pandemia

· W Genewie miało miejsce kolejne posiedzenie Międzyrządowego Organu Negocjacyjnego, czyli specjalnego gremium, powołanego przez WHO w celu przygotowania tekstu traktatu pandemicznego.

· Sam traktat to obecnie negocjowana umowa międzynarodowa, mająca na celu ustanowienie globalnego systemu zapobiegania i przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych.

· Na stronie internetowej INB opublikowano skondensowany tekst traktatu, będący efektem negocjacji prowadzonych do momentu rozpoczęcia 77. Sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia.

· W najnowszej wersji traktatu potwierdzono suwerenne prawo państw do stanowienia przepisów w ramach ich jurysdykcji oraz wskazano, iż decyzje podejmowane przez Konferencję Stron powinny być ustalane w drodze konsensusu.

· Istotne znaczenie ma również dodanie „równości płci” (gender equality) do zasad projektu tej umowy międzynarodowej oraz postanowienia o eliminacji wszelkich form nierówności i dyskryminacji kobiet pracujących w opiece zdrowotnej i społecznej.

· Następne posiedzenie INB planowane jest na pierwszą połowę listopada.

Brak porozumienia co do treści traktatu

W dniach od 9 do 20 września tego roku miało miejsce 11 posiedzenie Międzyrządowego Organu Negocjacyjnego (Intergovernmental Negotiating Body - INB), czyli gremium, które z ramienia WHO odpowiada za przygotowanie tekstu nowej umowy międzynarodowej. Ma ona na celu stworzenie międzynarodowego systemu odpowiedniego poziomu gotowości, zapobiegania i przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych. Prace nad traktatem pandemicznym, bo tak powszechnie nazywa jest opracowywana umowa, są rezultatem doświadczeń z okresu pandemii COVID-19.

Prace prowadzone WHO, w tym część propozycji przepisów traktatu, wzbudziły jednak liczne zastrzeżenia i kontrowersje, związane przede wszystkim z możliwością ograniczenia suwerenności państw członkowskich, zwiększeniem kompetencji WHO czy możliwością ograniczenia prawa do wolności słowa pod pozorem zwalczania „dezinformacji” oraz „informacji wprowadzających w błąd”. W efekcie liczne wątpliwości oraz brak porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi WHO doprowadziły finalnie do znacznego opóźnienia prac nad traktatem uniemożliwiając, wbrew początkowym planom, przyjęcie jego ostatecznej wersji na 77. Sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia (WHA) na przełomie maja i czerwca tego roku.

Po zakończeniu 11 posiedzenia INB w Genewie, na stronie internetowej INB opublikowano, ujednoliconą wersję traktatu z 27 maja, która była podstawą (wtedy nieudanych) negocjacji na sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia. Tak więc komentowany projekt jest w istocie podsumowaniem ponad dwuletniego procesu negocjacyjnego, zmierzającego do przyjęcia wspomnianej umowy międzynarodowej.

WHO koordynuje globalne działania w zakresie zdrowia

W preambule zdecydowaną większość postanowień pozostawiono bez zmian, a dalsze niewielkie korekty polegają przede wszystkim na modyfikacji sposobu sformułowania części postanowień oraz na dodaniu nowych jednostek redakcyjnych. Jako exemplum można wskazać pkt 1, gdzie nieznacznie przeformułowano zdanie mówiące o głównej odpowiedzialności państw za zdrowie i dobrobyt swoich narodów oraz za prowadzenie polityki antypandemicznej, nie zmieniając jednak istoty tego uregulowania.

W całkowicie niezmienionej formie pozostawiono sformułowanie mówiące o znaczeniu WHO jako organu koordynującego i kierującego międzynarodowymi działaniami w dziedzinie zdrowia, w tym zwłaszcza w zakresie zwalczania pandemii (pkt 3) oraz odwołanie do Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet z 1979 roku (pkt 5). W preambule podkreśla się również znaczenie budowania zaufania i zapewnienia terminowej wymiany informacji w celu zapobiegania dezinformacji, informacji wprowadzających w błąd i stygmatyzacji (pkt 13). Jeśli chodzi o nova, to warto zwrócić uwagę na pkt. 1bis, gdzie podkreślą się m.in., że „odpowiednie zainteresowane strony są odpowiedzialne za dążenie do przestrzegania celu niniejszego traktatu”.

W art. 1, zawierający definicje legalne stworzone na potrzeby projektu Traktatu, wprowadzono kilka zmian, koncentrujących się przede wszystkim wokół wskazania możliwości alternatywnego sformułowania poszczególnych przepisów, co wynika z rozbieżności powstałych w trakcie procesu ustalania treści tych jednostek redakcyjnych.

Godną odnotowania jest propozycja dodania nowego punktu art. 1 j, gdzie podkreśla się, iż, na gruncie traktatu, odniesienia do „transferu technologii” oznaczają „warunki wynegocjowane i zaakceptowane przez Umawiające się Strony, bez uszczerbku dla innych środków, które Państwa-Strony mogą podjąć zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym, pod warunkiem, że takie ustawodawstwo i działania są zgodne z odpowiednimi normami międzynarodowymi dotyczącymi własności intelektualnej”. Powyższą propozycję należy odczytywać jako odpowiedź na obawy części państw-stron i ekspertów, którzy twierdzili, iż pewne postanowienia wcześniej publikowanych projektów traktatu mogą uderzyć w krajowe unormowania dotyczące własności intelektualnej. W okresie pandemii COVID-19 pojawiły się bowiem głosy, iż w kontekście zagrożenia pandemicznego część praw dotyczących własności intelektualnej, np. patentów co do szczepionek, powinno być zawieszonych w celu ułatwienia transferu technologii.

Suwerenność uszanowana?

W art. 2, określającym cele projektu traktatu nie wprowadzono żadnych zmian. Pewne modyfikacje zawarto natomiast w projekcie art. 3, dotyczącym zasad, którymi strony będą się kierować przy wdrażaniu postanowień traktatu oraz by osiągnąć jego cele. W komentowanym przepisie zdecydowano się zachować w zmienionej formie sformułowanie stanowiące o „suwerennym prawie państw do stanowienia i wdrażania ustawodawstwa w ramach ich jurysdykcji”, zgodnie z „zasadami prawa międzynarodowego zapisanymi w Karcie Narodów Zjednoczonych i Konstytucji WHO” (art. 3 ust. 1). Ta zmiana sprowadza się do modyfikacji szyku zdania (przesunięcia poszczególnych wyrazów w tekście).

Do określonej w art. 3 ust. 2 zasady pełnego poszanowania godności, praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich osób zaproponowano zamieszczenie sformułowania o poszanowaniu prawa do rozwoju, niedyskryminacji, równości płci (gender equality) i ochrony osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji. Jednocześnie warto odnotować, iż, co do tej propozycji, w trakcie procesu negocjacyjnego pojawiły się rozbieżne poglądy.

Z pozostałych zmian warto zwrócić uwagę na postulat dodania nowego art. 3 ust. 5bis, zgodnie z którym jedną z zasad traktatu powinno być „pełne uznanie szczególnej sytuacji krajów rozwijających się, w szczególności małych rozwijających się państw wyspiarskich i krajów najsłabiej rozwiniętych w odniesieniu do zapobiegania pandemii, gotowości i reagowania”. Tę propozycję należy odczytywać w kontekście często podnoszonych różnić, występujących pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi WHO, w odniesieniu do zasobów, środków finansowych czy możliwości zapobiegania i zwalczania rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych (chodzi głównie o biedniejsze państwa Afryki i Azji).

Walka z „nacjonalizmem szczepionkowym”

Istotne zmiany wprowadzono w art. 7 ust. 2, na podstawie którego państwa-strony podejmują odpowiednie środki w celu rozwoju, wzmocnienia, ochrony, zabezpieczenia, utrzymania i inwestowania w multidyscyplinarną, wykwalifikowaną, odpowiednią, przeszkoloną, krajową kadrę medyczną i opiekuńczą w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym w dziedzinie zdrowia. W ramach najnowszej aktualizacji propozycji brzmienia tego przepisu, państwa- strony byłyby zobowiązane do zapewnienia godnej pracy, ochrony bezpieczeństwa zdrowia psychicznego pracowników opieki zdrowotnej i społecznej m.in. poprzez eliminację wszelkich form nierówności i dyskryminacji oraz innych nierówności, takich jak nierówne wynagrodzenie i bariery napotykane przez kobiety (art. 7 ust. 2 lit. b).

W art. 13 należy odnotować usuniecie sformułowania występującego jeszcze w poprzedniej wersji projektu traktatu, zgodnie z którym podczas pandemii nadzwyczajne środki dotyczące handlu muszą być ukierunkowane, proporcjonalne, przejrzyste i tymczasowe oraz nie mogą stwarzać niepotrzebnych barier w handlu ani zakłóceń w łańcuchach dostaw produktów zdrowotnych związanych z pandemią (w poprzednim opracowaniu traktatu art. 13 ust. 4). Dodanie tego sformułowania do poprzednich wersjach projektu należy osadzić w kontekście niespotykanych uprzednio utrudnień w międzynarodowym handlu i ruchu osób, jakich świat doświadczył w okresie pandemii COVID-19, co związane było z wprowadzonymi wówczas, często bardzo surowymi, środkami sanitarnymi (jak np. ograniczenie lotów czy zamknięcie granic).

Jednocześnie należy zauważyć, iż podobnie sformułowany przepis dodano do nowego art. 13bis ust. 4. Ten fragment (art. 13bis) poświęcona jest zamówieniom i dystrybucji produktów zdrowotnych związanych z rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych.

W najnowszym projekcie traktatu zdecydowano się zachować w zmienionej formie przepis art. 13bis ust. 1, zgodnie z którym państwa-strony powinny dołożyć wszelkich starań, „aby w stosownych przypadkach podczas pandemii, zgodnie z prawem i/lub polityką krajową opublikować odpowiednie warunki swoich umów zakupu z producentami produktów zdrowotnych związanych z pandemią w najwcześniejszym możliwym terminie oraz wykluczyć postanowienia dotyczące poufności, które służą ograniczeniu takiego ujawnienia”. Z kontekstu tego przepisu należy wywnioskować, iż jego celem jest zwiększenia transparentności działań władz publicznych w kontekście wydatków na środki antypandemiczne, przede wszystkim szczepionki. W okresie pandemii COVID-19 w wielu krajach pojawiły się bowiem poważne wątpliwości dotyczące korupcji, nieprawidłowości czy marnotrawstwa w związku z zakupem różnych produktów medycznych.

Warto również odnotować art. 13bis ust. 6, zgodnie z którym „podczas pandemii każda ze Stron powinna unikać gromadzenia krajowych zapasów produktów zdrowotnych związanych z pandemią, które niepotrzebnie przekraczają ilości przewidywane jako potrzebne do zapewnienia krajowej gotowości i reagowania na pandemię”. Powyższą propozycję (pojawiającą się w zmienionej formule w poprzednim projektcie) trzeba odczytywać w kontekście tzw. „nacjonalizmu szczepionkowego” (vaccine nationalism), polegającego na działaniach określonych państw, które są niechętnego do dzielenia się swoimi zasobami (np. szczepionkami czy innymi produktami medycznymi) z pozostałymi krajami (zjawisko „nacjonalizmu szczepionkowego” nasiliło się zwłaszcza w okresie pandemii COVID-19).

Bez naruszenia wolności badań naukowych

Należy zauważyć, iż w art. 18 ponownie, tak jak poprzednim projekcie, nie zawarto żadnych przepisów dotyczących „zwalczania dezinformacji i informacji wprowadzających w błąd”. Jeszcze w marcowym projekcie, w treści art. 18 można było znaleźć postanowienia, zgodnie z którymi „Strony wymieniają się informacjami i współpracują, zgodnie z prawem krajowym, w zakresie zapobiegania informacjom wprowadzającym w błąd (misinformation) i dezinformacji (disinformation) oraz dążą do opracowania najlepszych praktyk w celu zwiększenia dokładności i wiarygodności komunikacji kryzysowej”. Powyższe propozycje spotkały się daleko idącą krytyką, podnoszoną w kontekście doświadczeń z okresu pandemii COVID-19, kiedy to wyrażanie jakichkolwiek zastrzeżeń wobec stosowanych wówczas środków antypandemicznych, nawet w oparciu o badania naukowe, często określano mianem „dezinformacji”.

W przepisach dotyczących finansowania postanowień traktatu dodano enigmatyczne sformułowanie, na mocy którego „Strony powstrzymują się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogą negatywnie wpłynąć na zrównoważone i przewidywalne finansowanie innych Stron do celów niniejszego traktatu” (art. 20 ust. 2 bis), przy jednoczesnym wskazaniu, iż w stosunku do komentowanego fragmentu pojawiły się „rozbieżne poglądy”.

Zdecydowano się na zachowanie, ze zmianami, przepisów o funkcjonowaniu Koordynującego Mechanizmu Finansowego (Coordinating Financial Mechanism), który ma działać pod nadzorem Konferencji Stron (Conference of the Parties) i być przed nią odpowiedzialnym. Tak jak w projekcie z kwietnia, Konferencja Stron ma przyjąć zakres zadań dla Mechanizmu oraz zasady jego funkcjonowania i zarządzania nim w ciągu 12 miesięcy od wejścia w życie Traktatu z tą zmianą, iż proponuje się, by ten zakres zadań został przyjęty expressis verbis w drodze konsensusu (art. 20 ust. 4).

Tak jak w poprzednich projektach, organem traktatowym ma być Konferencja Stron. Z poprawek do art. 21, określającego zasady działania i kompetencje tego gremium warto odnotować propozycję dodania art. 21 ust. 4bis, zgodnie z którym „wszystkie decyzje Konferencji Stron są podejmowane w drodze konsensusu, chyba że artykuły niniejszego traktatu lub regulamin wewnętrzny przyjęty zgodnie z ustępem 5 stanowią inaczej”. Celem komentowanej propozycji jest więc podkreślenie, iż decyzje ustalane przez Konferencje podejmowane są poprzez uzgodnione stanowisko wszystkich państw-stron, chyba że pozostałe przepisy traktatu lub regulaminu wewnętrznego przewidują wyjątek od tej zasady.

Co dalej?

Zgodnie z harmonogramem przedstawionym przez WHO w lipcu, następne - 12 posiedzenie INB planowane jest na 4 - 15 listopada tego roku. Według przytaczanego powyżej dokumentu, to właśnie na listopadowym spotkaniu zapadnie ostateczna decyzja odnośnie ewentualnego zwołania specjalnej sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia, na której może być ostatecznie przyjęty tekst traktatu pandemicznego (czyli przed sesją „zwykła” WHA, planowaną na maj 2025 roku).

Istotne znaczenie ma potwierdzenie w najnowszym projekcie suwerenności państw we wdrażaniu postanowień traktatu. WHO ma jednak pozostać globalnym koordynatorem w zakresie zdrowia, zwłaszcza w obszarze przeciwdziałania pandemiom. Na uwagę zasługuje również pozostawienie w preambule postanowień o zapobieganiu „dezinformacji”. Ich umieszczenie w finalnej wersji traktatu mogłoby bowiem prowadzić do ograniczenia wolności słowa i wolności badań naukowych.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris