Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych (MdM) w świetle Konstytucji RP

Uwagi do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi [projekt z dnia 11 sierpnia 2014 r.]

 

 

 

I. Uwagi ogólne

 

Przedmiotowy projekt, jak wskazuje się w jego uzasadnieniu, ma zapewnić "lepsze osiąganie celów zakładanych przez ustawodawcę". Podjęcie prac nowelizacyjnych jest okazją do skorygowania rozwiązań dyskryminujących obecnych w obowiązującej ustawie. W istocie projektodawcy podejmują takie próby czego przykładem jest proponowane zwiększenie możliwości udziału w programie Mieszkanie dla Młodych (dalej: MdM) "osób realizujących swoje potrzeby mieszkaniowe za pośrednictwem spółdzielni mieszkaniowych". Trafnie zauważa się, że "brak możliwości wsparcia inwestycji realizowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe na rzecz swoich członków jest odbierane jako poważna luka i dyskryminacja tej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, która ma swoje ulokowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego".

 

Projekt nie przewiduje jednak zmiany ustawy w sposób który prowadziłby do zaprzestania dyskryminacji małżeństw oraz rodzin wielodzietnych, choć w tym ostatnim przypadku proponuje się częściowe rozwiązanie problemu. Poniższe uwagi dotyczyć będą tych dwóch zagadnień.

 

II. Dyskryminacja rodzin wielodzietnych

 

a) naruszenie art. 32 Konstytucji

 

Wśród przedstawionych w projekcie ustawy rozwiązań znajduje się zasługująca na aprobatę propozycja przyznania wyższego poziomu dofinansowania w ramach programu MdM rodzinom posiadającym dwójkę lub trójkę dzieci. Dotychczasowe brzmienie ustawy w tym zakresie budziły wątpliwości na gruncie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 71 Konstytucji.¹

 

Proponowane rozwiązanie należy uznać jednak za połowiczne. Idąc w pożądanym społecznie kierunku zatrzymuje proporcjonalny wzrost dofinansowania na liczbie trojga dzieci. Wzrastająca bowiem o 5 punktów procentowych kwota dofinansowania na drugie i o 10 punktów procentowych na trzecie dziecko nie ulega zwiększeniu na czwarte i następne. Rodziny z czwórką lub więcej dzieci będą w konsekwencji dostawać proporcjonalnie mniejsze wsparcie niż te liczące od jednego do trójki potomstwa.

 

Z przytoczonych danych Banku Gospodarstwa Krajowego wynika, że po siedmiu miesiącach funkcjonowania programu MdM, 76,6 procent beneficjentów to bezdzietne osoby samotne (3.956) albo małżeństwa (1.855) a dalsze 19,5% to osoby samotne lub małżeństwa z jednym dzieckiem. Rodzin z trójką lub więcej dzieci które skorzystały z programu było jedynie 17 tj. 0,22% wszystkich beneficjentów. Zauważają to autorzy projektu przyznając, że "beneficjentami ustawy są głównie osoby bezdzietne i osoby posiadające jedno dziecko".²

 

Z przytoczonych wyżej danych jednoznacznie wynika niedostosowanie Programu do potrzeb i realiów życia rodzin z trójką lub większą liczbą dzieci. Kontrastuje to z celami obowiązującej ustawy, która miała łączyć "jednocześnie cel polityki mieszkaniowej z celami polityki prorodzinnej zmierzającej do powstrzymania negatywnych tendencji demograficznych związanych z niskim poziomem dzietności".

 

A zatem Program przewiduje niższe wsparcie dla tych, dla których jego dostępność miałaby największe znaczenie. Wskazują na to oficjalne dane statystyczne GUS³ zgodnie z którymi w najlepszej sytuacji materialnej znajdują się małżeństwa (w tym związki nieformalne) bez dzieci, w najgorszej zaś sytuacji materialnej znajdują się małżeństwa posiadające troje i więcej dzieci na utrzymaniu. Warto zauważyć, że przeciętny dochód na osobę w takiej rodzinie jest niższy niż w przypadku osób samotnie wychowujących dzieci oraz emerytów i rencistów.⁴

 

Projektodawcy zauważają ten problem ale, jak wspomniano, w przedstawionych rozwiązaniach nie są konsekwentni, co prowadzi do dyskryminacji rodzin z czwórką lub więcej dzieci otrzymujących relatywnie niższe wsparcie od rodzin z mniejszą liczbą dzieci.

 

Takie rozwiązanie narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji, której istotę Trybunał Konstytucyjny określił jako polegającą na tym że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących"⁵. Trybunał wskazał też, iż zasada równości, w jednym z dwóch podstawowych sposobów jej rozumienia, oznacza nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości.⁶

 

Wypowiadając się na temat zgodności ustawodawstwa zwykłego z konstytucyjną zasadą równości w prawie Trybunał stwierdził ponadto, iż: "wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach^.7

 

W świetle zatem jasno tłumaczonej przez Trybunał Konstytucyjny zasady równości, różnicowanie pomocy dla rodzin posiadających od jednego do trójki dzieci oraz większą ich liczbą stanowi wyraźne naruszenie tej zasady. Jest ono tym większe, że nierówne traktowanie nie polega na zbytnim uprzywilejowaniu rodzin z czwórką lub większą liczbą dzieci względem tych mniej licznych, ale na podejściu dokładnie odwrotnym, które nie znajduje uzasadnienia nie tylko na tle przedstawionych wyżej danych, ale także w świetle art. 71 Konstytucji RP.

 

b) naruszenie art. 71 Konstytucji

 

Na mocy art. 71 ust. 1 Konstytucji w ustalaniu i prowadzeniu polityki społecznej i gospodarczej w sferze, w której odnosi się ona do rodziny, organy państwowe muszą w prowadzonej przez siebie działalności chronić trwałość rodziny i zapewnić jej opiekę. Członkom rodzin znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej artykuł ten przyznaje prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, oznacza to, iż pomoc ma mieć charakter "wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom"⁸

 

Warto w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy które wskazuje, iż rodziny z jednym dzieckiem mają zdolność kredytową pozwalająca im zaciągnąć kredyt na kupno mieszkania o powierzchni 63 m², rodziny z dwójką dzieci już tylko na 35 m², a rodziny z trójką dzieci na 5 m². Zauważając to, projektodawca słusznie konstatuje, iż "bez zwiększenia wsparcia finansowego dla osób z większą liczbą dzieci trudno jest oczekiwać, iż będą one stanowiły większy odsetek beneficjentów programu MdM". Jeżeli jednak możliwości zaciągnięcia kredytu przez rodzinę z dwójką i trójką dzieci są drastycznie mniejsze od możliwości rodziny z jednym dzieckiem, to ta dysproporcja okazuje się jeszcze większa w przypadku rodzin z przynajmniej czwórką dzieci. Tutaj jednak proponowany mechanizm zwiększający wsparcie ze względu na liczbę dzieci nie sięga, co narusza art. 71 Konstytucji. Tym bardziej, że liczba rodzin z przynajmniej 4 dzieci spełniających pozostałe kryteria programu MdM jest nad wyraz niska.

 

Wypada zauważyć, że według deklaracji projektodawcy "proponowane zmiany będą szczególnie korzystne dla rodzin z trojgiem dzieci". Autorzy projektu nowelizacji wyrażają przekonanie, że taki model rodziny "powinien być promowany w polityce prorodzinnej państwa". Wyrażona w ten sposób preferencja jest konstytucyjnie uzasadniona jedynie w takim zakresie, w jakim oznacza to preferowanie modelu rodziny z trójką dzieci względem rodziny z dwójka lub jednym dzieckiem. Jednak preferencja ta jest niekonstytucyjna w zakresie, w jakim miałaby oznaczać dyskryminację rodzin z czworgiem lub większą liczbą potomstwa.

 

Przywołane w uzasadnieniu Karty Dużych Rodzin są wartościowym instrumentem polityki prorodzinnej i  przyznawane są każdemu z dzieci w rodzinie wielodzietnej, co oznacza, że związane z tymi Kartami wsparcie, w przeciwieństwie do proponowanego w omawianej nowelizacji, rośnie proporcjonalnie do liczby dzieci także wówczas, gdy jest ich więcej niż troje.

 

III Dyskryminacja małżeństw

 

a) naruszenie art. 18 Konstytucji

 

Zgodnie z art. 2 pkt 1 obowiązującej ustawy dopłata kierowana jest do nabywcy rozumianego jako a) oboje małżonków, b) osoba samotnie wychowująca dziecko c) osoba niepozostająca w związku małżeńskim. Taka definicja nabywcy w praktyce zachęca do tego by nie formalizować konkubinatów. Pozwala bowiem, przy dwójce dzieci w rodzinie, uzyskać dofinansowanie na każdego z partnerów osobno gdyż zarówno matka jak i ojciec są wówczas od strony formalnej osobami samotnie wychowującymi dziecko. W konsekwencji małżeństwa mogą uzyskać tylko 10% dofinansowania na jedno mieszkanie, a osoby żyjące w konkubinatach dofinansowanie w wysokości 10% do zakupu dwóch mieszkań. Stanowi to naruszenie art. 18 Konstytucji⁹ i dyskryminację ze względu na stan cywilny tj. dyskryminację małżeństw względem osób żyjących w związkach nieformalnych, które mogą uzyskać dofinansowanie dwukrotnie większe od osób będących w związku małżeńskim.

 

Do podobnych wniosków prowadzą przytoczone w uzasadnieniu dane (Tabela 1.) dotyczące pierwszych siedmiu miesięcy funkcjonowania ustawy zgodnie z którymi ponad 55 % beneficjentów stanowiły osoby samotne, a zaledwie 45% małżeństwa. Oznacza to, że małżonkowie, stanowiąc ok. 62 procent wszystkich osób, które skorzystały z w tym okresie z programu MdM, otrzymali zaledwie ok. 45 procent rozdzielonych środków.

 

Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny, "[c]elem regulacji konstytucyjnych odnoszących się do statusu rodziny jest (…) nałożenie na państwo, a zwłaszcza na ustawodawcę, obowiązku podejmowania takich działań, które "umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami".¹⁰ Rozwiązania te "nie mogą jednak prowadzić, choćby nawet pośrednio, do osłabiania trwałości więzów rodzinnych przez takie rozwiązania, które preferowałyby wychowywanie dzieci tylko przez jednego z rodziców albo nawet przez oboje z nich, ale bez zawierania związku małżeńskiego".¹¹

 

W kontekście omawianego projektu ustawy znamiennym jest także, że w wyroku z 18 maja 2005 r.¹²dotyczącym dodatku do zasiłku rodzinnego dla osób samotnie wychowujących dzieci, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które określały krąg podmiotów uprawnionych do dodatku do zasiłku rodzinnego. W myśl bowiem obowiązującej wówczas ustawy dodatek przyznawano rodzicowi pozostającemu w określonym stanie cywilnym (panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowiec albo wdowa), który złożył oświadczenie, że drugi rodzic nie wychowuje dziecka. Trybunał wyjaśnił, że treść zakwestionowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyczynia się do pozorowanego rozpadu rodziny ze względu na określone korzyści finansowe, osłabiając tym samym więzi między rodzicami a dziećmi oraz między małżonkami. Warto zauważyć, że podobne przekonanie wyrażał Rzecznik Praw Obywatelskich.

 

b) naruszenie art. 32 Konstytucji

 

Preferowanie konkubinatów i dyskryminacja małżeństw stanowi także naruszenie art. 32 Konstytucji. Uwagi zawarte powyżej w punkcie II a) niniejszego pisma mają w pełni zastosowanie.

 

IV Pozostałe uwagi

 

Niezależnie od wskazanych powyżej zastrzeżeń, wątpliwości budzą także inne rozwiązania obowiązującej ustawy, które w żaden sposób nie są korygowane omawianym projektem ustawy nowelizującej. Wśród nich  należałoby wymienić art. 10 ust. 7 który ogranicza krąg odbiorców programu MdM do osób nabywających mieszkanie w trybie umowy deweloperskiej. Takie rozwiązanie nie pozwala na skorzystanie z programu osobom z mniejszych miejscowości, które pozostają poza obszarem działań deweloperów. Zamyka drogę do programu także tym, którzy pierwsze mieszkanie nabywają na rynku wtórnym.

 

Nie można ponadto nie zauważyć, że wymóg zaciągnięcia kredytu na okres co najmniej 15 lat i na minimum 50 procent wartości nieruchomości w sposób nieuzasadniony wyłącza z grona adresatów osoby posiadające oszczędności pozwalające im na pokrycie ponad połowy wartości nabywanego mieszkania ale zbyt niskie by móc nabyć je bez zaciągania kredytu.