Główne tezy

1. Stosunek służbowy Policjanta opiera się na dobrowolnym zgłoszeniu do służby, a on sam podczas pełnienia obowiązków służbowych jest obowiązany przestrzegać dyscypliny służbowej i wykonywać polecenia/rozkazy przełożonych, niezależnie od tego, jak rozkazy i polecenia są oceniane przez Funkcjonariusza Policji.

2. Zgodnie z ustawą o Policji, policjant ma obowiązek odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa.

3. Stan wewnętrznego zorganizowania Policji opiera się na zasadzie hierarchiczności i charakteryzuje się przestrzeganiem określonych przepisami prawa zasad podejmowania decyzji i wydawania rozkazów lub poleceń, związanych z wykonywaniem zadań Policji.

4. Policjanci są zobowiązani zapoznać się i stosować do wszelkich aktów wewnętrznych wydanych przez Komendanta Głównego Policji jako przełożonego wszystkich Funkcjonariuszy Policji.

5. Policjant po ujawnieniu wykroczenia lub uzyskaniu wiadomości o możliwości popełnienia wykroczenia, obowiązany jest podjąć czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia sprawcy wykroczenia oraz zatrzymania go w uzasadnionych przypadkach.

6. Policjant prowadzący czynności decyduje o nałożeniu mandatu karnego, jego wysokości bądź też o zastosowaniu środków oddziaływania wychowawczego.

7. Działanie Funkcjonariuszy Policji polegające na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa, rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, za które funkcjonariusz może zostać pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

 

Obowiązek i granice wykonywania rozkazów i poleceń przełożonych przez Funkcjonariuszy Policji

Zgodnie z art. 28 ustawy o Policji (Dz.U. 1990 Nr 30, poz. 179 t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1882), stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Ustawa o Policji jest ustawą szczególną w stosunku do Kodeksu pracy (Dz.U. 1974 Nr 24, poz. 141 tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 dalej: KP). Przepisy KP w stosunku do policjantów można stosować jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą o Policji.[1].

Na podstawie art. 27 ustawy o Policji przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie według następującej roty:

„Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnic związanych ze służbą, honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej”.

Analiza treści ślubowania pozwala na wyodrębnienie podstawowych obowiązków wynikających z treści ślubowania, a są to:  

1. ochrona porządku publicznego i prawnego ustanowionego Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzeganie prawa;
2. przestrzeganie dyscypliny służbowej;
3. przestrzeganie zasad etyki zawodowej;
4. wykonywanie rozkazów i poleceń przełożonych;
5. ochrona tajemnic związanych ze służbą.

Obowiązek przestrzegania i stosowania się do roty ślubowania, a więc również obowiązek przestrzegania dyscypliny służbowej i wykonywania rozkazów przełożonych, wynika wprost z treści art. 58 ust. 1 ustawy o Policji. Wyjątek od tak ustanowionej zasady formułuje ust. 2 tego artykułu, który wskazuje, iż policjant ma obowiązek „odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa.” O odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, o których mowa w ust. 2, policjant powinien zameldować Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny i wynika z charakteru służby w Policji oraz zasady hierarchiczności.

Oznacza to, że każdy policjant jest związany rozkazem i poleceniem przełożonego, dopóki nie prowadzi ono do popełnienia przestępstwa.  Jest to niezależne od tego, jak decyzje i polecenia przełożonego są oceniane przez policjanta, i czy się z nimi zgadza. Policjant ma wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych i tylko w wyjątkowych wypadkach na podstawie art. 58 ust. 2 ma obowiązek odmowy jego wykonania – tj. tylko wtedy, gdy wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa[2]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r. stwierdził, że policjant jest bezwzględnie obowiązany wykonać każdy rozkaz lub polecenie przełożonego, o ile nie prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa. Tylko jeżeli policjant uzna, że „wykonanie rozkazu czy polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa, wówczas może odmówić wykonania skierowanego do niego przez przełożonego rozkazu lub polecenia”[3]. Sąd podkreślił również, że wszelkie wyjątki od zasady podległości służbowej policjantów powinny być wykładane możliwie wąsko, a wątpliwości przesądzane na rzecz obowiązku wykonania rozkazu czy polecenia przez policjanta

Przyjęcie, że funkcjonariusz może kwestionować w innych niż określone w art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, polecenia przełożonych podważyłoby zasady funkcjonowania tej formacji, a w konsekwencji mogłoby doprowadzić do jej paraliżu[4]. Oznacza to, że w tym przypadku nie stosuje się art. 100 ust.1 KP nakazującego stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa, z racji iż odmowa wykonania rozkazu lub polecenia w przypadku funkcjonariusza policji, może nastąpić jedynie w przypadku łączenia się polecenia z popełnieniem przestępstwa.

Policja jako organizacja hierarchiczna

W tym miejscu warto wyjaśnić pojęcie organizacji hierarchicznej. W świetle § 1 pkt 6 zarządzenie nr 30 Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz.Urz.KGP z 2013 r. poz. 99 t.j. Dz.Urz.KGP z 2018 r. poz. 89), jest to "stan wewnętrznego zorganizowania Policji w systemie podporządkowania, a także wzajemnych uprawnień i obowiązków organów Policji oraz policjantów i pracowników Policji". Jej funkcjonowanie, w świetle § 2 zarządzenia nr. 30 polega m.in. na:

1)przestrzeganiu określonej ustawami i przepisami wykonawczymi do ustaw właściwości terytorialnej i rzeczowej organów Policji;

2)przestrzeganiu określonych przepisami prawa zasad podejmowania decyzji i wydawania rozkazów lub poleceń, związanych z wykonywaniem zadań Policji;

3)stosowaniu drogi służbowej oraz określonych w niniejszym zarządzeniu sposobów i metod wykonywania czynności przez przełożonych oraz podwładnych;

4)stosowaniu się do określonych w niniejszym zarządzeniu zasad postępowania, wynikających ze starszeństwa stopni policyjnych zasad postępowania, wynikających ze starszeństwa stopni policyjnych.

Istotnym w zakresie omawianego tematu jest status Komendanta Głównego Policji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o Policji Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji. Oznacza to, że może on wydawać polecenia i rozkazy wszystkim funkcjonariuszom Policji. Obowiązująca praktyka wskazuje, że na podstawie tego przepisu Komendant Główny Policji wydaje decyzje, zarządzenia i wytyczne[5]. Obowiązek stosowania się do aktów wydawanych przez Komendanta Głównego wynika z omówionej powyżej hierarchicznej struktury Policji, jak i bezpośrednio z treści ust 2. Przestrzegania tych aktów wewnętrznie obowiązujących przez funkcjonariuszy policji potwierdził m.in wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie[6]. Oznacza to, że wszelkie działania i interwencje policjantów muszą być podporządkowane aktom wewnętrznie obowiązującym, które wydawane są na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o Policji. Co więcej, należy stwierdzić, że również wszyscy policjanci są zobowiązani zapoznać się z przedmiotowymi aktami i stosować się do ich postanowień[7].

 

Art. 116 Kodeksu Wykroczeń, a obowiązki funkcjonariuszy Policji

Odnosząc się do nakazu zakrywania ust i nosa w miejscach publicznych należy na wstępie zauważyć, że nakaz, o którym mowa został sformułowany w art. 116 § 1a kodeksu wykroczeń (Kodeks wykroczeń Dz.U. 1971 Nr 12, poz. 114 t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2008 dalej: KW) w związku z § 23 rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 25 lutego 2022 roku (Dz.U. z 2022 r. poz. 473). Wymieniony akt prawny uchylił tak samo nazwane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 6 maja 2021 roku (Dz.U. z 2021 r. poz. 861), w którym to nakaz zakrywania ust i nosa zawarty był w § 25. Na podstawie ww. artykułów, jak również art. 96 ust.1 Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. 2001 Nr 106, poz. 1148 t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 457 dalej: KPW) należy stwierdzić, że zgodnie z obecnie obowiązującym prawem, sankcją za nieprzestrzeganie nakazu zakrywania ust i nosa jest grzywna do 500 zł, jak również kara naganny.

Zgodnie z kwalifikacją przewinienia i w związku z art. 5 ust 2 ustawy o Policji, funkcjonariusz policji powinien oprzeć sposób swojego postępowania na wytycznych nr 3 Komendanta Głównego Policji w sprawie wykonywania przez Policję niektórych czynności w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigania ich sprawców (Dz.Urz.KGP z 2020 r. poz. 37, dalej: Wytyczne nr 3), o czym mówi § 1 wyżej przytoczonego dokumentu. Zgodnie z treścią § 2 pkt. 1 W przypadku, gdy policjant ujawni wykroczenie lub uzyska wiadomość o popełnieniu wykroczenia, obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do:

1) ustalenia sprawcy wykroczenia oraz zatrzymania go w uzasadnionych przypadkach;

2) ustalenia okoliczności zdarzenia i zabezpieczenia przedmiotów mogących stanowić dowód popełnienia wykroczenia przed utratą lub zniekształceniem;

3) ustalenia, czy istnieją formalne podstawy do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie, w tym uzyskania od uprawnionej osoby żądania ścigania w przypadku wykroczenia ściganego na żądanie;

4) zebrania danych niezbędnych do sporządzenia wniosku o ukaranie oraz informacji o źródłach dowodowych pozwalających na obiektywne rozstrzygnięcie sprawy.

Należy jednak pamiętać, iż zgodnie z art. 41 KW w stosunku do sprawcy czynu można poprzestać na zastosowaniu środków oddziaływania wychowawczego (należy zaznaczyć, że przewidziany w artykule katalog środków oddziaływania nie jest zamknięty, a przepis ten wymienia trzy sposoby wychowawczego oddziaływania: pouczenie, zwrócenie uwagi i ostrzeżenie). Możliwość zastosowania środków oddziaływania wychowawczego potwierdza § 3 Wytycznych nr 3 „Policjant może poprzestać na zastosowaniu środków oddziaływania wychowawczego, jeżeli jest to wystarczające dla wdrożenia sprawcy wykroczenia do poszanowania prawa i zasad współżycia społecznego.”. Nie oznacza to jednak, że może on zaniechać interwencji w przypadku zaobserwowania wykroczenia lub powzięcia wiedzy o takim zdarzeniu[8].

Zgodnie z §4 pkt 1 i 2 to Policjant podejmujący interwencji decyduje o zastosowaniu środków oddziaływania wychowawczego. W przepisie pkt. 2 czytamy, że:

„Decyzję o zastosowaniu środków, o których mowa w ust. 1, podejmuje:

1) policjant ujawniający wykroczenie, jeżeli środek ten stosuje bezpośrednio po ujawnieniu popełnionego przez sprawcę wykroczenia;

2) policjant prowadzący czynności wyjaśniające w sprawie o wykroczenie, jeżeli okoliczności uzasadniające zastosowanie tych środków zaistniały w toku”.

Należy jednak pamiętać, że zgodnie z pkt. 1 wymienionego paragrafu, okolicznościami uzasadniającymi zastosowanie środków oddziaływania wychowawczego z art. 41 KW, są okoliczności określone w art. 33 § 1-4 KW. Oznacza to, że organ wymierzający karę powinien art. wziąć pod uwagę stopień społecznej szkodliwości czynu rodzaj i rozmiar szkody wyrządzonej wykroczeniem, stopień winy, pobudki, jak również okoliczności łagodzące i obciążające sprawcę czynu.

Funkcjonariusz zobowiązany jest również dostosować się w trackie prowadzenia swojej interwencji do wytycznych nr 3, co w praktyce oznacza, że prowadzący interwencje powinien zwrócić uwagę szczególności na:

1) przywrócenie stanu poprzedniego;

2) naprawienie wyrządzonej szkody;

3) przeproszenie pokrzywdzonego;

4)zapewnienie ze strony sprawcy niepopełniania w przyszłości podobnego czynu zabronionego;

5) wykonanie zaniechanego obowiązku.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z § 82 Wytycznych nr 3 decyzję o nałożeniu na sprawcę wykroczenia grzywny w drodze mandatu karnego podejmuje policjant prowadzący te czynności – tj. Policjant podejmujący interwencję. Oznacza to, że również dobór samej wysokości mandatu karnego zależy jedynie od policjanta prowadzącego interwencje. W tym miejscu należy zaznaczyć, że art. 8 KPW, który nakazuje odpowiednie stosowanie określonych przepisów kodeksu postępowania karnego, nie przewiduje stosowania art. 10 kodeksu postępowania karnego (Dz.U. 1997 Nr 89, poz. 555 t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 534), wyrażającego zasadę legalizmu ścigania wykroczeń. Organ ścigania, który ujawnił wykroczenie, może podjąć decyzję o zastosowaniu środków niepenalnych, to znaczy, że funkcjonariusz można poprzestać na zastosowaniu pouczenia, zwróceniu uwagi, ostrzeżeniu lub na zastosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego[9]. Orzecznictwo sądów powszechnych stoi na stanowisku, że „czynienie użytku z kompetencji z art. 41 KW wchodzi w grę dopiero wtedy, kiedy funkcjonariusz Policji stwierdzi popełnienie konkretnego wykroczenia", co w praktyce oznacza, że musi on podjąć interwencje względem sprawcy[10]­.

Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna Funkcjonariuszy Policji

Odnosząc się do możliwości odmówienia wykonania rozkazu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa, lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, za które to funkcjonariusz może zostać pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej[11]. Odmowa wykonania lub niewykonanie rozkazu/polecenia, z zastrzeżeniem przypadku określonego w art. 58 ust. 2 została wymieniona w katalogu otwartym naruszeniem dyscypliny służbowej w art. 132 ust. 3 ustawy o Policji. Art. 134 wymienia również katalog kar dyscyplinarnych możliwych do nałożenia w drodze postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 135k ust. 1 i 2 postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne, a od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji.  Od orzeczenia i postanowienia kończących postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 138, jednak kontrola ta odbędzie się już jedynie w zakresie zgodność z prawem przeprowadzonego postępowania i wydanego orzeczenia dyscyplinarnego (art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1269 t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Należy pamiętać, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta[12]. Powyższe ustalenia wskazują, iż w przypadku uzyskania polecenia służbowego bądź rozkazu o dokonaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych lub administracyjno-porządkowych mieszczących się w granicach zadań i celów Policji, sformułowanych w art. 1 ustawy o Policji (w szczególności w związku z wykrywaniem przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców), funkcjonariusz Policji ma obowiązek rozpocząć interwencje. Uprawienia policjantów wykonując czynności, o których mowa powyżej zostały sformułowane w art. 15 i następnych ustawy o Policji, jednak z racji na wykraczanie tego zagadnienia poza tematykę analizy, uprawnienia te nie zostaną szczegółowo omówione.

Odnosząc się do możliwości pociągnięcie do odpowiedzialności karnej funkcjonariusza Policji, na podstawie art. 231 kodeksu karnego (Dz.U. 1997 Nr 88, poz. 553 t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 dalej: KK), należy zaznaczyć, że chociaż funkcjonariusz Policji spełnia definicje funkcjonariusza publicznego[13], to przekroczenie uprawnień wskazane w art. 231 KK, wymaga wykazania, albo że podjęte przez sprawcę zachowanie nie wchodziło w zakres jego kompetencji i równocześnie wskazania na powiązanie formalne i merytoryczne z tymi kompetencjami, bądź też podjęciu działania wprawdzie w ramach kompetencji, lecz niezgodnie z prawnymi warunkami podjętej przez funkcjonariusza publicznego czynności[14]. Przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego ma zatem dwie formy[15]:

1) działania w ramach uprawnień, lecz niezgodnie z prawnymi warunkami danej czynności;

2) działania nieleżącego w ramach uprawnień, lecz pozostającego w związku z pełnioną przez niego            funkcją i stanowiącego wykorzystanie wynikających z niej uprawnień.

W żadnym wypadku, pod tak zdefiniowane przekroczenie uprawnień nie można podciągnąć sytuacji podjęcia interwencji w granicach prawa, względem osoby popełniającej wykroczenie.

Ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że samo przekroczenie uprawnień albo niedopełnienie obowiązków nie realizuje jeszcze znamion typu czynu zabronionego, choć może być podstawą odpowiedzialności służbowej lub dyscyplinarnej^[16]. W tym miejscu należy zauważyć, że niedopełnienie obowiązków zachodzi wtedy, gdy funkcjonariusz publiczny nie podejmuje określonej czynności, mimo że był obowiązany to uczynić albo czyni to w sposób wadliwy. Oznacza to, że w przypadku gdy funkcjonariusz uzyska wiadomość o popełnieniu wykroczenia i bez uzasadnionego powodów zaniecha interwencji w tym zakresie, może narazić się nie tylko na odpowiedzialność dyscyplinarną, ale również karną na podstawie art. 231 § 1 KK.

Podsumowanie

Z powyższych ustaleń wynika, że funkcjonariusz Policji, w wypadku ujawnienia wykroczenia musi podjąć interwencje w zakresie określonym Wytycznymi nr 3, ale nie musi stosować mandatu, lecz może poprzestać na zwróceniu uwagi, pouczeniu czy ostrzeżeniu, gdyż takie sposoby reakcji na wykroczenie są prawnie dopuszczalne. Decyzję w tym zakresie podejmuje funkcjonariusz Policji na podstawie własnej oceny, a niezastosowanie się przez funkcjonariusza Policji, do trybu przewidzianego w postępowaniu mandatowym z Kodeksu Postępowania w sprawach o Wykroczenia, nie stanowi naruszenia nakazu zawartego w przepisach prawa[17]. Pamiętać również należy, że wysokość mandatu karnego (do granic zakrojonych przez ustawy) również opiera się na indywidualnej decyzji funkcjonariusza Policji, na podstawie § 82 pkt 2 Wytycznych nr 3.

Należy mieć na uwadze, że zawód policjanta należy do tzw. zawodów zaufania publicznego. W świetle Zasad etyki zawodowej policjanta (Załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji Z dnia 31 grudnia 2003 r.), powinien on kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.

W tym miejscu nie można nie wspomnieć o doniesieniach związanych z naciskami przełożonych Funkcjonariuszy Policji, aby "nie stosować pouczeń". Komendanci wydający oficjalnie takie polecenia muszą liczyć się z odpowiedzialnością dyscyplinarną. Za przykład może posłużyć sprawa z Komendy Policji w Puławach, w której to wszczęto postępowanie dyscyplinarne w stosunku do odpowiedzialnych za wprowadzanie obowiązków karania i niestosowania pouczeń[18]. Funkcjonariusze otrzymali ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku[19].

 

Wojciech Winiarski – analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris