Informujemy, że Pani/Pana dane osobowe są przetwarzane przez Fundację Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie przy ul. Zielnej 39, kod pocztowy 00-108 (administrator danych) w ramach utrzymywania stałego kontaktu z naszą Fundacją w związku z jej celami statutowymi, w szczególności poprzez informowanie o organizowanych akcjach społecznych. Podstawę prawną przetwarzania danych osobowych stanowi art. 6 ust. 1 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO).

Podanie danych jest dobrowolne, niemniej bez ich wskazania nie jest możliwa realizacja usługi newslettera. Informujemy, że przysługuje Pani/Panu prawo dostępu do treści swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, prawo do przenoszenia danych, prawo wniesienia sprzeciwu wobec ich przetwarzania, a także prawo do wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Korzystanie z newslettera jest bezterminowe. W każdej chwili przysługuje Pani/Panu prawo do wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych osobowych. W takim przypadku dane wprowadzone przez Pana/Panią w procesie rejestracji zostaną usunięte niezwłocznie po upływie okresu przedawnienia ewentualnych roszczeń i uprawnień przewidzianego w Kodeksie cywilnym.

Do Pani/Pana danych osobowych mogą mieć również dostęp podmioty świadczące na naszą rzecz usługi w szczególności hostingowe, informatyczne, drukarskie, wysyłkowe, płatnicze. prawnicze, księgowe, kadrowe.

Podane dane osobowe mogą być przetwarzane w sposób zautomatyzowany, w tym również w formie profilowania. Jednak decyzje dotyczące indywidualnej osoby, związane z tym przetwarzaniem nie będą zautomatyzowane.

W razie jakichkolwiek żądań, pytań lub wątpliwości co do przetwarzania Pani/Pana danych osobowych prosimy o kontakt z wyznaczonym przez nas Inspektorem Ochrony Danych pisząc na adres siedziby Fundacji: ul. Zielna 39, 00-108 Warszawa, z dopiskiem „Inspektor Ochrony Danych” lub na adres poczty elektronicznej [email protected]

Przejdź do treści
PL | EN
Facebook Twitter Youtube

Analiza możliwości odwołania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w drodze referendum ogólnokrajowego

Data publikacji: 04.12.2023

· W przestrzeni medialnej pojawił się głos dopuszczający możliwość skrócenia kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polski, jeśli Naród tak postanowi w referendum ogólnokrajowym. W takim wypadku konieczne byłoby zarządzenie nowych wyborów prezydenckich.

· Referendum ogólnokrajowe może być przeprowadzone wyłącznie w przypadkach określonych przepisami obowiązującego prawa.

· Konstytucja RP wyznacza zakres przedmiotowy referendum ogólnokrajowego. Wśród enumeratywnie wyliczonego katalogu brak jest przesłanki o skróceniu kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

· Konstytucja RP nie przewiduje możliwości skrócenia kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w drodze referendum ogólnokrajowego.

 

Wprowadzenie

Były Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Lech Wałęsa zaapelował w social mediach o skrócenia kadencji obecnie urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Dudy w drodze referendum. Konstytucjonalista Marek Chmaj dopuścił możliwość skrócenia kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polski, w referendum ogólnokrajowym. W takim wypadku konieczne byłoby zarządzenie nowych wyborów prezydenckich. Trzeba jednak zauważyć, że referendum ogólnokrajowe może być przeprowadzone wyłącznie w przypadkach określonych przepisami obowiązującego prawa. Niniejsza analiza ma na celu zbadanie dopuszczalności przez Konstytucję RP skrócenia kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej w drodze referendeum ogólnokrajowego.

 

Przedmiot referendum ogólnokrajowego

Referendum to jedna z form demokracji bezpośredniej. Stanowi ona przejaw sprawowania władzy bezpośrednio przez suwerena. Powyższe potwierdza art. 4 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[1] (dalej: Konstytucja RP) stanowiący, iż „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”[2]. Ustrojodawca w postanowieniach ustawy zasadniczej ustanowił mechanizm bezpośredniej możliwości sprawowania władzy w postaci referendum. Z uwagi na przyjęte ograniczenia w zakresie jego przeprowadzenia uprawnione jest stwierdzenie, że referendum ma raczej incydentalne znaczenie, co potwierdził sąd konstytucyjny[3]. W Polsce referendum może być przeprowadzone w następujących sprawach: 1) o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125 ust. 1 Konstytucji RP), 2) przyjęcia ustawy o zmianie konstytucji, jeśli dotyczy przepisów z rozdziału I, II lub XII (art. 235 ust. 6 Konstytucji RP), 3) wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej (art. 90 ust. 3 Konstytucji RP). Niniejsza analiza ograniczać się będzie do referendum ogólnokrajowego w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa, a także referendum w sprawie przyjęcia ustawy o zmianie konstytucji, jako mogących stanowić podstawę do skrócenia kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie art. 125 ust. 2 Konstytucji RP, Referendum ogólnokrajowe może być zarządzone przez Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, a także przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

Zgodnie z art. 125 ust. 1 Konstytucji RP, „W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe”. Z kolei w ustawie zwykłej[4] (dalej: u.r.o.) zostały doprecyzowane kwestie organizacyjne związane z przeprowadzeniem referendum. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Konstytucja RP zastrzega, iż referendum miałoby dotyczyć spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa. Dodatkowo ma ono charakter fakultatywny[5]. Zarówno ustrojodawca, jak i ustawodawca zwykły nie precyzują katalogu spraw, które można by zaliczyć do tych o szczególnym znaczeniu dla państwa. Jak podkreśla się w doktrynie, „przedmiotem tego referendum mogą stać się sprawy jedynie o charakterze ogólnym, <<kierunkowym>>, które nie zastępując działań właściwych organów państwowych, konkretyzować mają późniejszą treść rozwiązań, podejmowanych przez odpowiednie organy”[6]. Powyższe oznacza, iż nie każda sprawa może zostać poddana rozstrzygnięciu w referendum. Tylko taka, która ma szczególne znaczenie dla państwa[7]. Co więcej, w doktrynie prawa konstytucyjnego prezentowany jest pogląd zgodnie z którym, przedmiotem referendum „nie może być jakakolwiek kwestia już wcześniej uregulowana – wyjątkiem jest przedmiot głosowania określony w art. 90 i 235 Konstytucji – bowiem byłoby to równoznaczne z przyznaniem mu skutków w postaci zastąpienia, negacji, bądź zatwierdzenia działań właściwych organów państwowych”[8]. Referendum ogólnokrajowe nie ma waloru prawodawczego. Oznacza to że przedmiotem głosowania nie może być akt normatywny. W doktrynie takie stanowisko uzasadniane jest m.in. tym, że: 1) przepisy Konstytucji RP nie przewidują stanowienia prawa w taki sposób (w szczególności tryb ustawodawczy – art. 118-124 Konstytucji), zaś w przeciwnym wypadku referendum ogólnokrajowe byłoby „obejściem” przewidzianych przez ustrojodawce procedur stanowienia prawa; 2) istnieją szczegółowe uregulowania dotyczące głosowania nad konkretnymi projektami aktów prawnych w szczegółowych przepisach określających procedurę uchwalania aktów prawnych takich jak: wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, zgodnie z którą Rzeczypospolita Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 3 Konstytucji), czy w przypadku zmiany samej Konstytucji (art. 235 ust. 6 Konstytucji); 3) art. 67 ustawy o referendum ogólnokrajowym stanowi, że „właściwe organy państwowe podejmują niezwłocznie czynności w celu realizacji wiążącego wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem przez wydanie aktów normatywnych bądź podjęcie innych decyzji (…)”[9]. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko odnosi się także do niedopuszczalności „zastępowania” niestanowiących prawa procedur i trybów postępowania przed organami władzy publicznej[10].

 

Podmioty uprawnione do zarządzenia referendum ogólnokrajowego

Zgodnie z art. 125 ust. 2 Konstytucji RP referendum ogólnokrajowe może być zarządzone przez dwa podmioty. Pierwszym jest Sejm RP, który podejmuje uchwałę bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów[11]. Drugim podmiotem jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej po uzyskaniu zgody Senatu wyrażonej w uchwale podjętej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów[12].

Oznacza to, że Sejm RP może zarządzić referendum ogólnokrajowe samodzielnie, w drugim przypadku zaś konieczne jest współdziałanie dwóch konstytucyjnych organów. W kontekście tematu niniejszej analizy wydaje się, że próba skrócenia swej kadencji przez samego Prezydenta jest mało prawdopodobna. Relewantnym zatem pozostaje jedynie pierwszy z przytoczonych przypadków.

 

Moc wiążąca referendum ogólnokrajowego

Ustawa zasadnicza przesądza o warunkach od spełnienia których zależeć będzie fakt czy przeprowadzone referendum jest wiążące. Zgodnie z art. 125 ust. 3 Konstytucji RP, „Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący”, natomiast w ust. 5 ustrojodawca odsyła do ustawy zwykłej. Konieczne jest zaznaczenie, że traktując o uprawnionych do głosowania należy mieć na względzie art. 62 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tegoż przepisu, wziąć udział w referendum może obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania ukończy 18 rok życia. Zgodnie z  art. 3 ust. 2 U.r.o. takiego prawa pozbawione są osoby, które są ubezwłasnowolnione, pozbawione praw publicznych albo praw wyborczych, prawomocnym orzeczeniem sądowym. Tym samym, jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, wynik referendum zależy od dwóch składowych, tj. frekwencji wyborczej i procentowego rozkładu głosów na zadane pytania referendalne[13]. Art. 66 ust. 2 u.r.o. stanowi, że „Rozstrzygnięcie w referendum następuje, jeżeli: 1) w odpowiedzi na postawione pytanie oddano większość ważnych głosów pozytywnych albo negatywnych; 2) na jeden z zaproponowanych wariantów rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano najwięcej ważnych głosów”. A contrario jeśli w referendum wzięło udział mniej niż połowa uprawnionych do głosowania to wynik może być uznawany – co najwyżej, za opinię części społeczeństwa[14], będącą swego rodzaju wskazówką dla stanowiących prawo. Wiążący wynik referendum zobowiązuje właściwe organy do urzeczywistnienia, wyrażonej przez głosowanie, woli suwerena, o czym przesądza art. 67 u.r.o., bowiem wiążący wynik referendum nie oddziałuje samoistnie. Konieczna jest zatem aktywność organów władzy państwowej poprzez wydanie aktów normatywnych bądź – jak stanowi u.r.o., podjęcie innych decyzji. Ustawodawca zastrzegł termin dla realizacji wyniku referendum, tj. nie później niż w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu Najwyższego o ważności referendum w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga również fakt, że szczególnie przy zawiłych i skomplikowanych procedurach termin 60 dni może być niezwykle trudny do dochowania. Niemniej w momencie głosowania brak jest wiedzy o treści przyszłych regulacji prawnych. Niezbędna jest tutaj droga ustawodawca albo inna, która doprowadzi do podjęcia decyzji, przy czym powinny być one zgodne z zapadłym rozstrzygnięciem.

Konstytucja RP ani ustawa nie przewidują wprost sankcji wobec niedopełnienia obowiązku urzeczywistnienia (wiążącego) wyniku referendum[15]. Brak realizacji nałożonego obowiązku może skutkować przede wszystkim odpowiedzialnością polityczną. Nie będzie zatem nadużyciem stwierdzenie, że omawiana instytucja jest w zasadzie martwa. W ocenie B. Banaszaka, w przypadku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej mogłaby mieć miejsce odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za delikt konstytucyjny w postaci naruszenia art. 125 ust. 3 Konstytucji RP; nadto tenże ponosiłby ją nawet w przypadku, gdyby to inny organ zarządził referendum[16].

Referendum zatwierdzające zmiany w Konstytucji

Artykuł 235 ust. 6 Konstytucji przewiduje możliwość przeprowadzenia referendum zatwierdzającego zmiany Konstytucji RP dotyczące rozdziałów I, II lub XII, które normują podstawowe zasady ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej: wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, a także tryb zmiany Konstytucji RP. Podkreślić należy, że tego rodzaju referendum nie może mieć miejsca, gdy zakres poddanych pod glosowanie zmian nie obejmuje przynajmniej w części wskazanych rozdziałów[17].

Referendum zatwierdzające zmiany w Konstytucji RP jest fakultatywną opcją przy procedurze zmiany ustawy zasadniczej, która może się odbyć na żądanie określonych podmiotów, po uchwaleniu ustawy zmieniającej Konstytucję RP przez Senat. Konkretny akt prawny w takim wypadku został już uchwalony i referendum ma na celu jego zatwierdzanie. Po zatwierdzeniu zmiany w Konstytucji RP przez referendum, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podpisuje ustawę w terminie 21 dni od dnia przedstawienia mu jej przez Marszałka Sejmu i zarządza ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. W przypadku referendum zatwierdzającego zmiany w Konstytucji RP, frekwencja nie ma wpływu na jego ważność, tzn. niezależnie od frekwencji wynik referendum jest wiążący. Oznacza to, że referendum w najważniejszych sprawach ustrojowych nie da się zbojkotować, a osoby, które celowo nie wezmą w nim udziału godzą się z wolą większości głosujących.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – skrócenie kadencji i odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest konstytucyjnym organem. W ustawie zasadniczej został wyodrębniony rozdział V, który dotyczy wyłącznie najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej. O zasadach wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przesądza art. 127 Konstytucji RP. Zgodnie z ust. 1, organ ten jest wybierany w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Jego kadencja trwa pięć lat, przy czym ponowny wybór może nastąpić tylko raz[18]. Kadencja Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej rozpoczyna się z dniem objęcia przez niego urzędu (art. 128 ust. 1 Konstytucji RP).

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest gwarantem ciągłości władzy państwowej – o czym przesądza art. 126 ust. 1 Konstytucji RP. Słuszne jest stwierdzenie, że „wykonywanie funkcji głowy państwa powinno mieć nieprzerwany charakter”[19]. Tym samym ustrojodawca przewidział procedurę przejmowania przez poszczególne osoby roli Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w różnych sytuacjach. Co więcej, przepisy ustawy zasadniczej wyróżniają przejściową i trwałą niemożność sprawowania urzędu.

Co do czasowej niemożności sprawowania urzędu, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej sam zawiadamia Marszałka Sejmu o tej okoliczności, gdzie w konsekwencji tenże przejmuje obowiązki Prezydenta. Nadal jednak urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest obsadzony przez dotychczasową osobę, zaś kadencja biegnie przez cały czas. To wybrana przez Naród osoba zdecyduje kiedy owa okoliczność uniemożliwiająca sprawowanie funkcji ustanie[20]. Inaczej wygląda sytuacja, gdy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest w stanie powiadomić Marszałka Sejmu. Wtenczas o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu. Tylko ten organ jest uprawniony do złożenia takiego wniosku.

Natomiast art. 131 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje – co do zasady, enumeratywny katalog sytuacji, w których w wyniku opróżnienia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jego zadania jako tymczasowego piastuna organu przejmuje Marszałek Sejmu. W razie niemożności sprawowania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przez Marszałka Sejmu obowiązki głowy państwa przejmuje Marszałek Senatu. Konstytucja RP przewiduje następujące przypadki, w których tymczasowo inna osoba przejmuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – do czasu wyboru nowego, z wyłączeniem prawa do skrócenia kadencji Sejmu (oraz Senatu)[21]. Należą do nich: 1) śmierć Prezydenta Rzeczypospolitej; 2) zrzeczenie się urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej; 3) stwierdzenie nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze – wspomniana enumeratywność przesłanek doznaje w tym przypadku wyjątku; 4) uznanie przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta Rzeczypospolitej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego; 5) złożenie Prezydenta Rzeczypospolitej z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu.

Jedyną prawną możliwością dopuszczającą złożenie z urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew jego woli i przy odpowiednim stanie zdrowa, jest przyczyna wskazana w pkt 5) art. 131 ust. 2, która traktuje o złożeniu z urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej orzeczeniem Trybunału Stanu. Zgodnie z art. 145 ust. 1 Konstytucji RP, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może odpowiadać przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji RP, ustawy lub za popełnienie przestępstwa[22]. W doktrynie przyjmuje się, iż taki zabieg jest szczególnym wyrazem przestrzegania zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP[23]. Aby jednak doszło do takiej sytuacji koniecznym jest postawienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w stan oskarżenia w wyniku podjęcia uchwały Zgromadzenia Narodowego większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego. Do podjęcia uchwały stawiającej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w stan oskarżenia potrzebnych jest co najmniej 374 głosów członków Zgromadzenia Narodowego. Na obecnej scenie politycznej – przy poparciu macierzystej partii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Dudy, nie jest możliwym podjęcie takiej uchwały, albowiem wszystkie pozostałe ugrupowania miałby maksymalnie 335 głosów członków Zgromadzenia Narodowego mogących potencjalnie ją poprzeć. W dniu podjęcia uchwały o postawieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, sprawowanie urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ex lege ulega zawieszeniu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, zaś obowiązki Prezydenta wykonuje Marszałek Sejmu (Senatu).

Skrócenie kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej  poprzez mianę Konstytucji RP

Jak wskazuje B. Banaszak, podmioty mogące zarządzić referendum w myśl art. 125 ust. 2 Konstytucji RP, mogą chcieć poznać zdanie suwerena, przed wszczęciem procesu zmieniającego ustawę zasadniczą. Sprawami o szczególnym znaczeniu mogą być te, które wymagają nawet zmiany w Konstytucji RP. W odróżnieniu od przypadku referendum zatwierdzającego zmieniany w Konstytucji (art. 235 ust. 6 Konstytucji RP), referendum ogólnokrajowe nie dotyczyłoby zwieńczenia trwającego procesu legislacyjnego, a odnosiłoby się do fazy przed jego rozpoczęciem. Przeprowadzone w taki sposób referendum ogólnokrajowego stanowiłoby wyznaczenie kierunków przez suwerena w pracach nad zmianą ustawy zasadniczej i nie byłoby tożsame z zainicjowaniem procedury legislacyjnej. Referendum ogólnokrajowe zawierające w swym przedmiocie kwestię zmian materii zawartej w ustawie zasadniczej, nie byłoby przeszkodą dla odbycia referendum zatwierdzającego zmiany w Konstytucji RP, w którym suweren mógłby później ocenić i zatwierdzić sposób zrealizowania wyrażonej uprzednio jego woli[24].

Odmienny pogląd, względem wyżej przedstawionego, reprezentuje B. Naleziński. Jego zdaniem referendum ogólnokrajowe dotyczące spraw normowanych przez Konstytucję (lub mającą być w niej unormowanych), stanowiłoby „nieznaną ustrojodawcy – formę konstytucyjnego referendum ante legem”, która ingerowałaby w sposób zmiany ustawy zasadniczej przewidziany w art. 235 Konstytucji RP. Tak przeprowadzone referendum ogólnokrajowe stanowiłoby obejście przepisów regulujących procedurę zmiany Konstytucji RP. Podczas formułowania pytań referendalnych, podmiot zarządzający przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego ma obowiązek rozważenia, czy odpowiedzi na te pytania nie stanowią materii zarezerwowanej ustawie zasadniczej[25].

Zatem reasumując powyższe, przedmiot referendum w postaci skrócenia kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wymagałby zmiany Konstytucji RP. Podkreślić należy, że normy zawarte w ustawie zasadniczej (i w projekcie takiej ustawy) powinny być normami o charakterze generalnym nie indywidualnym[26]. Nie jest zatem możliwe skrócenia kadencji jednego konkretnego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z obawy przed wystąpieniem stanu kohabitacji. Wystąpienie jednak tego stanu jest zależne od obydwu stron, a nie wyłącznie jednej – tu: Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Inaczej jednak, gdyby skracana byłaby ogólnie kadencja urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wówczas, hipotetycznie, można byłoby dopuścić możliwość skrócenia kadencji obecnie urzędującego Prezydenta w przepisach przejściowych[27]. Przy założeniu, że materia ogólnokrajowego referendum może wkraczać w normy konstytucyjne, po rozstrzygnięciu opowiadającym się za skróceniem kadencji Prezydenta niezbędne byłoby przeprowadzenie procesu zmieniającego ustawę zasadniczą. Warto dodać, że uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji niezbędna jest jednak większość 2/3 w Sejmie oraz bezwzględna większość w Senacie. Przy obecnym składzie tych dwóch izb polskiego parlamentu, zakładając, że obecnie urzędujący Prezydent zachowałby poparcie swojej macierzystej partii, nie mogłyby zostać przegłosowane przepisy zmieniające kadencję urzędu Prezydenta. Dlatego powyższe rozważania należy uznać za teoretyczne. Jeśliby przyjąć, że referendum ogólnokrajowe nie może wkraczać do materii zarezerwowanej Konstytucji, wówczas jego skutki ograniczyłyby się, co najwyżej, wyłącznie do tych politycznych, opartych na wyrażanym niezadowoleniu przez głosujących  z obecnie prowadzonej polityki urzędującego Prezydenta.

W kwestii referendum zatwierdzającego zmiany w Konstytucji RP, podkreślenia wymaga fakt, że nie może mieć ono miejsca w przypadku zmian dotyczących wyłącznie przepisów Konstytucji RP normujących urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Obok nich musiałyby w konkretnym projekcie występować zmiany dotyczące któregoś z rozdziałów I, II lub XII Konstytucji RP. Wówczas w projekcie ustawy zmieniającej Konstytucję RP, obok materii dotyczącej wymaganych rozdziałów, można byłoby przewidzieć skrócenie kadencji urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Mając jednak na uwadze kwalifikowaną procedurę przeprowadzenia zmian w Konstytucji RP w trybie art. 235 ust. 6 oraz ich potencjalną wagę dla Narodu, wydaje się daleko wątpliwym, aby z takiego rozwiązania skorzystano w najbliższej przyszłości.

Wnioski

Z poczynionych rozważań jednoznacznie wynika, że przepisy Konstytucji RP nie dopuszczają możliwości skrócenia kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w drodze referendum ogólnokrajowego. Skoro nie przewidział tego ustrojodawca, próżno szukać w ustawach zwykłych przepisu traktującego o takiej instytucji. Uprawniony jest zatem wniosek, iż gdyby ustrojodawca brał pod uwagą taką możliwość to niewątpliwie w postanowieniach ustawy zasadniczej znalazłoby się takie postanowienie. Jest to materia doniosła prawnie, która nie mogłaby być swobodnie rozstrzygana przez zwykłego ustawodawcę. Zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP nakłada na wszystkich adresatów obowiązek przestrzegania prawa. W szczególności skierowany jest on do organów władzy publicznej tj. obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa[28]. Niezwykle ważne stwierdzenie zawarł Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich orzeczeń. Tenże orzekł, że „z zasady legalizmu i z zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Tym bardziej takiego zamiaru nie można przypisywać ustrojodawcy, który w art. 194 ust. 1 Konstytucji – inaczej niż w innych postanowieniach normujących wybór członków konstytucyjnych organów kolegialnych – statuuje w procedurze wybierania sędziów Trybunału udział jedynie Sejmu”[29]. Podjęta próba swobodnej interpretacji postanowień Konstytucji RP wolna jest od merytorycznego uzasadnienia. Przepisy prawa oraz judykatura nie dostarczają jakichkolwiek argumentów przemawiających za ową dość oryginalną wykładnią przedstawioną w mediach społecznościowych. Wydaje się, że luźna propozycja interpretacji ustawy zasadniczej ma jedynie charakter populistyczny. Niezwykle cenne spostrzeżenie dotyczące instytucji referendum zostało wyrażone w doktrynie, które trafnie oddaje istotę haseł głoszonych w social mediach. Zgodnie z nim, „Z doświadczeń wynika, że politycy starają się wykorzystywać referendum jako narzędzie służące realizacji własnych interesów i poprawie swojej pozycji na scenie politycznej. Jest to wyraźnie widoczne w przypadku referendów organizowanych w latach 1946, 1987, 1996 i 2015. Można wysunąć wniosek, że jeżeli przeprowadzenie referendum leży w interesie rządzących, wówczas wspierają oni jego przeprowadzenie. Natomiast, jeżeli wniosek referendalny formułuje opozycja lub obywatele, co zwykle oznacza, że jest on sprzeczny z programem lub interesem rządzących, wówczas wniosek taki zostaje odrzucony”[30].

W świetle powyższych rozważań samowolne skrócenie kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz poddanie pod rozstrzygnięcie w referendum ogólnokrajowym takiego postulatu należy uznać za niezgodne z obowiązującą Konstytucją RP. Stwierdzić jednak można, że w wyniku zmiany Konstytucji RP taka możliwość może zaistnieć, jednakże na przyszłość. Niemniej poddanie takiej propozycji zmian Konstytucji RP wymaga zgodnej woli politycznej parlamentarzystów, a następnie zgody Narodu.

 

Kamil Smulski - starszy analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris

 
 

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U., nr 78, poz. 483, ze zm.).

[2] Trybunał Konstytucyjny orzekł, że „Jedną z cech konstytutywnych państwa demokratycznego jest sprawowanie władzy przez naród, bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli, czemu daje wyraz art. 4 ust. 2 Konstytucji. Zarówno referendum ogólnokrajowe, jak i referendum lokalne, mające konstytucyjne umocowanie, są instrumentami pozwalającymi na sprawowanie przez naród władzy w sposób bezpośredni. Zgodnie bowiem z art. 125 ust. 1 Konstytucji, w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, zaś stosownie do art. 170 Konstytucji członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty.”; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt K 10/15, OTK ZU A/2017, poz. 31.

[3] „Art. 4 Konstytucji głoszący, że <<władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu>> (ust. 1), dopuszcza obydwa sposoby sprawowania władzy przez Naród: przez przedstawicieli lub bezpośrednio (ust. 2). Nie ulega jednak wątpliwości, że sprawowanie władzy przez przedstawicieli jest na tle obowiązującego systemu konstytucyjnego zasadą, a bezpośrednie sprawowanie władzy przez suwerena (referendum, inicjatywa ustawodawcza) – wyjątkiem. Dał temu wyraz także Trybunał Konstytucyjny, określając model demokracji przedstawicielskiej jako podstawową formę demokracji w Polsce.”; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt K 31/06, OTK ZU 10A/2006, poz. 147.

[4] Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 851).

[5] W ocenie P. Uziębło, „Znamienny jest fakt, że żadne z referendów ogólnokrajowych nie ma charakteru obligatoryjnego, czyli dla skuteczności podjętych rozstrzygnięć nie ma obowiązku ich akceptacji w głosowaniu powszechnym. Jest to już kolejny przykład ograniczania znaczenia instytucji demokracji bezpośredniej w Polsce, choć nie można nie zauważyć, że współcześnie referendum obligatoryjne występuje stosunkowo rzadko i dotyczy głównie zatwierdzania zmian konstytucyjnych.”; P. Uziębło, Konstrukcja instytucji demokracji bezpośredniej w Konstytucji RP na tle współczesnych rozwiązań ustrojowych, Gdańskie Studia Prawnicze”, tom XII (2004), s. 303.

[6] M. Jabłoński, Referendum ogólnokrajowe: wybrane zagadnienia, „Palestra”, nr 5-6 (2003), s. 11-12.

[7] A. Klimowicz, Referendum ogólnokrajowe w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa – analiza obowiązujących rozwiązań i dotychczasowych niepowodzeń, „Kortowski Przegląd Prawniczy”, nr 1 (2016), s. 1.

[8] M. Jabłoński, Referendum ogólnokrajowe:…, s. 12.

[9] B. Naleziński, komentarz art. 125, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis, pkt 19.

[10] Ibidem.

[11] Por. art. 120 Konstytucji RP.

[12] Por. art. 120 i 124 Konstytucji RP.

[13] P. Radziewicz, komentarz art. 125, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, LEX.

[14] Zobacz: A. Klimowicz, Referendum ogólnokrajowe w sprawach…, s. 3.

[15] B. Naleziński, komentarz art. 125…, pkt 36.

[16] B. Banaszak, komentarz art. 125, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2012, Legalis, pkt 22.

[17] W. Sokolewicz, Artykuł 235, w: Garlicki, Konstytucja, t. 2, s. 60, uw. 34 [za:] B. Szczurowski, P. Tuleja komentarz art. 235 [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243 red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016 r., Legalis, pkt 60.

[18] B. Banaszak, komentarz art. 127, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2012, Legalis, pkt 2.

[19] P. Czarny, komentarz art. 131, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023.

[20] B. Banaszak, komentarz art. 131, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2012, Legalis, pkt 1.

[21] Art. 131 ust. 4 Konstytucji RP.

[22] Trybunał Konstytucyjny orzekł, że „Pierwszy określony został treścią art. 145 ust. 1, który stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej za naruszenie konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Użycie funktora <<lub>> w redakcji tego przepisu, właściwego dla alternatywy zwykłej, oznacza, że Prezydent odpowiada przed Trybunałem Stanu bądź konstytucyjnie i za przestępstwo łącznie, bądź też tylko konstytucyjnie albo tylko za przestępstwo. Innymi słowy, Prezydent nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za przestępstwo przed sądami powszechnymi. W nauce formułowany jest dla tego przypadku pogląd o wyłącznej i zupełnej właściwości Trybunału Stanu w odniesieniu do Prezydenta (…). Odpowiedzialność Prezydenta przed Trybunałem Stanu jest zupełna, ponieważ obejmuje wszystkie przestępstwa, których dopuścił się w okresie sprawowania urzędu, a nie tylko te, które zostały popełnione w związku ze sprawowaniem tego urzędu. Odpowiedzialność Prezydenta przed Trybunałem Stanu jest zarazem wyłączna, ponieważ również za popełnienie przestępstwa może on być pociągnięty do odpowiedzialności wyłącznie przed Trybunałem Stanu. Ta szczególna kognicja Trybunału Stanu w stosunku do osoby Prezydenta jest wyrazem szczególnej pozycji ustrojowej Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej i tym samym pierwszej osoby w państwie. Stąd przysługujący mu formalny immunitet całkowity.”; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. akt P 12/00, OTK ZU 3/2021, poz. 47.

[23] P. Czarny, komentarz art. 145, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023.

[24] B. Banaszak, komentarz art. 125…, pkt 8-9.

[25] B. Naleziński, komentarz art. 125…, pkt 21.

[26] A. Bator, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, red. A. Bator, Warszawa 2008 r., str. 104 i 106.

[27] Jak zauważa B. Szczurowski, P. Tuleja powołując się także na stanowiska pozostałej części doktryny, że „Zakres zmian zaproponowanych przez wnioskodawcę w projekcie ustawy o zmianie Konstytucji RP jest potencjalnie nieograniczony. Konstytucja RP nie zawiera bowiem tzw. postanowień niezmienialnych, tzn. przepisów, których zmiana lub uchylenie na mocy samej ustawy zasadniczej jest niedopuszczalne” (zob. B. Szczurowski, P. Tuleja komentarz art. 235 [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243 red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016 r., Legalis, pkt 26 i wskazana literatura tamże). Uprawnionym wydaje się zatem pogląd, że skoro w ustawie zasadniczej nie zawarto ograniczeń dotyczących jakiegokolwiek z jej postanowień (w tym zmiany czasu trwania kadencji konstytucyjnych organów w trakcie jej trwania) to należy uznać, że ustrojodawca ma możliwość skrócenia kadencji obecnie urzędującego Prezydenta RP.

[28] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08, OTK ZU 2A/2011, poz. 11.

[29] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt K 35/15, OTK ZU 11A/2015, poz. 186.

[30] S. Grabowska, Referendum ogólnokrajowe w Polsce – analiza przypadku, „Studia Politologiczne”, nr 53 (2019), s. 111.

Edukacja

Analiza projektowanych zmian w zakresie możliwości zadawania i oceniania prac domowych dla uczniów szkół podstawowych

· Kończy się etap konsultacji publicznych i opiniowania projektu rozporządzenia Ministra Edukacji zakładającego zakaz zadawania pisemnych i praktycznych prac domowych uczniom klas I-III.

· Z kolei w klasach IV-VIII pisemne i praktyczne prace domowe miałyby być zadawane wyłącznie „dla chętnych”, jednak uczeń nie mógłby otrzymać za nie oceny, nawet pozytywnej.

Czytaj Więcej

Edukacja

Ocena wybranych propozycji zmian w podstawie programowej

W związku z projektem zmian w podstawie programowej kształcenia ogólnego zaprezentowanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz ogłoszeniem trwających do dnia 19 lutego 2024 r. prekonsultacji w tym zakresie poniżej prezentujemy listę uwag i zastrzeżeń do wybranych propozycji zmian.

 

 

Autorzy poszczególnych uwag:

Czytaj Więcej

Wolności obywatelskie

Analiza ustawy o węgierskim Urzędzie Ochrony Suwerenności

· W grudniu 2023 roku Zgromadzenie Krajowe Węgier przyjęło Ustawę o Ochronie Suwerenności Narodowej, mającą na celu ochronę niezależności tego kraju przed wpływem i ingerencją polityczną szeroko rozumianych podmiotów zewnętrznych.

Czytaj Więcej