Opinia w sprawie petycji z dnia pierwszego marca 2018 r. dotyczącej przywrócenia do życia publicznego Chorągwi Rzeczypospolitej

W odpowiedzi na wniosek z dnia 30 marca 2021 r. o wydanie opinii prawnej dotyczącej przywrócenia do życia publicznego Chorągwi Rzeczypospolitej, Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris przesyła kompleksową opinię, przychylając się do stanowiska autora petycji o konieczności przywrócenia Chorągwi Rzeczypospolitej należnego jej miejsca w życiu publicznym. Już na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotowa inicjatywa jest słuszna, a cel w jakim do Sejmu trafiła petycja w podanej sprawie - szlachetny. Jednocześnie warto podkreślić, że nie istnieją żadne przeszkody natury faktycznej, bądź prawnej, które uniemożliwiałyby jej urzeczywistnienie. 

1.     Chorągiew Rzeczypospolitej jest symbolem suwerenności państwowej i ciągłości prawnej II Rzeczypospolitej.

2.     Spośród wszystkich insygniów prezydenckich jedynie Chorągiew Rzeczypospolitej została usunięta z życia publicznego i nie zajmuje należnego jej miejsca.

3.     Nie jest konieczna zmiana Konstytucji, aby prawnie zrehabilitować Chorągiew Rzeczypospolitej. Konstytucja nie reguluje chociażby statusu flagi państwowej, traktując wyłącznie o barwach Rzeczypospolitej Polskiej.

4.     Najbardziej pożądanym sposobem przywrócenia do życia publicznego Chorągwi Rzeczypospolitej jest nowelizacja ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych.

Uroczyste przekazanie insygniów prezydenckich 22 grudnia 1990r. przez Prezydenta Rzeczypospolitej na Uchodźstwie Ryszarda Kaczorowskiego 

Komunikat Kancelarii Cywilnej Prezydenta Rzeczypospolitej o przewiezieniu z Londynu insygniów prezydenckich na Zamek Królewski w Warszawie[1] wymienia następujące insygnia prezydenckie:

1)    oryginalna Chorągiew Rzeczypospolitej, którą Prezydent Rzeczypospolitej prof. Ignacy Mościcki opuszczając Zamek w Warszawie w czasie wojny z 1939 roku zabrał, a następnie po swej rezygnacji przekazał swemu następcy Prezydentowi Rzeczypospolitej Władysławowi Raczkiewiczowi we Francji;

2)    trzy metalowe pieczęcie z napisem „Prezydent Rzeczypospolitej wykonane przez Mennicę Państwową w Warszawie, będące przed wojną w bieżącym użyciu przez Kancelarię Cywilną Prezydenta Rzeczypospolitej: jedna do tuszu, druga do laku, i trzecia do wytłaczania w papierze;

3)    oryginał Ustawy Konstytucyjnej z 1935 roku pisany ręcznie na pergaminie z wyciskiem w laku pieczęci państwowej z napisem: „Rzeczpospolita”. Pieczęć ta w czasie wojny zaginęła;

4)    trzy pieczęcie metalowe do tuszu w różnej wielkości z napisem „Kancelaria Senatu”. Pieczęcie te zostały wywiezione w czasie wojny 1939 roku przez ówczesnego sekretarza Marszałka Senatu;

5)    pieczęć metalowa do wytłaczania w papierze kapituły Orderu Orła Białego wykonana i używana przed wybuchem wojny 1939 roku;

6)    pieczęć metalowa do wytłaczania w papierze Kapituły Orderu Odrodzenia Polski/ Polonia Restituta/ używana przed wybuchem wojny w 1939 roku;

7)    komplet Orderu Orła Białego w pudełku – Gwiazda, Krzyż oraz Wstęga. Egzemplarz używany przez wszystkich kolejnych Prezydentów Rzeczypospolitej przebywających poza granicami Kraju;

8)    komplet I klasy Orderu Odrodzenia Polski w pudełku: Gwiazda, Wielki Krzyż i Wstęga. Egzemplarz używany przez wszystkich kolejnych Prezydentów Rzeczypospolitej od 1939 roku przebywających poza Krajem[2].

Komunikat Kancelarii Cywilnej Prezydenta na pierwszym miejscu wśród insygniów „suwerenności Państwa i urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej” wymienia właśnie Chorągiew Rzeczypospolitej. Także Komunikat Kancelarii Cywilnej Prezydenta Rzeczypospolitej o wyznaczeniu delegacji do rozmów w Kraju w sprawie przekazania ciągłości prawnej II Rzeczypospolitej oraz insygniów prezydenckich nowo wybranemu Prezydentowi Rzeczypospolitej stanowi o przekazaniu „ciągłości prawnej II Rzeczypospolitej oraz związanych z tym insygniów prezydenckich”[3]. Sam Prezydent Rzeczypospolitej na Uchodźstwie Ryszard Kaczorowski w przemówieniu na uroczystości przekazania insygniów prezydenckich wymienił jedynie Chorągiew Rzeczypospolitej, co wskazuje na znaczenie, wartość i rangę tego symbolu. Prezydent Kaczorowski określając insygnia atutem prawnym i symbolem wiary w odbudowę umęczonego kraju mówił wówczas: „Przekazując te insygnia wraz z Chorągwią Rzeczypospolitej, która powiewała niegdyś na tym Zamku, upatruję w nich złoty klucz do lepszej przyszłości naszej ponad wszystko umiłowanej ziemi rodzinnej”[4].

Na insygnia przekazane przez Prezydenta Kaczorowskiego składały się zatem: Chorągiew Rzeczypospolitej, pieczęcie, krzyże Orderu Orła Białego i Orderu Odrodzenia Polski (Polonia Restituta) oraz oryginał konstytucji kwietniowej z 1935 roku[5]. Brak konstytucyjnego uregulowania statusu prawnego wyżej wymienionych insygniów władzy nie odbiera im automatycznie statusu symboli państwowych. W doktrynie zwraca się uwagę na fakt bardzo ogólnego uregulowania kwestii symboli państwowych w różnych konstytucjach świata i konieczność ustawowej regulacji tej materii[6]. W dwunastu państwach europejskich konstytucje w ogóle nie zawierają postanowień w tym zakresie. We Francji tylko niektóre z symboli państwowych znalazły się w konstytucji, a pozostałe symbole uregulowane są w aktach niższego rzędu[7]. Zatem nie tylko w Polsce regulacje ustawowe rozwijają i uzupełniają katalog prawnie chronionych symboli państwowych.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

W świetle Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. my, Naród Polski- wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, będąc wdzięczni za kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach, nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej jesteśmy zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku[8]. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Płynący z tego przepisu nakaz stania na straży dziedzictwa narodu nie może być bagatelizowany, ale powinien - jak każdy inny przepis rangi konstytucyjnej zostać rozwinięty w aktach niższego rzędu i gwarantować realną ochronę prawną symbolom polskości. Konstytucja nie zawiera katalogu symboli państwowych i ani razu nie posługuje się tym pojęciem. W art. 27 stanowi, że językiem urzędowym jest język polski. Natomiast art. 28 stanowi, że

„1.Godłem Rzeczypospolitej Polskiej jest wizerunek orła białego w koronie w czerwonym polu.

2. Barwami Rzeczypospolitej Polskiej są kolory biały i czerwony.

3. Hymnem Rzeczypospolitej Polskiej jest Mazurek Dąbrowskiego.

4. Godło, barwy i hymn Rzeczypospolitej Polskiej podlegają ochronie prawnej.

5. Szczegóły dotyczące godła, barw i hymnu określa ustawa”. 

Język polski, barwy, hymn i godło w literaturze przedmiotu oraz aktach niższego niż Konstytucja rzędu określane są zbiorczo symbolami narodowymi, ale nie wyczerpują katalogu prawnie chronionych symboli Rzeczypospolitej. Nawiązanie do tradycji i nakaz stania na straży dziedzictwa narodu wskazują, że zamiarem ustrojodawcy było zapewnienie czci i ochrony prawnej możliwie największej ilości symboli odwiecznie związanych z polskością. Wiele symboli narodowych nie zostało wprost wskazanych w Konstytucji, ale regulują je akty prawa niższego rzędu, nie wyłączając aktów prawa miejscowego. Tytułem przykładu można wskazać na Znak Polski Walczącej, który został uregulowany w odrębnej ustawie z dnia 10 czerwca 2014 r.[9] i jako „dobro ogólnonarodowe podlega ochronie należnej historycznej spuściźnie Rzeczypospolitej Polskiej”. Chorągiew Rzeczypospolitej, mimo sugerującej nazwy, jako insygnium władzy związana jest z urzędem Prezydenta Rzeczypospolitej. To Prezydent w świetle Konstytucji jest gwarantem ciągłości władzy państwowej. Konstytucja nie zawiera jednak katalogu insygniów władzy państwowej w rozdziale dotyczącym Prezydenta. Przeciwnie, pozostałe insygnia władzy państwowej są „rozsiane” w różnych ustawach i wykorzystywane w praktyce. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, możliwa do wyobrażenia jest ustawowa restytucja Chorągwi Rzeczypospolitej[10].

Status prawny pieczęci Prezydenta, Sejmu i Senatu RP został uregulowany w ustawie o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej[11]. Regulacje dotyczące orderów Orła Białego oraz Polonia Restituta znajdują się w ustawie z dnia 16 października 1997 roku o orderach i odznaczeniach[12]. Ustawa z dnia 19 lutego 1993 r. o znakach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie wymienia Chorągwi Rzeczypospolitej. Zawiera natomiast delegację dla Ministra Obrony Narodowej, który może określić, w drodze rozporządzenia, inne znaki używane w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, które podlegają szczególnej ochronie prawnej, przewidzianej w odrębnych przepisach dla godła, barw i hymnu Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 maja 2009 r. w sprawie sposobu używania znaków Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza w rozdziale szóstym Proporzec Prezydenta Rzeczypospolitej, którego używa się w czasie uroczystości świąt narodowych, państwowych i wojskowych, z jego udziałem[13].

W świetle powyższego jedynie Chorągiew Rzeczypospolitej z niejasnych przyczyn została puszczona w niepamięć i nie znajduje należnego jej miejsca w życiu publicznym. Zamiast Chorągwi Rzeczypospolitej funkcjonuje Proporzec Prezydenta Rzeczypospolitej wprowadzony zwykłym rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. Wątpliwości natury prawnej budzi wprowadzenie za pomocą rozporządzenia Proporca, którego używa się podczas uroczystości z udziałem Prezydenta Rzeczypospolitej, nawet jeśli formalnie symbolizuje on zwierzchnictwo Prezydenta nad siłami zbrojnymi. Delegacja ustawowa dla Ministra Obrony Narodowej upoważnia go bowiem do określania innych znaków używanych wyłącznie w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej.

Ustawa o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych

Ustawa o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych[14] także nie zawiera zamkniętego katalogu symboli państwowych. Zawiera regulacje dotyczące godła, barw narodowych i hymnu Rzeczypospolitej, a ponadto wprowadza inne, pozakonstytucyjne symbole państwowe jakimi są: pieczęć Rzeczypospolitej, pieczęć Prezydenta, pieczęć Sejmu i Senatu RP oraz pieczęć urzędową. Status prawny Chorągwi Rzeczypospolitej mógłby zostać uregulowany w tej ustawie. W związku z tym, że symbolizuje ona zwierzchnictwo Prezydenta nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej, dopuszczalnym rozwiązaniem byłoby także wymienienie jej w art. 1 ustawy o znakach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej[15]. Trzecim sposobem przywrócenia do życia publicznego Chorągwi Rzeczypospolitej jest odrębna ustawa. Preferowaną metodą przez autorów opinii jest przywrócenie Chorągwi Rzeczypospolitej w drodze nowelizacji ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych. Takie rozwiązanie jest pożądane z punktu widzenia przejrzystości i jasności systemu prawnego.

Kodeks karny

Art. 137 k.k. stanowi:

§ 1. Kto publicznie znieważa, niszczy, uszkadza lub usuwa godło, sztandar, chorągiew, banderę, flagę lub inny znak państwowy,

podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

§ 2. Tej samej karze podlega, kto na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znieważa, niszczy, uszkadza lub usuwa godło, sztandar, chorągiew, banderę, flagę lub inny znak państwa obcego, wystawione publicznie przez przedstawicielstwo tego państwa lub na zarządzenie polskiego organu władzy.

Przepis ten wymienia godło, sztandar, chorągiew, banderę, flagę oraz gwarantuje prawnokarną ochronę „innym znakom państwowym”. Co ciekawe nie odnosi się wprost do hymnu państwowego, który jest także symbolem konstytucyjnym, ani do pieczęci państwowych uregulowanych w ustawie o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych. Warto dodać, że przepis ten zapewnia prawną ochronę fladze państwowej, która bezpośrednio nie została wymieniona w Konstytucji RP, bowiem ta stanowi jedynie o barwach Rzeczypospolitej. Rozwiązanie przewidziane w art. 137 § 1 k.k. wskazuje na otwarty katalog znaków państwowych, podlegających ochronie, a tym samym stanowi wyjątek od zasady maksymalnej określoności czynu zabronionego (nullum crimen sine lege certa). Z kolei wyjątek od tej zasady wskazuje na rangę i hierarchię tych dóbr w Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, iż widoczna jest pewna niekonsekwencja w terminologii stosowanej przez polskiego ustawodawcę (znaki/symbole) oraz w przykładowych ich wyliczeniach w różnych aktach prawnych, to istniejące w świadomości społecznej symbole państwowe chronione są przez prawo w równym stopniu. W doktrynie prawniczej można jednak spotkać krytyczne głosy wskazujące na niewystarczającą ochronę symboli państwowych[16]. W związku z powyższym, należałoby postulować ujednolicenie przepisów regulujących kwestię symboli państwowych i ich prawnej ochrony.

 Wadliwość Opinii Biura Analiz Sejmowych w sprawie petycji z dnia 1 marca 2018 r. dotyczącej przywrócenia do życia publicznego Chorągwi Rzeczypospolitej

„Opinia dotycząca petycji dotyczącej przywrócenia do życia publicznego symbolu narodowego Chorągwi Rzeczypospolitej” Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu z dnia 7 maja 2018 r. w sprawie petycji z dnia 1 marca 2018 r. pomija istotne dla analizowanego zagadnienia kwestie, co sprawia, że zawarte w niej konkluzje są błędne. W opinii przesłanej przez Biuro Analiz Sejmowych głównym argumentem przemawiającym za odrzuceniem petycji było przyjęcie założenia o zamkniętym katalogu symboli państwowych w Konstytucji i konieczność jej nowelizacji celem reaktywacji Chorągwi Rzeczypospolitej. Tymczasem uregulowania konstytucyjne, jak była już o tym mowa nie zawierają zamkniętego katalogu symboli państwowych (nie posługują się nawet tym pojęciem). Jak już zauważono, w Konstytucji nie ma choćby mowy o fladze państwowej. Biuro Analiz Sejmowych pomija fakt, że pieczęcie Prezydenta, Sejmu i Senatu także nie znalazły się w Konstytucji RP, ale są uregulowane w tej samej ustawie, która dotyczy godła, barw i hymnu Rzeczypospolitej, o których Konstytucja stanowi. Także Order Orła Białego jest w świetle ustawy najwyższym orderem Rzeczypospolitej Polskiej, a nie znalazł swego uregulowania w Konstytucji. Podobnie jest z Proporcem Prezydenta RP, którego status reguluje rozporządzenie. Chorągiew Rzeczypospolitej jako insygnium władzy także nie musi być ujęta w Konstytucji, aby zapewnić jej należną cześć i ochronę prawną. Nawet jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole, co z resztą czynią chętnie[17]. Niewątpliwie Chorągiew Rzeczypospolitej jako symbol suwerenności i ciągłości władzy państwowej, uwieńczony wielowiekową tradycją zasługuje na prawną rehabilitację.

Wnioski końcowe

Chorągiew Rzeczypospolitej jest symbolem suwerenności państwowej i ciągłości prawnej II Rzeczypospolitej. Wszystkie insygnia prezydenckie przekazane w 1990 r. są symbolami polskiej państwowości, mimo iż nie znajdują się w Konstytucji Rzeczypospolitej. Spośród wszystkich insygniów prezydenckich jedynie Chorągiew Rzeczypospolitej została pominięta i zapomniana. Nie jest konieczna zmiana Konstytucji, aby prawnie zrehabilitować Chorągiew Rzeczypospolitej. Ranga tego symbolu oraz fakt wieloletniego jej przemilczania i zapomnienia powinny skłonić ustawodawcę do prawnej rehabilitacji Chorągwi Rzeczypospolitej w drodze nowelizacji ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych. Docelowo oczywiście można wprowadzić ten symbol również do Konstytucji RP, niemniej jednak nie jest to konieczne do ustawowego uregulowania jego prawnego statusu.

 

Autorka:

Maria Podlodowska,

Centrum Analiz Legislacyjnych Instytutu na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris