Opinia amici curiae w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny pod sygnaturą K 10/18

 

1. Uwagi wprowadzające – zagadnienia formalnoprawne

1.1. Legitymacja Wnioskodawcy

Niniejsza opinia amici curiae dotyczy wniosku Prezydenta Konfederacji Lewiatan z 17 maja 2018 r. rozpoznawanego przez Trybunał Konstytucyjny pod sygnaturą: K 10/18. Stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP wśród podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego znajdują się władze ogólnopolskich organizacji pracodawców. Pod względem formalnym Wnioskodawca - Prezydent Konfederacji Lewiatan - jest zatem legitymowany do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Zakres legitymacji w wymiarze materialnym określa art. 191 ust. 2 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że władze ogólnopolskich organizacji pracodawców mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Legitymacja materialna Wnioskodawcy – w świetle argumentacji powołanej w uzasadnieniu wniosku - nie budzi wątpliwości.

1.2. Przedmiot zaskarżenia

W przedmiotowym wniosku Prezydent Konfederacji Lewiatan wnosi o zbadanie zgodności:

1. art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni (dalej również jako: ustawa o ograniczeniu handlu w niedzielę lub u.o.h.)[1] z art. 24 Konstytucji RP, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 32 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim różnicuje pracowników co do swobody wykonywania przez nich pracy w określone dni;
2. art. 6 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni z art. 24 Konstytucji RP, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 32 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim tworzy grupę podmiotów nieobjętych zakazem wynikającym z art. 5 powyższej ustawy i różnicuje pracowników co do swobody wykonywania przez nich pracy w określone dni;
3. art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis powoduje nie dające się usunąć wątpliwości interpretacyjne;
4. art. 18 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten przewiduje rażąco krótkie vacatio legis dla tego typu zmian legislacyjnych.

Uzasadnienie wniosku częściowo nie odpowiada zarzutom sformułowanym w petitum, a także nie spełnia kryteriów formalnych przewidzianych w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (dalej jako: u.o.t.p.TK)[2]. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wniosku powinno zawierać: przywołanie treści kwestionowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią (czego brak, przepisy są jedynie częściowo sparafrazowane), przywołanie treści wzorców kontroli wraz z ich wykładnią (co nie jest spełnione w przypadku zarzutu pierwszego - brak przywołania treści art. 32 Konstytucji RP oraz jego wykładni), określenie problemu konstytucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności, wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności.

W związku z powyższym prawidłowa rekonstrukcja podniesionych przez Wnioskodawcę zarzutów – a tym samym konstrukcja petitum - powinna obejmować wniosek o zbadanie konstytucyjności:

1. art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni z art. 24 Konstytucji RP, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim różnicuje pracowników co do swobody wykonywania przez nich pracy w określone dni;
2. art. 6 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni z art. 32 Konstytucji RP, w zakresie w jakim tworzy grupę podmiotów nieobjętych zakazem wynikającym z art. 5 powyższej ustawy i różnicuje pracowników co do swobody wykonywania przez nich pracy w określone dni;
3. art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis powoduje nie dające się usunąć wątpliwości interpretacyjne;
4. art. 18 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten przewiduje rażąco krótkie vacatio legis dla tego typu zmian legislacyjnych.

W związku z tak zrekonstruowaną treścią wniosku, już w tym miejscu, antycypując dalszą argumentację, Fundacja Instytut Ordo Iuris przedkłada w przedmiotowej sprawie następującą opinię:

1. art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP;
2.  art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 24 Konstytucji RP oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP;
3. art. 6 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;
4. art. 18 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP;
5. w pozostałym zakresie postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

 

2. Geneza i struktura ustawy

2.1. Geneza ustawy. Wysiłki w celu zapewnienie pracownikom handlu wolnych niedziel podejmowane były już w 2013 r. Wówczas do Sejmu wpłynął obywatelski projekt ustawy „WOLNA NIEDZIELA” o zmianie ustawy Kodeks pracy (druk 2113). Zgodnie z informacją Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej projekt został poparty przez 113 750 obywateli. 21 marca 2014 r. projekt został odrzucony w pierwszym czytaniu[3]. Tego samego dnia Sejm odrzucił w pierwszym czytaniu poselski projekt ustawy o zmianie Kodeksu pracy również przewidujący zakaz pracy w placówkach handlowych w niedzielę (druk 1612)[4].

Obywatelski projekt ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę wpłynął do Marszałka Sejmu 22 września 2016 r. (druk 870)[5]. Głównym inspiratorem obywatelskiego projektu ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę był NSZZ „Solidarność”. W uzasadnieniu projektu wskazano m.in., że w badaniach przeprowadzonych na grupie liczącej blisko 1000 osób zatrudnionych w sklepach wielkopowierzchniowych „...otrzymano wyniki jednoznacznie wskazujące na potrzebę posiada przez pracowników wolnej niedzieli. Wyłącznie 2 procent pracowników uznało, że korzystnym rozwiązaniem byłaby wypłata dodatkowego wynagrodzenia za pracę w te dni”[6]. Projekt poparło 518 220 obywateli polskich. Świadczy to o istnieniu rzeczywistego poparcia społecznego dla projektu. Sejm uchwalił ustawę 24 listopada 2017 r. głosami 254 posłów[7]. Do ustawy poprawki uchwalił Senat. 10 stycznia 2018 r. Sejm przyjął poprawki senackie. 30 stycznia 2018 r. ustawa została podpisana przez Prezydenta RP Andrzeja Dudę.

2.2. Struktura ustawy. Ustawa składa się z 5 rozdziałów, obejmujących: „Przepisy ogólne” (art. 1-4), „Ograniczenia handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem w niedziele i święta” (art. 5-7), „Ograniczenia handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem w dniu 24 grudnia i w sobotę bezpośrednio poprzedzającą pierwszy dzień Wielkiej Nocy” (art. 8-9), „Przepisy karne” (art. 10-11), „Zmiany w przepisach obowiązujących i przepis końcowy” (art. 12-18). Ustawa skonstruowana jest w sposób prawidłowy, zapewniając kompleksową ochronę prawa do niedzielnego wypoczynku pracowników zatrudnionych w placówkach handlowych. Jak argumentowali projektodawcy, prosta nowelizacja Kodeksu pracy, jaką proponowano w poprzednich projektach dotyczących poprawy standardu ochrony prawa pracowników do wolnych niedziel, byłaby niewystarczająca. Wskazywali przy tym, że istnieje uzasadniona obawa, „…że pracodawcy mimo zakazu zatrudniania w niedziele stosowaliby inne formy świadczenia pracy np.: umowę zlecenia, które nie są regulowane przepisami Kodeksu Pracy”[8]. Ustawa zawiera zbiór autonomicznych definicji legalnych (art. 3). Zgodnie z art. 5 u.o.h. w niedziele i święta w placówkach handlowych zakazane są handel oraz wykonywanie czynności związanych z handlem, a także powierzanie pracownikowi lub zatrudnionemu wykonywania pracy w handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem. Szeroki katalog wyjątków od tej zasady określa art. 6 (przykładowo: usługi handlowe w zakładach hotelarskich, lecznice dla zwierząt, apteki, placówki handlowe na dworcach, piekarnie, cukiernie, lodziarnie etc.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 27 u.o.h. zakaz, o którym mowa w art. 5 nie obowiązuje w placówkach handlowych, w których handel jest prowadzony przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną wyłącznie osobiście, we własnym imieniu i na własny rachunek. W art. 7 ustawy enumeratywnie wskazuje się wybrane niedziele w roku, w których zakaz handlu nie obowiązuje.

Oddzielnie określone zostały zasady dotyczące ograniczeń handlu w dniu 24 grudnia i w sobotę bezpośrednio poprzedzającą pierwszy dzień Wielkiej Nocy (art. 8 u.o.h.). W art. 10 u.o.h. przewidziane zostały również sankcje karne za jej naruszenie (kara grzywny od 1000 do 100 000 zł).

Istotne znaczenie mają również przepisy przejściowe, określające stopniowe wchodzenie ustawy w życie. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.o.h. w okresie od dnia 1 marca do dnia 31 grudnia 2018 r. zakaz handlu nie obowiązywał w pierwszą i ostatnią niedzielę każdego miesiąca kalendarzowego. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 u.o.h. w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2019 r. zakaz handlu nie obowiązywał w ostatnią niedzielę każdego miesiąca kalendarzowego.

3. Uwagi historyczne i prawnoporównawcze

3.1. Uwagi historyczno-prawne

Tradycja wolnych niedziel jest dobrze ugruntowana w kulturze europejskiej. Swoimi korzeniami sięga ona prawa rzymskiego, bowiem pierwsze regulacje ustanawiające niedzielę dniem wolnym od pracy pochodzą z IV w. po Chr.[9] Taki stan rzeczy nie był w zasadzie kwestionowany aż do XVIII stulecia, kiedy to jego krytykę podjęli Monteskiusz i Wolter[10]. Wolne niedziele – co oczywiste – wspierane były autorytetem Kościoła Katolickiego[11].

3.2. Uwagi komparatystyczne

Należy zauważyć, że w Europie Zachodniej brak jest jednolitego standardu ochrony prawa pracowników do niedzielnego wypoczynku. Niektóre państwa dopuszczają handel w niedziele, inne z kolei limitują możliwość podejmowania działalności związanej z handlem w różny sposób (przykładowo dopuszczając handel w określonych strefach, wyróżnionych ze względu na zaangażowanie miejscowej ludności w obsługę turystów). Warte uwagi są dwa modele występujące w największych pod względem liczebności populacji państwach Unii Europejskiej, tj. w Niemczech i we Francji.

3.2.1. Prawodawstwo niemieckie

W Republice Federalnej Niemiec zagadnienie to regulowane jest na szczeblu konstytucyjnym[12]. Już konstytucja Republiki Weimarskiej z 1919 r. stanowiła w art. 139, że niedziele i święta są prawnie chronione jako dni wypoczynku oraz wytchnienia (Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt). Przepis ten – z mocy art. 140 aktualnie obowiązującej niemieckiej ustawy zasadniczej (Grundgesetz) – obowiązuje do dnia dzisiejszego.

W niemieckim prawodawstwie federalnym zagadnienie to uregulowane jest także w ustawie z 1956 r. (Gesetz über den Ladenschluß, skrótowo jako: Ladenschlussgesetz lub LadSchlG)[13]. W § 3 LadSchlG wprowadza się ogólną zasadę, zgodnie z którą placówki sprzedaży (Verkaufsstellen) powinny pozostawać zamknięte w niedzielę. Wyjątki od niej – obejmujące różne zakresy czasowe i przedmiotowe – określone są w odniesieniu do aptek (§ 4 LadSchlG), saloników prasowych (§ 5 LadSchlG), stacji benzynowych (§ 6 LadSchlG), punktów handlowych na dworcach, lotniskach oraz w portach (§ 7-9 LadSchlG). Poszczególnym landom pozostawiona decyzję w sprawie niektórych placówek handlowych funkcjonujących w uzdrowiskach oraz kurortach (§ 10 LadSchlG), dopuszczalności 2-godzinnego funkcjonowania takich placówek na obszarach wiejskich (§ 11 LadSchlG). Ustawa dopuszcza również umożliwienie funkcjonowania w niedziele placówek sprzedających produkty mleczne oraz świeże owoce, piekarni, cukierni oraz kwiaciarni (§12 LadSchlG). Władze poszczególnych landów mogą również wprowadzić cztery dodatkowe niedziele handlowe z okazji różnego rodzaju tradycyjnych targów, jarmarków oraz innych tego rodzaju wydarzeń (§ 14 LadSchlG). Precyzyjnie uregulowana jest sytuacja pracowników wykonujących w związku z wskazanymi wyjątkami swoje obowiązki w niedzielę (§ 17 LadSchlG).

Ustawa niemiecka wydaje się regulować zagadnienia związane z niedzielami wolnymi dla pracowników handlu w sposób o wiele bardziej precyzyjny niż ustawa polska. Charakterystyczne jest precyzyjne określenie warunków pracy w niedziele pod względem temporalnym oraz przedmiotowym (wyliczenia towarów, które mogą być przedmiotem obrotu w związku z działalnością placówki), nawet jeżeli przepisy mają charakter blankietowy, wyznaczając delegację do wydania aktów prawnych przez władze poszczególnych landów.

Podkreślić też należy, że zagadnienie dopuszczalności handlu w niedzielę – wprowadzonego przez władze krajowe Berlina w cztery kolejne niedziele adwentowe - było przedmiotem rozpoznania przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym w Karsluhe. W uzasadnieniu wyroku z 1 grudnia 2009 r. Trybunał wskazał, że ochrona wolnych od pracy w handlu niedziel zapewnia podstawy dla ludzkiej rekreacji oraz podtrzymywaniu współżycia społecznego i porządku publicznego, stanowiąc zarazem gwarancję dla licznych praw podstawowych[14]. Trybunał podkreślił też, że w perspektywie historycznej niedziele wolne od pracy w placówkach handlowych zakorzenione były nie tylko w tradycji chrześcijańskiej, ale również w idei ochrony wolności ludzkiej oraz równości przedstawicieli wszystkich klas społecznych[15]. Jak akcentował Trybunał, art. 139 konstytucji Republiki Weimarskiej ma zatem określoną treść religijną zakorzenioną w tradycji chrześcijańskiej, która idzie w parze z celem społecznym o charakterze świeckim[16]. Trybunał wskazał także, że wolne od pracy niedziele i święta nie tylko sprzyjają i chronią korzystanie z wolności religii, ale również służą regeneracji fizycznej i psychicznej, są elementem ochrony małżeństwa i rodziny, umożliwiają praktyczną realizację prawa do zrzeszania się, a wreszcie w sposób szczególny odnoszą się do godności osoby ludzkiej, wyznaczając granicę ekonomicznemu wykorzystaniu człowieka, służąc jego dobru[17].

3.2.2. Prawodawstwo francuskie

We Francji wolne niedziele dla pracowników handlu gwarantowane są ustawą z 13 lipca 1906 r. o cotygodniowym wypoczynku w niedzielę (Loi sur le repos hebdomadaire du dimanche)[18]. Zauważyć należy, że ustawa ta wpisywała się w długą tradycję francuskich aktów prawnych, gwarantujących pracownikom wolne niedziele, jakie wydawane były w XIX w.[19] W literaturze podkreśla się, że ustawa z 1906 r. pozbawiona jest wymiaru religijnego, co jedynie potwierdza tezę o uniwersalnym charakterze wolnej niedzieli, która jest dobrem istotnym tak dla chrześcijan, jak i dla osób bezwyznaniowych[20].

Regulacja francuska ma szerszy charakter niż ustawa obowiązująca w Polsce. Zgodnie z art. 1 ustawy z 1906 r. obejmuje ona zarówno pracowników handlu, jak i przemysłu oraz usług. Art. 2 ustawy francuskiej przewiduje pewne odstępstwa od tej ogólnej zasady, motywowane koniecznością zaspokajania potrzeb społecznych lub zakłóceniami w funkcjonowaniu zakładu pracy. Skorzystanie z tych wyjątków wymaga jednak spełnienia wymogów formalnych, przewidzianych w art. 8-9 ustawy, a zatem przede wszystkim uzyskania zgody właściwego miejscowo prefekta, która może być wydana po uzyskaniu opinii rady miejskiej, izby handlowej oraz lokalnych związków zawodowych i związków pracodawców. Istnieją również wyłączenia przedmiotowe spod ogólnego zakazu pracy w niedzielę, gdzie pracownicy rotacyjnie wykonują swoje obowiązki. Dotyczy to przykładowo zakładów świadczących usługi hotelarskie, restauracji, kwiaciarni, sklepów tytoniowych, szpitali, hospicjów, aptek, itp. (art. 3 ustawy francuskiej).

W ostatnich latach zagadnienie wolnych niedziel stało się przedmiotem ożywionej debaty publicznej i pewnych zmian legislacyjnych, zmierzających do faktycznego ograniczenia praw pracowniczych. Jest to przede wszystkim wynikiem tzw. ustawy Macrona z 2015 r. (loi du Macron)[21], która złagodziła wymogi formalne wydania przez prefekta zgody na prowadzenie działalności w niedzielę (art. 241 wskazanej ustawy), a ponadto wprowadziła możliwość tworzenia specjalnych stref turystycznych, w których handel niedzielny może być prowadzony (art. 242 wskazanej ustawy). We Francji dostrzegalna jest zatem tendencja do obniżenia standardu ochrony prawa pracowników do wolnej niedzieli.

Nadmienić wypada, że w swoim pierwotnym kształcie regulacja francuska nieco przypominała rozwiązania polskie, obowiązujące w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (dalej jako: k.p.)[22]. Zgodnie z art. 151⁹ § 1 k.p. dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Art. 151¹⁰ k.p. przewiduje z kolei szereg odstępstw od tej zasady, zbliżonych do wyjątków określonych w art. 2 i 3 francuskiej ustawy z 1906 r.[23] Trzeba jednak zauważyć, że ochrona prawa do wypoczynku niedzielnego jest w polskich realiach o wiele słabsza, brakuje bowiem procedury wyrażenia zgody na funkcjonowanie zakładu pracy w niedzielę, jaką przewidział prawodawca francuski w art. 8-9 ustawy z 1906 r.

4. Ograniczenie handlu w niedziele a Konstytucja RP i akty prawa międzynarodowego

4.1. Perspektywa podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie handlu

Ocena regulacji ustalającej ograniczenia handlu w niedzielę z perspektywy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie handlu uwzględniać musi dwa zasadnicze przepisy Konstytucji RP, a mianowicie art. 20, zgodnie z którym: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej” oraz art. 22, który stanowi, że: „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”.

W pierwszym rzędzie ustalenia wymaga, czym jest „wolność działalności gospodarczej” w kontekście obydwu wskazanych przepisów. Pojęcie to stało się obiektem licznych dociekań naukowych, które zaowocowały powstaniem bogatej literatury[24]. Odnosząc się etapu prac nad Konstytucją RP, M. Zdyb wskazywał, że „…idei ładu prawnego w gospodarce nie można rozpatrywać w opozycji do ładu moralnego czy ładu ekonomicznego. Łącznie tworzą one bowiem ład publiczny w państwie”[25]. Autor ten z wielką erudycją wywodził, że: „[l]ansowana dziś często teoria aksjologicznej neutralności prawa czy tzw. «moralny sytuacjonizm» prowadzą do relatywizmu w sferze wartości oraz założenia, że «wszystko» jest względne. Również wolność gospodarcza, sprawiedliwość, uczciwość kupiecka itd. Taka filozofia jest dziś podwójnie niebezpieczna. Po pierwsze - kruszy fundamenty, na których wspierała się kultura narodu polskiego. Katolicki system wartości wmontowany jest poprzez wielowiekowe tradycje w filozofię myślenia Polaków o państwie, gospodarce i prawie. Stąd obronę katolickich wartości w Polsce traktowano zawsze jako obronę suwerenności, zwłaszcza duchowej. Po drugie — wyzwolenie prawa od wartości, relatywizm prawniczy, rodzi pokusę jego instrumentalizacji i «wyzwolenia prawa z prawa»”[26].

Z powyższego wyprowadzić należy wniosek, że pojęcie „wolności działalności gospodarczej”, o której mowa w art. 20 i 22 Konstytucji RP powinno być interpretowane z uwzględnieniem tradycyjnych wartości, które niejako zrosły się z „chrześcijańskim dziedzictwem Narodu”, o którym mowa w preambule do ustawy zasadniczej. Tezę tą potwierdza historyczna proweniencja pojęcia „społecznej gospodarki rynkowej”, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, to właśnie wolność działalności gospodarczej stanowi jeden z trzech filarów społecznej gospodarki rynkowej[27]. Dwa pozostałe to własność prywatna oraz solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych[28]. Należy jednocześnie odróżniać pojęcie społecznej gospodarki rynkowej od gospodarki wolnorynkowej, czy tym bardziej od jej skrajnej odmiany, jaką jest leseferyzm. Gospodarka wolnorynkowa opierająca się na założeniu mocno ograniczonej (a nawet zgoła żadnej) ingerencji państwa w procesy ekonomiczne nie występuje obecnie w czystej postaci w żadnym państwie europejskim. Społeczna gospodarka rynkowa stanowi swoisty kompromis między postulatami liberalnymi oraz socjalistycznymi.

Twórcą pojęcia społecznej gospodarki rynkowej (niem. soziale Marktwirtschaft) był Alfred Müller-Armack[29]. Jego doktrynalnym fundamentem jest koncepcja ordoliberalizmu, wypracowana w Niemczech przez przedstawicieli tzw. Szkoły Fryburskiej[30]. Ordoliberalizm wyraźnie odwoływał się do rozwiązań wypracowanych przez katolicką naukę społeczną i postulował wdrażanie ich w praktyce[31]. Skutkiem tego zasadne wydaje się sięgnięcie do nauczania papieskiego odnoszącego się do zagadnienia praw pracowniczych. Zagadnienie konieczności zapewnienia pracownikom wypoczynku pojawiło się w encyklice Rerum Novarum papieża Leona XIII. Papież odnosił się jednak przede wszystkim do ograniczenia dziennego wymiaru pracy, który nie powinien „wykraczać poza liczbę godzin dozwoloną przez siły ludzkie”[32]. Brak wzmianki o konieczności wypoczynku niedzielnego wynika zapewne z tej prozaicznej przyczyny, że w XIX w. za oczywistość uchodziło, że niedziela ma pozostawać dniem wolnym od pracy. Więcej uwagi wypoczynkowi niedzielnemu poświęcił papież Jan Paweł II, który w encyklice Labrem Exercens stwierdził, że: „[i]nną dziedziną świadczeń [społecznych – uwaga O.I.] jest ta, która wiąże się z prawem do wypoczynku — przede wszystkim chodzi tutaj o regularny wypoczynek tygodniowy, obejmujący przynajmniej niedzielę, a prócz tego o dłuższy wypoczynek, czyli tak zwany urlop raz w roku, ewentualnie kilka razy w roku przez krótsze okresy”[33]. Papież ten określił niedzielę, jako „dzień radości, odpoczynku i solidarności”[34], wskazując zarazem, że: „[t]akże w obecnej sytuacji historycznej mamy obowiązek tak działać, aby wszyscy mogli zaznać wolności, odpoczynku i odprężenia, które są człowiekowi niezbędne ze względu na jego ludzką godność oraz związane z nią potrzeby religijne, rodzinne, kulturowe i społeczne, trudne do zaspokojenia, jeśli nie jest zagwarantowany przynajmniej jeden dzień w tygodniu dający wszystkim możliwość wspólnego odpoczynku i świętowania”[35].

Powyższe pozwala przypuszczać, że wolne niedziele są elementem solidarności partnerów społecznych, o której mowa w art. 20 ustawy zasadniczej[36]. Przedmiotowa regulacja nie może zatem pozostawać w sprzeczności z wolnością gospodarczą. Dość oczywiste jest bowiem, że nie jest możliwa taka interpretacja dwóch pojęć mieszczących się w jednym przepisie, która prowadzi do wniosków wzajemnie sprzecznych. Co więcej, założenie, że wolne niedziele godzą w wolność gospodarczą prowadziłoby do wniosku, że wolność gospodarcza ma prymat względem solidarności partnerów społecznych. Oznaczałoby to dekompozycję całego systemu aksjologicznego, który wywodzić należy z zasady społecznej gospodarki rynkowej, która straciłaby swój wymiar „społeczny”, stając się koncepcją radykalnie liberalną[37].

 Nie można zatem rozpatrywać ograniczenia, a nawet całkowitego zakazu handlu w niedzielę w kategoriach ograniczeń wolności gospodarczej, o których mowa w art. 22 Konstytucji RP. Jakkolwiek ograniczenie handlu w niedzielę wynika z ustawy szczególnej, niemniej jednak jest to w istocie regulacja z zakresu ochrony praw pracowniczych. Nie zmienia tego w żaden sposób okoliczność, że jest ona ograniczona do określonej kategorii pracowników (pracownicy zatrudnieni w placówkach prowadzonych przez przedsiębiorców wykonujących zarobkową działalność handlową – art. 1 ust. 2 u.o.h.). Świadczy o tym również wyraźne odesłanie do przepisów Kodeksu pracy zawarte w art. 2 u.o.h. Jasnym jest jednocześnie, że kwalifikacja przepisów, jako dotyczących prawa pracy dokonywana jest nie tylko poprzez jego umiejscowienie w systemie aktów prawnych (tj. w Kodeksie pracy, pragmatykach pracowniczych), ale także poprzez ocenę merytoryczną treści przepisu, związaną z ustaleniem, czy wpływa on na prawa i obowiązki stosunku pracy.

Skoro zatem przepisy ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę kwalifikować należy jako przepisy z zakresu prawa pracy, to w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie powinny być w ogóle rozpatrywane w kategoriach ograniczeń wolności gospodarczej, o których mowa w art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 stycznia 2010 r.: „…pojęcie ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej nie obejmuje takich regulacji ustawowych, które mają charakter uniwersalny i odnoszą się do wszystkich przedsiębiorców, stawiając im wymagania i obowiązki w zakresie: (…) przestrzegania norm prawa pracy (…)”[38].

Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy ustanawiające ograniczenia handlu w niedzielę są w pełni zgodne z art. 20 Konstytucji RP, przyczyniając się do pełniejszej realizacji zasady solidarności partnerów społecznych, która jest jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej. Nie są też sprzeczne z art. 22 ustawy zasadniczej, bowiem w ogóle nie mogą podlegać ocenie jako „ograniczenia wolności gospodarczej”, w ogóle nie przynależąc do tej kategorii.

4.2. Perspektywa praw pracowników

Konstytucja nie przewiduje expressis verbis prawa pracownika do wypoczynku niedzielnego[39]. Jednakże zgodnie z art. 66 ustawy zasadniczej pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy, co jednoznacznie przesądza, że ustawodawca zwykły ma obowiązek takiego kształtowania treści norm ustawowych, by prawo to zostało zrealizowane. Jednocześnie, zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, prawo do dni wolnych od pracy może być dochodzone jedynie w granicach przewidzianych przez ustawę[40].

Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: „[f]unkcja niedzieli, w kręgu kultury chrześcijańskiej, nie była zasadniczo tożsama z rolą dnia wolnego od pracy. Wedle tradycji chrześcijańskiej istnieje odwieczny rytm dni roboczych i świąt, przy czym za święta uznawane były także niedziele, przez co niedzieli było bliżej do świąt chrześcijańskich niż do dni wolnych od pracy, jednakże przemiany społeczne, kulturowe i cywilizacyjne doprowadziły do stopniowego traktowania niedzieli jako dnia wolnego pracy (…)”[41]. Z powyższego wysnuć należy wniosek, że kulturowo ugruntowane jest, by to właśnie niedziela uznana została za dzień wolny od pracy, który pracownik może dedykować zarówno praktykom religijnym, jak i wykorzystać na inne sposoby, takie jak rekreacja czy spędzanie czasu z rodziną. W tym względzie regulacja zapewniające możliwie najlepsze gwarancje niedzielnego wypoczynku przyczynia się do pełniejszej realizacji szeregu przepisów Konstytucji, w tym zwłaszcza art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zasadniczej, który stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny oraz art. 18 Konstytucji RP, który statuuje zasadę ochrony i opieki władz Rzeczypospolitej nad rodziną.

Pomimo, że na ogół wskazuje się swobodę prawodawcy w określeniu, które dni w roku mają być wolnymi od pracy (w tym również od pracy w handlu)[42], to podkreślić trzeba, że swoboda ta nie jest niczym nieograniczona. Przede wszystkim prawodawca musi uwzględniać w tej materii inne postanowienia Konstytucji RP, w tym w szczególności dotyczące możliwości uprawiania kultu, publicznej modlitwy, uczestniczenia w obrzędach religijnych, wynikające z wolności religii, o których mowa w art. 53 ust. 2 ustawy zasadniczej. Ponadto określenie, które dni mają być wolne od pracy, musi czynić zadość obowiązkowi współdziałania państwa oraz kościołów i związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dobra wspólnego, o którym mowa w art. 25 ust. 3 Konstytucji RP. Rekonstrukcja obowiązku zapewnienia pracownikom dni wolnych od pracy, który ciąży na ustawodawcy, mającym wskazać, jakie to będą konkretnie dni, powinna także uwzględnić treść preambuły do Konstytucji RP, w której wyraźnie wspomina się o „kulturze zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu”.

Poczynione uwagi powinny skłaniać do zagwarantowania prawa do wypoczynku niedzielnego wszystkim osobom zatrudnionym na warunkach określonych w art. 22 § 1 k.p., a zatem tym, którzy zobowiązani są do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, w zamian za wynagrodzenie. Wyjątki w tym względzie powinny być określone wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP[43]. De lege ferenda należy zatem rozważyć zmiany na gruncie Kodeksu pracy, które uniemożliwiłyby arbitralne narzucanie pracownikom obowiązku pracy w niedziele.

4.3. Ograniczenie handlu w niedziele a wiążące Polskę prawo międzynarodowe

Stosownie do art. 7 pkt d) Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych[44] Państwa-Strony uznają prawo każdego do korzystania ze sprawiedliwych i korzystnych warunków pracy, obejmujących w szczególności „wypoczynek, wolny czas i rozsądne ograniczenie czasu pracy, okresowe płatne urlopy oraz wynagrodzenie za dni świąteczne”. Ograniczenie handlu w niedziele pozostaje w pełni koherentne ze wskazanym postanowieniem.

Co więcej, stosownie do art. 9 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską[45] niedziele – obok innych wymienionych w tym przepisie dni świątecznych – są dniami wolnymi od pracy. Wskazane postanowienie powinno być odczytywane w odpowiednim kontekście interpretacyjnym. Stosownie bowiem do art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Bez żadnych wątpliwości stwierdzić trzeba, że do konstytucyjnego pojęcia prawa międzynarodowego zaliczają się wszystkie obowiązujące Polskę umowy międzynarodowe (traktaty), w tym także Konkordat. Stosownie do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie – a do takich zalicza się Konkordat[46] – mają pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Oznacza to, że ocena konstytucyjności ustawy ograniczającej handel w niedzielę odbywać się powinna z uwzględnieniem art. 9 oraz 91 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 Konkordatu.

5. Skutki społeczne ustawy

Dwiema bezpośrednio zainteresowanymi skutkami ustawy grupami są przedsiębiorcy (podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie handlu) oraz pracownicy i osoby zatrudnione w placówkach handlowych na podstawie umów cywilnoprawnych (wedle terminologii ustawy określani jako „zatrudnieni” – art. 3 pkt 5 u.o.h.). Pośrednio ustawa dotyczy także konsumentów. W dyskursie politycznym pojawił się nawet zarzut, jakoby naruszała ona rzekome „prawo człowieka do spędzania niedzieli w centrum handlowym”[47].

Projektodawcy w żaden sposób nie ukrywali, że ustawa o ograniczeniu handlu w niedzielę ma na celu przede wszystkim poprawę sytuacji pracowników. Argumentowali m.in., że: „[r]ekompensata pracy w niedziele innym wolnym dniem w tygodniu nie jest rozwiązaniem wystarczającym dla wielu pracowników. Formy spędzania czasu wolnego w niedziele znacząco różnią się od możliwości dostępnych w powszednie, robocze dni, dlatego pracownicy zatrudnieni w niedziele nie mogą skorzystać z udziału w wielu wydarzeniach kulturalnych, społecznych, rozrywkowych, z których korzystają osoby zatrudnione np.: w podstawowym systemie czasu pracy. W praktyce zatem ustawowe gwarancje otrzymania za pracę w niedzielę innego dnia wolnego od pracy nie są wystarczającą kompensatą i nie zapewniają pracownikom zatrudnionym w handlu możliwości integracji z rodziną w niedzielę, która ponadto w tradycji polskiej jest dniem świętym i rodzinnym”[48].

Argumentacja ta zasługuje na pełną aprobatę. Niedziela jest dniem szczególnym w polskiej tradycji i kulturze. Jest to jedyny dzień tygodnia, który można w całości poświęcić rodzinie. W tym względzie cele ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę zostały zrealizowane. Na podstawie analizy danych geolokalizacyjnych, firma Selectivv Mobile House ustaliła, że spośród 511 221 badanych osób, ok. 40% wybrało się w niedzielę 11 marca 2018 r. na spacer do parku lub na plac zabaw, 19% odwiedziło stacje benzynowe, a zaledwie 3% zdecydowało się na zakupy on-line[49]. Jak wskazuje się w opracowaniu Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii „[w] świetle przeprowadzonych analiz, obserwowanych trendów i zjawisk, nie rekomenduje się wprowadzania zmian w obecnym modelu dochodzenia do pełnego ograniczenia handlu w niedziele, przy czym niezbędne jest przeprowadzenie pogłębionego badania i obserwacji handlu detalicznego oraz oddziaływania ograniczenia niedzielnego na placówki małego formatu”[50].

6. Zarzuty wnioskodawcy

6.1. Zarzut sprzeczności art. 5 u.o.h. z art. 24, art. 32, art. 31 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP

Pierwszy z podniesionych przez Wnioskodawcę zarzutów stanowi dość karkołomną próbą podważenia konstytucyjności przepisów chroniących niedzielny wypoczynek pracowników zatrudnionych w placówkach prowadzących działalność handlową z perspektywy praw pracowniczych. Kwestionowany przez Wnioskodawcę przepis stanowi: „W niedziele i święta w placówkach handlowych: 1) handel oraz wykonywanie czynności związanych z handlem, 2) powierzanie pracownikowi lub zatrudnionemu wykonywania pracy w handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem - są zakazane”.

Wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności przytoczonego przepisu z art. 24 Konstytucji RP, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 32 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim różnicuje pracowników co do swobody wykonywania przez nich pracy w określone dni. W uzasadnieniu wniosku brak jednak odniesień do art. 32 Konstytucji RP (zob. pkt 3 uzasadnienia). Treść uzasadnienia pozwala zrekonstruować zarzut Wnioskodawcy w sposób odmienny niż zostało to ujęte w petitum wniosku. W istocie znosi się on do sprzeczności art. 5 u.o.h. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 24 zd. pierwsze Konstytucji RP.

W zakresie art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Wnioskodawca zarzuca, że art. 5 u.o.h. stanowi nieproporcjonalną ingerencję (ograniczenie) w wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wnioskodawca w sposób nieprawidłowy zdekodował treść normatywną art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazuje on mianowicie, że z art. 65 ust. 1 ustawy zasadniczej wynika adresowany do prawodawcy nakaz „nieingerowania w swobodę wykonywania oznaczonej pracy w oznaczonym miejscu” (pkt 3.3 uzasadnienia). Podzielenie tego stanowiska przez Trybunał stawiałoby pod znakiem zapytania konstytucyjność wszelkich przepisów ochronnych prawa pracy. Przykładowo przepisy dotyczące wymiaru czasu pracy mogłyby okazać się niekonstytucyjne z uwagi na to, że niektórzy pracownicy chcieliby pracować dłużej niż 8 godzin dziennie lub 40 godzin tygodniowo (por. art. 129 § 1 k.p.). Byłaby to furtka dla pracodawców, by podważać kolejne regulacje chroniące pracownika – będącego niewątpliwie stroną słabszą w stosunkach pracy[51] – poprzez zaskarżanie do Trybunału Konstytucyjnego rozwiązań niepozwalających maksymalizować zysków z uwagi na rzekomą wolność pracowników.

Co więcej, proponowana przez Wnioskodawcę interpretacja art. 65 ust. 1 Konstytucji RP stoi w całkowitej sprzeczności z pozostałymi regulacjami konstytucyjnymi. Byłaby ona nie do pogodzenia z zasadą społecznej gospodarki rynkowej, wracając Polskę do rzeczywistości XIX-wiecznego, nieskrępowanego niczym kapitalizmu. Co więcej, Wnioskodawca zupełnie ignoruje treść art. 66 ust. 2 Konstytucji, który wyraźnie uprawnia pracownika do korzystania z określonych przez prawodawcę w ustawie dni wolnych od pracy. Przepis ten pozostaje w związku z prawem do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy[52]. Ustalenie jednego dnia w tygodniu – konkretnie niedzieli – dniem wolnym od pracy nie jest nieproporcjonalną ingerencją w wolność pracowników (czy raczej wolność właścicieli placówek handlowych do korzystania z pracy osób zatrudnionych), a stanowi niezbędne minimum, konieczne dla regeneracji fizycznej i psychicznej, wzmacniania więzi rodzinnych (czego w przypadku rodzin wychowujących dzieci - z uwagi na istniejący obowiązek szkolny - nie rekompensuje żaden inny dzień wolny w tygodniu) i wreszcie podejmowania praktyk religijnych przez chrześcijan. Jak już wskazano, do podobnych wniosków doszedł niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny[53].

Art. 5 u.o.h. powinien być zatem rozpatrywany jako przepis chroniący prawa i wolności, o których mowa w art. 66 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jego znaczenie jest jednak szersze, ponieważ jego treść bezpośrednio wiąże się z konstytucyjną zasadą ochrony rodziny i rodzicielstwa (art. 18 Konstytucji RP oraz art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP) oraz z wolnością uzewnętrzniania religii (w przypadku tych wyznań, dla których niedziela jest dniem świętym - art. 53 ust. 2 Konstytucji RP). Wnioskodawca pomija zatem cały kontekst interpretacyjny, co doprowadziło do błędnej wykładni art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

W zakresie w jakim Wnioskodawca zarzuca, że art. 5 u.o.h. jest sprzeczny z art. 24 Konstytucji RP należałoby powielić powyższą argumentację. Stosownie do art. 24 Konstytucji RP: „Praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy”. Przepis ten powinien być odczytywany w tym samym co art. 65 ust. 1 Konstytucji RP kontekście interpretacyjnym. Z zasady ochrony pracy nie sposób wyprowadzić wniosku o dopuszczalności (a wedle Wnioskodawcy wręcz konieczności) ograniczenia praw pracowniczych w imię nieskrępowanej możliwości eksploatacji sił pracownika.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że art. 24 Konstytucji RP stanowi „konstytucyjną afirmację pracy i jest normą programową skierowaną do państwa jako ustawodawcy i kontrolera”[54]. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wiąże się z art. 24 Konstytucji RP funkcję zupełnie odmienną od tej, jaką widziałby Wnioskodawca. Trybunał wskazał mianowicie, że „[z] zasady zawartej w art. 24 Konstytucji wynika obowiązek stwarzania przez państwo gwarancji ochrony pracowników, w tym ochrony przed niezgodnymi z prawem lub nieuzasadnionymi działaniami pracodawcy, oraz kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy”[55].

Wnioskodawca słusznie wskazuje, że „[n]akaz ochrony pracy ze strony państwa nie może zostać sprowadzony wyłącznie do zapewnienia właściwej pozycji zatrudnionych w stosunkach pracowniczych. Musi również uwzględnić ekonomiczne i prawne uwarunkowania działalności pracodawców” (pkt 3.8 uzasadnienia wniosku). Nie sposób jednak wyprowadzić z tej tezy niekonstytucyjności przepisu zapewniającego prawo do niedzielnego wypoczynku. Rolą organów władzy publicznej nie jest bowiem wyłącznie tworzenie warunków pozwalających pracodawcom na maksymalizację zysków. Władze publiczne odpowiadają za takie ukształtowanie stosunków pracodawca-pracownik, które umożliwią zapewnienie należytej równowagi pomiędzy interesami tych dwu grup osób. Można by zatem uznać regulację, która ustanawia trzy lub cztery dni w tygodniu wolnymi od pracy w placówkach handlowych za nieproporcjonalnie ingerującą w wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) lub groźną dla pełnego produktywnego zatrudnienia (art. 65 ust. 5 Konstytucji RP). W przypadku, gdy ustawodawca wprowadził jeden taki dzień tygodniowo (oraz dopuścił pewne wyjątki od zakazu handlu niedzielnego) nie sposób mówić o działaniach, które nosiłyby znamiona nieproporcjonalnej ingerencji we wskazane sfery.

6.2. Zarzut sprzeczności art. 6 u.o.h. z art. 24 Konstytucji RP, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 32 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

W zakresie zarzutu drugiego stwierdzić należy, że Wnioskodawca w żaden sposób nie wyjaśnia na czym miałoby polegać naruszenie praw pracowniczych (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnej zasady ochrony pracy (art. 24 Konstytucji RP) w związku z wprowadzonymi w art. 6 u.o.h. wyłączeniami od zakazu prowadzenia działalności handlowej przez wymienione w tym przepisie placówki. W tym zakresie – jak już wskazano w pkcie 1 przedłożonej opinii – postępowanie powinno ulec umorzeniu.

Istota zarzutu Wnioskodawcy znosi się zatem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz „ewentualnego skutku dyskryminującego”, tj. naruszenia zakazu dyskryminacji, o którym mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuuje zasadę równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przepis ten statuuje równość podmiotów, które charakteryzują się określoną cechą, uznaną przez prawodawcę za istotną^[56]. Nadmienić można, że stanowisko to podzielone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny[57]. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy doszło do naruszenia zasady równości ma zatem weryfikacja, czy dana klasa podmiotów charakteryzuje się określoną cechą istotną. Klasa ta nie może być ustalona w sposób zbyt szeroki, to bowiem doprowadziłoby do sytuacji, w której test dopuszczalnego zakresu odstępstw od zasady równości przyniesie niemal zawsze negatywne wyniki[58]. W efekcie, w konstytucyjnej zasadzie równości kryje się „założenie różnego traktowania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego (identycznego) charakteru”[59].

W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96 wskazano, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą mieć:

- po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści;

- po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;

- po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych[60].

Zaskarżony przepis – wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy – spełnia wszystkie wymienione przesłanki. Zróżnicowanie sytuacji podmiotów wynikające z art. 6 u.o.h. opiera się o dwa zasadnicze kryteria. Pierwsze to kryterium istotnego interesu publicznego w zakresie normalnego funkcjonowania społeczeństwa (jak w przypadku stacji paliw płynnych, placówek handlowych na dworcach i w temu podobnych obiektach) lub bezpieczeństwa sanitarnego (jak w przypadku aptek i punktów aptecznych, hurtowni farmaceutycznych, zakładów pogrzebowych), względnie dobrostanu zwierząt (jak w przypadku zakładów leczniczych dla zwierząt). W pozostałych przypadkach chodzi o specyficzny charakter prowadzonej działalności, która wiąże się bądź z aktywnościami podejmowanymi przede wszystkim w weekendy, w ramach wspólnych wyjść rodzinnych lub spotkań towarzyskich, bądź też ze specyficznym charakterem sprzedawanych towarów (handel rybny, skup produktów rolnych, mleka, itd.). Zasadniczo zatem wyłączenia dobrane zostały w sposób racjonalny. Niektóre z nich wymagają doprecyzowania, by uniemożliwić obchodzenie zakazu handlu niedzielnego, to jednak jest zadaniem prawodawcy, nie zaś Trybunału Konstytucyjnego.

Interesy uzasadniające wyselekcjonowanie wymienionej w art. 6 u.o.h. grupy podmiotów są na tyle istotne, by uznać proporcjonalność przedmiotowej regulacji. Jest to oczywiste w przypadku choćby stacji paliw płynnych czy aptek i punktów aptecznych. Podobnie w przypadku placówek, których działalność jest związana z rekreacją ludności oraz kulturą – w istocie przyczynia się to do pełniejszej realizacji celów ustawy. W pozostałych przypadkach chodzi o kwestie związane ze specyficznym przedmiotem działalności – tak choćby w przypadku skupu wybranych produktów rolnych wyłączenie jest racjonalne z uwagi na to, że zbiory są w znacznej mierze uzależnione od warunków atmosferycznych i niekiedy jest konieczny wywóz tych produktów do skupu również w niedzielę.

Jednocześnie spełnione jest kryterium trzecie. Umożliwienie funkcjonowania wskazanych podmiotów w niedzielę wiąże się z ochroną zdrowia ludzkiego i normalnym funkcjonowaniem ludności, swobodą działalności gospodarczej, ochroną gospodarstw rodzinnych będących podstawą ustroju rolnego RP. Tym samym nie można mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a tym bardziej o dyskryminacji podmiotów objętych zakazem handlu w niedzielę (32 ust. 2 Konstytucji RP).

Nadmienić należy, że prawodawca dopuszcza osobistą, wykonywaną we własnym imieniu i na własny rachunek pracę przedsiębiorcy prowadzącego działalność handlową w niedzielę (art. 6 ust. 1 pkt 27 u.o.h.). Odpowiada to łacińskiej zasadzie volenti non fit iniuria – „chcącemu nie dzieje się krzywda”.

6.3. Zarzut sprzeczności art. 3 pkt 7 u.o.h. z art. 2 Konstytucji RP

Stosownie do kwestionowanego przepisu: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: […] wykonywaniu pracy w handlu oraz wykonywaniu czynności związanych z handlem w niedziele i święta w placówkach handlowych – należy przez to rozumieć wykonywanie takiej pracy lub takich czynności przez pracownika lub zatrudnionego w okresie 24 kolejnych godzin przypadających odpowiednio między godziną 24.00 w sobotę a godziną 24.00 w niedzielę, i między godziną 24.00 w dniu bezpośrednio poprzedzającym święto a godziną 24.00 w święto”.

Jako wzorzec kontroli powołano natomiast art. 2 Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Przepis ten statuuje zatem zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzić można dalsze, bardziej szczegółowe zasady^[61]. Do zasad tych z całą pewnością zaliczyć można zasadę pewności i określoności prawa^[62]. Odnośnie do tej zasady – jako elementu składającego się na standard demokratycznego państwa prawnego – Trybunał Konstytucyjny wskazał: „Jednym z istotniejszych [jego elementów – uwaga O.I.] jest zasada przyzwoitej legislacji, w tym – wymaganie określoności przepisów, które «muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny» (L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, 1999, nr 6, s. 124). Od razu trzeba podkreślić, że standard ten wymagany jest «zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela» (jak wyżej)”^[63].

Jak zauważa się w literaturze przedmiotu: „Pewność prawa w europejskim kręgu kulturowym jest postrzegana jako istotna wartość, stanowiąca podstawę porządków prawnych budowanych w oparciu o zasadę państwa prawnego”^[64]. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważono z kolei, że: „Kierując się tą zasadą [tj. zasadą określoności – uwaga O.I.] Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego”^[65]. W tym kontekście zasada pewności (określoności) prawa może być również określana mianem zasady jednoznaczności, mieszcząc się w ogólnym wymogu poprawnej legislacji^[66].

Z zasady tej wyprowadzić należy po pierwsze wymóg, by przepisy prawa skonstruowane były w sposób poprawny logicznie i językowo^[67]. Jeżeli wymóg ten jest spełniony, wówczas należy zweryfikować, czy użyte w danym przepisie terminy i sformułowania są na tyle precyzyjne, że możliwe jest ustalenie ich desygnatów. Ma to istotne znaczenie, bowiem „ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki”^[68].

Przechodząc do rekonstrukcji podniesionego przez Wnioskodawcę zarzutu niekonstytucyjności należy przytoczyć fragment z uzasadnienia wniosku in extenso. Wnioskodawca wskazał, że „[z]akwestionowany przepis jest sformułowany w sposób, który uniemożliwia jego prawidłową interpretację, a co za tym idzie i implementację. Skutkiem braku poprawności legislacyjnej jest naruszenie zasady pewności prawa i zaufania do prawa. Przypis wprowadza definicję ram czasowych niedzieli i święta nie uwzględniając istniejącej już regulacji i definicji w Kodeksie Pracy. Obydwie te obowiązujące regulacje zawierają więc definicje doby niedzielnej i świątecznej, przy czym są to definicje niespójne i pewnym zakresie wykluczające się. W Ustawie jest mowa, że doba niedzielna obejmuje «okres 24 kolejnych godzin przypadających odpowiednio między godziną 24.00 w sobotę a godziną 24.00 w niedzielę» (a w przypadku doby świątecznej - między godziną 24.00 w dniu bezpośrednio poprzedzającym święto a godziną 24.00 w święto). Z kolei Kodeks Pracy w art. 151⁹ § 2 wskazuje, że niedziela i święto trwa «między godziną 6.00 w tym dniu a godziną 6.00 w następnym dniu, chyba że u danego pracodawcy została ustalona inna godzina»” (pkt 5.2 uzasadnienia wniosku).

Jakkolwiek między regulacją zawartą w art. 151⁹ § 2 k.p. a art. 3 ust. 7 u.o.h. istnieje rozbieżność, to ze stanowiskiem Wnioskodawcy nie można się zgodzić. Relacja obydwu przepisów daje się ustalić w oparciu o normalne reguły kolizyjne – w tym przypadku o zasadę lex specialis derogat legi genrali, na co wskazuje się zresztą w literaturze przedmiotu: „W odniesieniu do wykonywania pracy w handlu i wykonywania czynności związanych z handlem obowiązuje regulacja szczególna. Przepis art. 3 pkt 7 u.o.h. określa niedziele i święta zgodnie z ich znaczeniem kalendarzowym, czyli jako kolejne 24 godziny przypadające między godziną 24.00 w sobotę lub dzień poprzedzający święto a godziną 24.00 w niedzielę lub święto. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustawa – odmiennie niż art. 151⁹ § 2 k.p. – nie przewiduje możliwości wprowadzenia innej regulacji tego zagadnienia (przez partnerów społecznych lub pracodawcę)”[69]. Brak zatem podstaw do kwestionowania konstytucyjności art. 3 ust. 7 u.o.h.

6.4. Zarzut sprzeczności art. 18 u.o.h. z art. 2 Konstytucji RP

Wnioskodawca podniósł również zarzut zbyt krótkiego vacatio legis u.o.h.: „Przepis art. 18 przewiduje rażąco krótkie vacatio legis dla tego typu zmian legislacyjnych i w związku z tym narusza zdaniem Wnioskodawcy następujące zasady konstytucyjne: zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę poprawnej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na mocy zakwestionowanego przepisu Ustawa weszła w życie z dniem 1 marca 2018 r. Zważywszy, że Ustawa ta została opublikowana w dniu 5 lutego 2018 roku w Dzienniku Ustaw, vacatio legis wynosiło zaledwie 23 dni” (pkt 6.2 uzasadnienia Wniosku).

Odpowiednie vacatio legis rzeczywiście stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, którą wyprowadza się z szerszej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)[70]. Wnioskodawca ignoruje jednak fakt stopniowego wprowadzenia ograniczeń w niedzielnym handlu w życie (art. 16-17 u.o.h.). Ponadto art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[71] stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Także z „Zasad Techniki Prawodawczej” (dalej jako: ZTP)[72] wynika jedynie, że szczegółowe wyjaśnienie okresu vacatio legis wymagane jest tylko w przypadku, gdy termin jej wejścia w życie został ustalony na mniej niż 14 dni (§ 12 ust. 2 ZTP). Przypomnieć też należy, że zasadniczy zakaz wykonywania pracy w niedzielę wynikał już uprzednio z przepisów Kodeksu pracy (art. 151⁹ i n. k.p.). Nadmienić wypada, że treść projektu była szeroko konsultowana, a także omawiana w mediach na długo przed uchwaleniem ustawy. Harmonogram i program posiedzeń Parlamentu jest jawny, podobnie jak treść procedowanego projektu ustawy. Oznacza to, że przedsiębiorcy mogli już wcześniej przygotować się do prawdopodobnych zmian prawnych.

Brak jest zatem podstaw, by twierdzić, że wprowadzone w ustawie vacatio legis było nieproporcjonalnie krótkie czy też stanowił rozwiązanie precedensowe, mogące zaskoczyć jakiegokolwiek pracodawcę. Ustawodawca nie wprowadził rozwiązania zupełnie nieznanego polskiemu systemowi prawnemu, rozszerzając je jedynie (i to w bardzo stopniowy sposób). Vacatio legis nie jest krótsze niż wymagane ustawowo minimum – a wręcz przeciwnie jest ono dłuższe. Zarzut Wnioskodawcy uznać należy za bezzasadny.

7. Podsumowanie

W świetle przedstawionej argumentacji Fundacja Instytut na rzecz kultury prawnej Ordo Iuris pragnie przedstawić następującą opinię:

1. art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP;
2.  art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 24 Konstytucji RP oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP;
3. art. 6 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;
4. art. 18 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP;
5. w pozostałym zakresie postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.