Rosja

I. Trybunał ds. zbrodni agresji przeciwko Ukrainie

17 stycznia br. eurodeputowani debatowali nad propozycją utworzenia specjalnego trybunału do spraw zbrodni agresji przeciwko Ukrainie. W ramach tej inicjatywy zgłoszono aż pięć projektów rezolucji[1], które finalnie, dzień przed głosowaniem zostały zastąpione jednym, wspólnym projektem[2].

W oświadczeniu z 30 listopada 2022 r. Komisja Europejska[3] (KE) wskazała, że Rosja nie uznaje jurysdykcji Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK) – choć ten ją posiada, oraz że zbrodnia agresji, która jest przestępstwem popełnionym przez najwyższe kierownictwo polityczne i wojskowe nie może być ścigana przez Międzynarodowy Trybunał Karny, który sądzić może zbrodnie wojenne i zbrodnie ludobójstwa, jednak nie zbrodnię agresji jednego państwa na drugie. Statuty Rzymskie nie zostały ratyfikowane przez Rosję, co ogranicza możliwość działania MTK, zaś w Radzie Bezpieczeństw ONZ Rosja nadal ma prawo weta. Kwestie te znacząco ograniczają możliwości ścigania i karania Rosji za popełnione wobec Ukrainy i jej mieszkańców czyny.

Komisja zaproponowała wówczas alternatywne możliwości zapewnienia sprawiedliwości: za pośrednictwem specjalnego niezależnego trybunału międzynarodowego opartego na wielostronnym traktacie lub wyspecjalizowanego sądu zintegrowanego z krajowym systemem wymiaru sprawiedliwości z międzynarodowymi sędziami, które wymagałyby silnego poparcia ze strony ONZ.

Trybunał taki stanowiłby uzupełnienie dla MTK - zajmowałby się wyłącznie zbrodnią agresji na Ukrainie, zaś MTK zbrodniami wojennymi i zbrodniami przeciwko ludzkości popełnionymi przez Rosjan na Ukrainie.

Już 15 grudnia 2022 r. Rada Europejska zachęciła do dalszych wysiłków na rzecz pociągnięcia Rosji do odpowiedzialności za zbrodnię agresji oraz zwróciła się do KE, Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Rady o kontynuowanie tych prac, zgodnie z prawem unijnym i międzynarodowym, podkreślając, że ściganie zbrodni agresji leży w interesie całej społeczności międzynarodowej[4].

II. Wspólny projekt rezolucji

Opublikowany 18 stycznia br. połączony projekt rezolucji (wniosek) uwzględnia najistotniejsze elementy zgłoszonych, co do zasady zbieżnych wniosków poszczególnych grup politycznych działających w Parlamencie Europejskim.

W lit. A wniosku projektodawcy wskazują, że zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych i zasadami prawa międzynarodowego wszystkie państwa cieszą się jednakową suwerennością i muszą powstrzymać się w swoich stosunkach międzynarodowych od groźby lub użycia siły przeciwko integralności terytorialnej lub niezależności politycznej jakiegokolwiek państwa. Stąd też nie ulega wątpliwości, że działania Rosji na Ukrainie stanowią nielegalną, niesprowokowaną i nieuzasadnioną agresywną wojnę. Wojna ta toczy się już od 2014 r., zaś w 24 lutego 2022 r. została wznowiona masową inwazją na Ukrainę (lit. B projektu).

Wnioskodawcy zauważają także, że „siły rosyjskie przeprowadziły masowe ataki na obszary mieszkalne i infrastrukturę cywilną, zabiły tysiące ukraińskich cywilów i przeprowadziły w całym kraju akty terroru wymierzone w infrastrukturę cywilną” (lit. D projektu), a co za tym idzie – „tysiące cywilów, w tym dzieci, zostało już zamordowanych, a znacznie więcej torturowano, nękano, wykorzystywano seksualnie, porwano lub przymusowo wysiedlono” (lit. E).

W dalszej części projektu znajdujemy wyliczenie zbrodni i okrucieństw dokonywanych przez rosyjskie siły zbrojne na terytorium Ukrainy i przekonanie o konieczności podjęcia skoordynowanych działań międzynarodowych w celu ustanowienia odpowiedzialność za zbrodnię agresji i wszelkie naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego.

Dokument przywołuje działania podjęte przez różne organy dotychczas, jak np. uznanie Rosji przez Parlament Europejski oraz wiele parlamentów narodowych i zgromadzeń za państwo sponsorujące terroryzm oraz za państwo stosujące środki terroryzmu, czy też rezolucje Zgromadzenia Ogólnego ONZ uznające „agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę” za „naruszającą art. odpowiadać za wszelkie naruszenia prawa międzynarodowego na Ukrainie lub przeciwko Ukrainie, w tym za jej agresję z pogwałceniem Karty Narodów Zjednoczonych”[5] – deklaracje tego typu stanowią na arenie międzynarodowej podwaliny dla decyzji, które już w sposób realny mogą wpłynąć na działania państw i organizacji międzynarodowych.

Mając na uwadze powyższe, szanse na powodzenie projektu utworzenia nowego trybunału wydają się być bardzo duże. Rosną one tym bardziej, że - jak wskazano w lit. J projektu, Rosja została „wyraźnie potępiona przez przedstawicieli różnych państw i organizacji międzynarodowych, takich jak Rada Europy, OBWE, UE, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), Unia Afrykańska, Wspólnota Gospodarcza Zachodniej państwa afrykańskie, Forum Wysp Pacyfiku, Organizacja Państw Amerykańskich, Wspólnota Karaibska, Rada Nordycka i inne”, a 16 marca 2022 r. „Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości nakazał Federacji Rosyjskiej natychmiastowe zawieszenie operacji wojskowych na terytorium Ukrainy” (lit. K).

Świadczy to o zgodzie panującej na arenie międzynarodowej co do oceny agresywnych działań podjętych przez Rosję. Co więcej, pewne kroki zostały już podjęte - od 2 marca 2022 r. „prokurator MTK prowadzi śledztwo w sprawie sytuacji na Ukrainie w związku z zarzutami popełnienia w przeszłości i obecnie przez Federację Rosyjską zbrodni popełnionych od dnia 21 listopada 2013 r., w tym ludobójstwa, zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkość (lit. L).

To co pozostaje w tej chwili „nierozliczalne” – ze względu na brak kompetencji MTK w tym względzie, to sam fakt agresji jednego państwa na drugie. Problem nie leży jednak w samej kwalifikacji czynu, lecz w braku narzędzi do jego osądzenia.

Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 3314 (XXIX) z dnia 14 grudnia 1974 r. definiuje agresję jako „użycie siły zbrojnej przez państwo przeciwko suwerenności, integralności terytorialnej lub niezależności politycznej innego państwa lub w jakikolwiek inny sposób niezgodny z Kartą Organizacji Narodów Zjednoczonych” i stwierdza, że „agresywna wojna jest zbrodnią przeciwko pokojowi międzynarodowemu” oraz że „agresja pociąga za sobą odpowiedzialność międzynarodową” (przypomina o tym lit. M projektu). Również art. 8 bis statutu rzymskiego definiuje „zbrodnię agresji” jako „planowanie, przygotowywanie, inicjowanie lub wykonywanie przez osobę zdolną skutecznie sprawować kontrolę nad działaniami politycznymi lub wojskowymi państwa lub kierować nimi, akt agresji, który ze względu na swój charakter, wagę i skalę stanowi oczywiste naruszenie Karty Narodów Zjednoczonych”. Międzynarodowy Trybunał Wojskowy w Norymberdze orzekł w 1946 r., że agresja jest wręcz „najwyższą zbrodnią międzynarodową”.

Jak jednak słusznie wskazano w lit. P projektu: MTK nie ma jurysdykcji nad zbrodnią agresji określoną we wspomnianych art. 8 bis Statutu Rzymskiego, ponieważ ani Ukraina, ani Federacja Rosyjska nie ratyfikowały Statutu Rzymskiego i poprawek związanych ze zbrodnią agresji (Ukraina nie ratyfikowała nigdy, zaś Rosja wycofała się z tych zobowiązań w 2016 r.).

Rozwiązanie problemu proponowane przez PE wskazano w punkcie 3 projektu: UE i jej państwa członkowskie powinny w ścisłej współpracy z Ukrainą i społecznością międzynarodową, najlepiej za pośrednictwem ONZ, dążyć do utworzenia specjalnego międzynarodowego trybunału do ścigania zbrodni agresji przeciwko Ukrainie popełnionej przez politycznego i wojskowego przywództwa Federacji Rosyjskiej i jej sojuszników oraz do znalezienia rozsądnego prawnie, wspólnego sposobu postępowania w tej sprawie. Jak podkreślono w punkcie 3: „utworzenie takiego trybunału wypełniłoby dużą lukę w obecnej strukturze instytucjonalnej międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i powinno opierać się na normach i zasadach mających zastosowanie do MTK, jak określono w statucie rzymskim”.

„Powołanie specjalnego trybunału uzupełniłoby wysiłki dochodzeniowe MTK i jego prokuratora, ponieważ skupiłoby się na zarzucanym ludobójstwie, zbrodniach wojennych i zbrodniach przeciwko ludzkości popełnionych na Ukrainie; ponownie wyraża pełne poparcie dla toczącego się śledztwa prokuratora MTK w sprawie sytuacji na Ukrainie; podkreśla znaczenie ratyfikacji przez Ukrainę statutu rzymskiego MTK wraz z poprawkami oraz formalnego członkostwa w MTK” (pkt 5).

W punkcie 7 projektodawcy zauważają, że „specjalny trybunał międzynarodowy musi posiadać jurysdykcję do zbadania nie tylko Władimira Putina oraz przywódców politycznych i wojskowych Federacji Rosyjskiej, ale także Aleksandra Łukaszenki oraz przywódców politycznych i wojskowych Białorusi, jako państwa umożliwiającego, z terytorium których i przy wsparciu logistycznym których Federacja Rosyjska prowadzi agresywną wojnę przeciwko Ukrainie, ponieważ mieści się to w kategorii zbrodni agresji zgodnie z art. 8 bis Statutu Rzymskiego”.

W opinii projektodawców prace przygotowawcze UE w sprawie specjalnego trybunału powinny rozpocząć się bezzwłocznie i koncentrować się na ustaleniu warunków dla specjalnego trybunału (pkt 8), a instytucje UE, w szczególności KE i Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny w międzyczasie udzielić wsparcia na rzecz utworzenia tymczasowej - co byłoby bardzo ważnym praktycznym krokiem naprzód w śledztwie i ściganiu przez przyszły specjalny trybunał zbrodni agresji przeciwko Ukrainie (pkt 9).

Trybunału ds. zbrodni agresji przeciwko Ukrainie będzie miał znaczenie nie tylko w dochodzeniu sprawiedliwości dla narodu ukraińskiego, ale także w odstraszaniu innych podmiotów międzynarodowych od naśladowania nielegalnej agresji Rosji (pkt 11). Powołanie trybunału byłoby także bardzo wyraźnym sygnałem zarówno dla społeczeństwa rosyjskiego, jak i dla społeczności międzynarodowej, że Putin, a także rosyjskie przywództwo polityczne i wojskowe mogą zostać skazani za zbrodnię agresji na Ukrainie, co więcej, że Federacja Rosyjska pod przywództwem Putina nie jest już w stanie powrócić do „zwykłych stosunków” z Zachodem (pkt 13).

Jako pierwszy krok projektodawcy w punkcie 14 wniosku proponują, zgodnie z zaleceniami Zgromadzenia Ogólnego utworzenie międzynarodowego rejestru szkód, który będzie służył jako rejestr przyszłych odszkodowań za szkody, straty lub obrażenia wszystkich osób fizycznych i prawnych. Rejestr miałby obejmować także szkody w środowisku naturalnym i klimacie spowodowane bezprawnymi w skali międzynarodowej działaniami Federacji Rosyjskiej i jej sojuszników na Ukrainie.

Punkt 12 wniosku, niejako przy okazji, zachęca UE i państwa członkowskie, a także ich partnerów i sojuszników do podjęcia dyskusji na temat prawnej możliwości wykorzystania suwerennych aktywów państwa rosyjskiego jako reparacji za naruszenia prawa międzynarodowego przez Rosję na Ukrainie.

III. Debata

Debata na temat utworzenia trybunału ds. zbrodni agresji przeciwko Ukrainie rozpoczęła się od oświadczenia komisarza Didiera Reynders, który przemawiał w imieniu Komisji Europejskiej. Reynders zapewnił, że KE pozytywnie odpowiada na płynące z Ukrainy wezwanie do utworzenia trybunału, który rozliczy Rosję za zbrodnię agresji na niepodległą Ukrainę. Jako pierwszy poziom walki z bezkarnością zbrodni agresji Rosji na Ukrainę wskazał utworzenie międzynarodowego urzędu prokuratorskiego, który miałby zbadać tę sprawę.

Trzeba przyznać, że debata na temat utworzenia specjalnego trybunału była niezwykła, bowiem w naprawdę nielicznych przypadkach przedstawiciele wszystkich frakcji politycznych w PE są ze sobą tak dalece zgodni. W przypadku tej debaty niemal każdy z eurodeputowanych, którzy zabrali głos zgodnie uznał, że należy domagać się sprawiedliwości – wojna będąc aktem agresji nie może być tolerowana i musi spotkać się z karą.

Eurodeputowany Bernhard Zimnik (ID), opowiadając się za utworzeniem nowego trybunału wskazał mimo wszystko na możliwość eskalacji wojny, kryzysu i zmniejszenie szans na pokojowe i dyplomatyczne rozwiązanie obecnej sytuacji. Zaproponował wstrzymanie inicjatywy do czasu zakończenia wojny. Natomiast Mick Wallace, europoseł z Irlandii (Lewica) położył nacisk na konieczność zakończenia wojny na Ukrainie w drodze negocjacji, wskazując, że zginęło tam już zbyt wielu ludzi. Jako przyczynę śmierci Ukraińców wskazał jednak nie agresję Rosji na ich państwo lecz przymusowy pobór. 

Wielu eurodeputowanych w swych wystąpieniach mówiło o zbrodniach wojennych i okrucieństwach jakich dopuszczają się rosyjscy agresorzy na Ukrainie uzasadniając tym swoje poparcie dla utworzenia nowego trybunału. Przy niewątpliwie słusznych intencjach, pokazuje to niestety po raz kolejny jak dalecy od zrozumienia istoty poruszanych na forum PE są – niezależenie od tematyki debaty, jego posłowie. Jest to tym bardziej trudne do zaakceptowania, gdy weźmie się pod uwagę, że sama debata rozpoczęła się od wystąpienia przedstawiciela KE, który klarownie wyjaśnił różnicę pomiędzy MTK i jego kompetencjami, a zbrodnią agresji na suwerenne państwo, która na chwilę obecną nie podlega jurysdykcji żadnego sądu ani trybunału.

IV. Głosowanie

Głosowanie nad wspólnym projektem rezolucji, zgodnie zgłoszonym przez wszystkie pięć grup politycznych aktywnych w PE odbyło się 19 stycznia 2023 r. i zakończyło przyjęciem rezolucji wzywającej do utworzenia trybunału do spraw zbrodni agresji przeciwko Ukrainie.

Rezolucję przyjęto stosunkiem głosów 472 „za”, 19 „przeciwko”, przy 33 „wstrzymujących się”.

Z tytułu przyjęcia wspólnego projektu rezolucji, projekty zgłoszone wcześniej odrębnie przez poszczególne ugrupowania nie zostały poddane pod głosowanie.

V. Podsumowanie

Koncepcja utworzenia nowego, specjalnego trybunału, który mógłby osądzić zbrodnię agresji Rosji na Ukrainę rzeczywiście ma szansę przeobrazić się w realne działania. Historia zna już przypadki powoływania sądów i trybunałów, których zadaniem było zbadanie konkretnych wydarzeń i osądzenie osób za nie odpowiedzialnych.

Tak był m.in. w przypadku Międzynarodowego Trybunału Karnego dla byłej Jugosławii, utworzonego w 1993 r. na mocy rezolucji 827 Rady Bezpieczeństwa ONZ z 25 maja 1993 r., czy Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze, powołanego w 1945 r. z inicjatywy Francji, USA, Wielkiej Brytanii i ZSRR w celu osądzenia głównych zbrodniarzy wojennych Rzeszy Niemieckiej z okresu II wojny światowej, oskarżonych o zbrodnie wojenne, przeciwko pokojowi i przeciwko ludzkości.

Przyjęcie rezolucji przez PE nie oznacza jeszcze decyzji o rozpoczęciu prac nad utworzeniem nowego trybunału. Rezolucje PE nie mają żadnej mocy prawnej – są jedynie dokumentem wyrażającym stanowisko tej instytucji. Rezolucję tę należy odczytać jako wyraz poparcia dla zapowiadanych przez Komisję Europejską prac nad utworzeniem międzynarodowego urzędu prokuratorskiego i przygotowań do politycznych i prawnych aktywności na rzecz powołania specjalnego trybunału. Deklaracje KE oraz poparcie wyrażone przez Radę Europejską stanowią w tym przypadku znacznie poważniejsze sygnały, że być może za kilka lat rzeczywiście rosyjska agresja na Ukrainę zostanie poddana osądowi specjalnie powołanego trybunału.

Anna Kubacka – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

W miniony wtorek miało miejsce pierwsze czytanie projektu ustawy o państwowej komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022. Projekt został skierowany do komisji sejmowej, która zarekomendowała jego odrzucenie. Wątpliwości mogą budzić zawarte w projekcie przepisy dotyczące m.in. nieprecyzyjnego zdefiniowania wpływów rosyjskich. Komisja mogłaby także, bez wyroku sądu, wydawać decyzje mogące podważyć zaufanie publiczne do niektórych osób. Członkowie komisji mogliby też łączyć zasiadanie w niej z pełnieniem funkcji politycznych.

Nieprecyzyjne przepisy mogą stanowić źródło walki politycznej

Pewne wątpliwości powstają już na etapie lektury słowniczka ustawowego, szczególnie w części dotyczącej zdefiniowania wpływów rosyjskich. Są one sformułowane bardzo szeroko, obejmując także działania prawnie dozwolone czy działania niezawinione (mowa jest o każdym działaniu). Także powiązania osobiste i organizacyjne osób, a także działanie na ich zlecenie, mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Artykuł 7. ust. 1. projektu ustawy głosi, że „Komisja prowadzi działalność informacyjną i prewencyjną”. Działalność prewencyjna nasuwa naturalne skojarzenie z funkcją prewencji szczególnej i ogólnej prawa karnego. W tamtym przypadku prewencja szczególna odnosi się do konkretnej jednostki, a ogólna do ogółu społeczeństwa. Pełnienie działalności prewencyjnej może zatem wiązać się z faktycznym wymierzaniem sprawiedliwości w drodze administracyjnej.

Procedura powołania członka komisji opisana w art. 9 pozostawia pole interpretacyjne, czy uzyskanie negatywnej opinii wystawionej przez służby specjalne oznacza automatycznie niespełnienie wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii. W przypadku, gdyby taki automatyzm nie nastąpił, wówczas możliwe byłoby powołanie do komisji osób, które same znajdują się pod wpływami rosyjskimi. Z kolei automatyzm umożliwiałby w skrajnych przypadkach wybiórczą eliminację kandydatów.

Czy komisja powinna stosować faktyczny substytut kary?"

Poważne wątpliwości budzi katalog możliwych do zastosowania środków zaradczych, stosowanych wobec osób, które miałyby podlegać wpływom rosyjskim. Zwrócić szczególną uwagę należy na zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat. Sam projekt odsyła w tej kwestii do relewantnych przepisów ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zauważyć należy, że ustawa ta traktuje o odpowiedzialności dyscyplinarnej, a odpowiednik wspomnianego środka zaradczego jest tam wprost wskazany jako kara, z kolei art. 32 tej ustawy, do której m.in. odsyła projekt, ma być stosowany wprost, a nie odpowiednio, zatem znów jest tam mowa o karach. Stwarza to istotne ryzyko niekonstytucyjności projektu – tym bardziej możliwe jest ryzyko naruszenia zasady mówiącej, że prawo nie działa wstecz, zakazu interpretacji rozszerzającej przepisów o charakterze represyjnym i innych zasad związanych z postępowaniami dyscyplinarnymi i karnymi.

Rozważane jest także „cofnięcie pozwolenia na broń, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955 oraz z 2022 r. poz. 275 i …), lub nałożenie zakazu posiadania pozwolenia na broń na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej”. Budzi to poważne zastrzeżenia z tego względu, że w ogóle nie odnosi się do powodów, dla których pozwolenie na broń zostało wydane – w szczególności do przypadków, gdzie udzielenie takiego pozwolenia mogło nie mieć związku z działalnością prorosyjską. Przede wszystkim w sytuacji udzielenia pozwolenia ze względów ochrony osobistej, brak odniesienia się do trwania powodów, dla których pozwolenie zostało wydane, stanowi poważne zagrożenie dla możliwości obrony osobistej przed zamachami na dobro prawnie chronione w postaci zdrowia i życia człowieka.

Ostatnim możliwym do nałożenia środkiem zaradczym jest „cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej”. Należy jednak przemyśleć, czy podobnego skutku nie dałoby się osiągnąć w drodze już istniejących procedur — niezależnych od komisji obsadzonej w wyniku politycznego wyboru przez Sejm.

Dodatkowym ryzykiem jest pozostawienie możliwości łączenia funkcji członka komisji z pełnieniem funkcji politycznych. Jest ono dodatkowo spotęgowane przez podniesienie członków komisji do rangi sekretarza stanu. Takie ukształtowanie składu komisji może wywołać oskarżenia o piętnowanie przeciwników politycznych, szczególnie w kontekście zbliżających się wyborów parlamentarnych. Jest to szczególnie istotne, gdy planuje się komisji nadanie kompetencji mogących bez wyroku sądowego podważyć zaufanie wyborców do konkretnych osób.

W związku z powyższymi wątpliwościami, w tym odnoszącymi się do poważnych naruszeń podstawowych zasad prawa proceduralnego, zgodzić się należy, że projekt winien zostać odrzucony.

Podsumowanie

Polska od wieków jest miejscem ścierania się wpływów rosyjskich i niemieckich. Być może wartościowym pomysłem byłoby utworzenie komisji, która zbada wpływy obcych państw na polityków polskich i podejmowane przez nich decyzje. Komisja taka nie powinna jednak wymierzać kar, a jedynie sporządzić obszerny, szczegółowy raport, który posłuży przede wszystkim (choć nie wyłącznie) społeczeństwu do osądu działalności konkretnego polityka i wymierzenia mu kary ostracyzmu w życiu publicznym czy demokratycznego odsunięcia od pełnienia funkcji publicznych. W obecnym kształcie i czasie, projektowana komisja będzie słusznie kompromitowana zarzutami o bronienie interesu partyjnego a nie państwowego, szczególnie w roku wyborów do parlamentu oraz być może (co o zgrozo nie jest pewne) do samorządów. Instytut Ordo Iuris przygotuje pogłębioną analizę projektu.

Przemysław Pietrzak - analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris.