równe traktowanie

Latem 2021 r. Komisja Europejska opublikowała informacje o inicjatywie pt. „Organy ds. równości – wiążące normy”. Następnie, na podstawie opublikowanego dokumentu („plany działania”) zarysowującego pomysły legislacyjne Komisji umożliwiono społeczeństwu udział w konsultacjach publicznych i nadsyłanie opinii. Najciekawsze jednak dopiero przed nami, bowiem na IV kwartał 2022 r. Komisja zapowiedziała przyjęcie inicjatywy. Oznacza to, że niedługo powinniśmy otrzymać już konkretne pomysły i rozwiązania o których wdrożenie Komisja będzie zabiegać.

Co martwi Komisję Europejską?

W komunikacie^[1] przy okazji publikacji inicjatywy wskazano, że organy ds. równości mają za zadanie propagowanie równego traktowania poprzez pomoc ofiarom dyskryminacji, przeprowadzanie niezależnych badań, publikowanie niezależnych sprawozdań, czy formułowanie zaleceń.

Rzeczywiście, dyrektywy unijne^[2] wymagają od wszystkich państw członkowskich Unii oraz państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), aby posiadały wyznaczone organy ds. równości, których zadaniem jest promocja równego traktowania. Organy ds. równości zostały po raz pierwszy ustanowione na mocy dyrektywy w sprawie wdrożenia zasady równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (2000/43/WE). Powierzono im wówczas promocję równego traktowania poprzez pomoc ofiarom dyskryminacji, przeprowadzanie niezależnych ankiet, publikowanie niezależnych raportów i wydawanie rekomendacji w sprawach dyskryminacji. Trzy kolejne dyrektywy dotyczące równości powierzyły organom ds. równości te same zadania (promowanie równości) w ich odpowiednich dziedzinach: dyrektywa wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług - w dziedzinie towarów i usług (2004/113/WE), dyrektywa w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy – w dziedzinie zatrudnienia (2006/54/WE) oraz dyrektywa w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn prowadzących działalność na własny rachunek – w dziedzinie samozatrudnienia (2010/41/UE). Dwie ostatnie dodały dodatkową misję wymiany informacji z odpowiednimi organami europejskimi.

To, co martwi KE to wyzwania związane z funkcjonowaniem tych organów, jako że ich mandat, uprawnienia, status, niezależność, zasoby i skuteczność są różne w różnych krajach UE. Celem inicjatywy Komisji jest zatem wzmocnienie organów ds. równości poprzez ustanowienie minimalnych norm dotyczących sposobu ich działania w odniesieniu do wszystkich aspektów dyskryminacji i obszarów objętych przepisami UE dotyczącymi równości.

Warto zwrócić uwagę, że podjęcie tego tematu jest najprawdopodobniej efektem działań samych organów ds. równości. Już w 2016 r. organizacja Equinet, czyli europejska sieć współpracy wyspecjalizowanych organów ds. równości podnosił, że organy równościowe potrzebują skuteczniejszej regulacji. Wskazywano wówczas, że obecne prawodawstwo unijne nie gwarantuje organom równościowym pełnej niezależności, co przekłada się na brak efektywności i wystarczających uprawnień, aby skutecznie chronić ofiary dyskryminacji^[3]. W przygotowanym wówczas dokumencie „Opracowanie standardów dla organów ds. równości. Dokument roboczy sieci Equinet”^[4] autorzy wskazywali na problemy i ograniczenia wynikające z tego, że dyrektywy przewidują wyłącznie standardy minimalne w odniesieniu do kompetencji organów ds. równości oraz ich ograniczoną niezależność w działaniu. Prawo unijne nie gwarantuje im natomiast pełnej niezależności, skuteczności działania, wystarczających uprawnień i odpowiednich środków. Inicjatywa Komisji Europejskiej wydaje się być odpowiedzią na zgłaszane przez organy równościowe pretensje.

Czy jednak – biorąc pod uwagę, że misją organów ds. równości jest w zasadzie wyłącznie promocja równości, większa niezależność i sprawczość jest rzeczywiście potrzebna i czy jest to dobry kierunek?

Plany działania

Z opublikowanego w 2021 r. planu działania dla inicjatywy (wówczas jeszcze określanego jako roadmap)^[5] wynika, że organy ds. równości napotykają w obecnym stanie prawnym liczne przeszkody w działaniu, które – podkreślmy raz jeszcze – ogranicza się do promowania równości.

Komisja Europejska wskazuje, że problemy organów ds. równości, które chciałaby rozwiązać to m.in. zbyt duża swoboda państw w zakresie mandatu, uprawnień, niezależności, skuteczności i zasobów tych organów. W efekcie „większość organów ds. równości stoi przed wyzwaniami związanymi z ich skutecznością podczas realizacji swoich misji”, a „między państwami członkowskimi istnieją istotne różnice w zakresie mandatu, uprawnień, niezależności, zasobów i skuteczności ich organów ds. równości, co skutkuje nierówną ochroną przed dyskryminacją w całej UE”. Co więcej, Unii „bardzo trudno jest monitorować/oceniać działanie organów ds. równości ze względu na ich dużą różnorodność i brak wiążących standardów minimalnych”, a „dane dotyczące równości gromadzone obecnie przez organy ds. równości nie pozwalają na właściwe monitorowanie działalności organów ds. równości ani stanu i ewolucji dyskryminacji w UE”.

Podejście taki byłoby zrozumiałe, gdyby nie fakt, że organy ds. równości mają – jak wskazuje sama Komisja – za zadanie „propagowanie równego traktowania poprzez pomoc ofiarom dyskryminacji, przeprowadzanie niezależnych badań, publikowanie niezależnych sprawozdań, czy formułowanie zaleceń”. Wobec tak nakreślonej misji wydaje się, że kluczowe dla prawidłowego funkcjonowania tego typu organów są rzeczywiście odpowiednie zasoby (ludzkie i finansowe) oraz uprawnienia (dostęp do danych). Kwestie te uregulowane na poziomie unijnym rzeczywiście gwarantowałyby pewne minimalne standardy, można jednak wątpić, czy takie centralne unijne regulacje są faktycznie konieczne. To, że dziś różne państwa członkowskie UE mają różnorodne, specyficzne, a co za tym idzie dostosowane do panującej w danym państwie kultury, zwyczajów i potrzeb nie musi oznaczać, że jest to niewłaściwe. Można raczej przyjąć wręcz przeciwnie – tak zindywidualizowane podejście w regulacjach prawnych jest co do zasady korzystne. Jedyną wadą wydaje się być to, na co KE zwraca uwagę niejako mimochodem – czyli centralne monitorowanie działalności organów ds. równości oraz stanu i ewolucji dyskryminacji w UE. Jednym słowem – brak odgórnych, jednolitych regulacji narzuconych wszystkim państwom członkowskich jest zatem solą w oku UE, jako że uniemożliwia sprawowanie całkowitej kontroli nad tymi organami i agregowanie danych o „stanie i ewolucji dyskryminacji UE”. Same pojęcia „równości” czy „dyskryminacji” ewoluują jednak w UE bardzo niebezpiecznie, agregując co raz to bardziej absurdalne znaczenia i kolejne „dziedziny” nierówności (jak niezdefiniowane i niezwykle szeroko rozumiane „mowa nienawiści” czy „przestępstwa z nienawiści”). Co za tym idzie – przyznanie większych kompetencji i możliwości organom, które z kolei w dużej mierze zależne staną się od UE (która odpowiadałaby za znaczną część regulacji ich działalności a z drugiej strony monitorowałaby ich działalność) mogą oznaczać kolejną próbę wpłynięcia na państwa członkowskie UE, które po dziś dzień stawiają opór ideologicznie wykorzystywanym hasłom „dyskryminacji”, które w rzeczywistości zmierzają ku nadawaniu przywilejów określonym grupom społecznym.

„Po dobroci” się nie udało

Wskazaną interpretację wydaje się potwierdzać sama Komisja, która w planach działania wskazuje, że „w dokumencie roboczym służb Komisji z 2021 r. podkreślono, że zalecenie z 2018 r., które jest aktem niewiążącym, zostało wdrożone przez państwa członkowskie tylko częściowo. Tylko cztery państwa członkowskie przygotowują reformy legislacyjne zgodnie z zaleceniem, a około dziesięć państw członkowskich zainicjowało pewne zmiany”. Warto zwrócić uwagę, że zalecenia Komisji były i pozostają niewiążące – państwa członkowskie nie mają obowiązku ich wdrażania, mogą się z nimi nie zgadzać, mogą je ignorować, nie muszą się w żaden sposób ze swoich działań (lub ich braku) w tym względzie tłumaczyć. Komisja Europejska wychodzi tymczasem z założenia, że brak posłuchu wobec niewiążących zaleceń może stać się przyczyną rozpoczęcia prac nad normami, które już w postaci wiążących regulacji wprowadzałyby zmiany wyrażone w zaleceniach. Trzeba jednak Komisji oddać, że w dużej mierze pochyla się ona nad problem braku zasobów ludzkich, który rzeczywiście w znaczniej mierze wpływa na ograniczoną działalność organów ds. równości w państwach unijnych. Organy te nie wypełniają często swoich zadań (np. przeprowadzanie ankiet) ze względu na brak zasobów ludzkich, które umożliwiałyby przeprowadzanie takich badań w sposób profesjonalny i systematyczny.

Kierunek zmian

Wkrótce Komisja Europejska powinna przedstawić wnioski z przeprowadzonych już konsultacji publicznych i dostarczonych jej opinii, prawdopodobnie poznamy je wraz ze wstępnym projektem nowych przepisów. Dopiero wówczas będzie można ocenić na ile regulacje te mają rzeczywiście usprawnić słuszną pracę organów ds. równości, na ile zaś przekazywać kontrolę nad nimi centralnej władzy w Brukseli. Temat ten zdecydowanie należy monitorować, bo w dłuższej perspektywie nowe unijne regulacje mogą wpływać na wewnętrzne przepisy państw członkowskich poprzez wprowadzanie przepisów szczególnych wprost odnoszących się do takich koncepcji jak „mowa nienawiści”, czy „dyskryminacja ze względu na gender”.

Anna Kubacka – Analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris