno-pomocowej może wpływać negatywnie na organizację jej pracy, prowadzić do zbytniej biurokratyzacji i niskiej skuteczności w wypełnianiu obowiązków.

 

B. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris

 

Proponuje się rozważenie:

1. wprowadzenia alternatywy rozłącznej przy niektórych z przytaczanych funkcji (np. pracownik socjalny specjalistycznego ośrodka wsparcia dla osób doznających przemocy domowej albo asystent rodziny; nauczyciel wychowawca albo pedagog; psycholog albo terapeuta) lub
2. ustanowienie górnej granicy liczebności grupy.

 

5. Liczebność Zespołu Monitorującego

 

A. Stan obecny i projekt rządowy.

 

Należy dokładnie rozważyć, czy zwiększenie liczebności Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy Domowej jest faktycznie konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Projekt zakłada wzrost liczby członków Zespołu o dodatkowe dziesięć osób, a więc niemal o połowę. W uzasadnieniu nie ma jednak informacji o konieczności takiego działania, wynikającej np. z nadmiaru pracy. W związku z tym, iż, w przeciwieństwie do grup diagnostyczno-pomocowych (czy obecnie – grup roboczych), jest to pojedynczy organ ogólnokrajowy, ustalenie na podstawie jego sprawozdań czy innych dokumentów przeciążenia czy zbyt wielu obowiązków, wydaje się być względnie proste i powinno być dokonane przed zaproponowaniem poszerzenia składu.

 

B. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris

 

Proponuje się (w przypadku braku obiektywnych danych wskazujących na konieczność poszerzenia składu Zespołu) pozostanie przy dotychczasowej liczbie przedstawicieli.  

 

6. Sformułowanie przesłanek do zakończenia procedury „Niebieskie Karty” (ocena pozytywna)

 

Pomimo, że procedura „Niebieskie Karty” wprowadzona została w 2010 r., do dzisiaj nie sformułowane zostały przesłanki jej zakończenia. Projekt, co należy ocenić pozytywnie, uzupełnia ten brak (w projektowanym art. 9h) wymieniając przypadki, w jakich następuje zakończenie omawianej procedury, odnoszące się do zaprzestania oraz uzasadnionego przypuszczenia o zaprzestaniu dalszego dopuszczania się przemocy domowej, a także sytuacji, kiedy podejrzenie stosowania przemocy nie zostało potwierdzone.

 

7. „Zapewnienie dziecku ochrony” przez pracownika socjalnego zamiast „odebrania dziecka” (ocena pozytywna).

 

A. Stan obecny i projekt rządowy.

 

Zgodnie z aktualnym, budzącym kontrowersje, brzemieniem art. 12a ustawy, w razie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka (w związku z przemocą domową) pracownik socjalny ma prawo „odebrać dziecko z rodziny”. Projekt zastępuje to sformułowanie słowami „zapewnić dziecku ochronę przez umieszczenie go u innej niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej”, co należy ocenić  pozytywnie, zwłaszcza w kontekście pojawiających się w ciągu ostatnich lat przypadków przekraczania obowiązków przez urzędników i nieuprawnionego odbierania dzieci. Przeformułowanie przepisu słusznie kładzie nacisk na zapewnienie dziecku bezpieczeństwa ustanawiając go tym samym głównym celem podejmowanych działań.

 

B. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris

 

Za powyższą zmianą powinna jednak iść adekwatna zmiana innych fragmentów ustawy, w których mowa jest o „odebraniu dziecka”. Aby zachować spójność językową należałoby zmienić także art. 12a ust. 4 ustawy poprzez nadanie mu następującego brzmienia: „4. Pracownik socjalny ma obowiązek niezwłocznego powiadomienia sądu opiekuńczego, nie później niż w ciągu 24 godzin, o zapewnieniu dziecku ochrony poprzez umieszczenie go u niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej, w rodzinie zastępczej lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej.”

 

8. Błędy redakcyjne

 

Projekt zawiera liczne błędy redakcyjne. Dotyczy to zarówno literówek, pomyłek w numeracji (np. wskazaniu w art. 1 pkt 16 projektu, że „dodaje się ust. 7a-7g”, podczas gdy w rzeczywistości są to ust. 7a-7k) jak również niekompletne zastąpienie pojęcia „przemocy w rodzinie” sformułowaniem „przemoc domowa”, przez co w przypadku wejścia projektu w życie, inne akty prawne będą zawierały odwołania do ustawy o nieaktualnym tytule.  Niedopełnienie tych zmian redakcyjnych widzimy np. w projektowanym art. 9d ust. 2 ustawy, w art. 15a, 15ab, 15ac, 15ad, 15ae, 15af, 15ag, 15ah, 15ai, 15aj, 15ak ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji[9] czy całym art. 18a ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych[10].

 

IV. Podsumowanie.

 

Projekt zasługuje na generalnie pozytywną ocenę z jednoczesnym zastrzeżeniem wskazanych powyżej uwag krytycznych.

 

Adw. Rafał Dorosiński - członek Zarządu Instytutu Ordo Iuris

Marta Kowalczyk - analityk Centrum Analiz Prawnych Instytutu Ordo Iuris