Wolności obywatelskie

Fundamentem demokratycznego państwa są sądy i choć nie twierdzi się tego o Trybunale Konstytucyjnym, to jednak w Polsce nikt nie wyobraża sobie demokracji bez Trybunału Konstytucyjnego. Na dodatek najczęściej nie zauważa się, że to organ państwa, który tylko pewne cechy ma wspólne z sądem. Dlatego warto zastanowić się nad specyfiką tego organu. Tym bardziej, że niedawno uchwalona została nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym oraz przepisy do niej wprowadzające a Prezydent RP skorzystał ze swej kompetencji do wszczęcia prewencyjnej kontroli konstytucyjności, którą realizuje na zasadzie wyłączności i przesłał ją do Trybunału Konstytucyjnego. To powinno nas to skłonić do pewnych refleksji, przede wszystkim na temat sądowego charakteru tego organu władzy i jego apolityczności.

Początki Trybunału Konstytucyjnego w Polsce

Tematyka dotycząca Trybunału Konstytucyjnego jest obszerna i wielowątkowa, zwłaszcza w Polsce jest to zagadnienie szczególnie wieloaspektowe. Przyczyn tego należałoby upatrywać w historycznych uwarunkowaniach powstania Trybunału, a następnie jego rozwoju po 1989 r.  Powstał w wyniku politycznych zmian zapoczątkowanych reformami Sierpnia 1980 r. i programu NSZZ Solidarność. W 1982 r. nastąpiła konstytucjonalizacja Trybunału Konstytucyjnego, a następnie w 1985 r. uchwalona została ustawa o TK i organ ten rozpoczął swoją działalność.  Był instytucją ułomną, gdyż, co jest kwestią najważniejszą z punktu widzenia zakresu jego kognicji i skuteczności jego działania, jego wyroki o niekonstytucyjności ustawy, podlegały ocenie Sejmu.  Polityczna akceptacja stanowiska Trybunału była niezbędna, aby rozstrzygnięcie spowodowało skutek prawny. Wydawać by się mogło, że taki stan prawny powinien był ulec zmianie niezwłocznie po 4 czerwca 1989 r., ale obowiązywał przez cały okres tzw. transformacji ustrojowej, natomiast w praktyce przyjęto, że jeśli Sejm w terminie 6 miesięcy nie podejmie uchwały w sprawie wyroku orzekającego niekonstytucyjność, wchodzi on w życie. Ten stan prawny utrzymał się jeszcze częściowo po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., gdyż na mocy art. 239 ust. 1 Konstytucji z 1997 r.  jeszcze przez dwa lata orzeczenia o niezgodności z Konstytucją ustaw uchwalonych przed dniem jej wejścia w życie nie są ostateczne i podlegają rozpatrzeniu przez Sejm, który może je odrzucić większością 2/3 głosów.  Wprawdzie to zastrzeżenie dotyczyło ustaw sprzed obowiązywania nowej Konstytucji i tylko przez dwa lata, niemniej z punktu widzenia reformowania systemu politycznego Polski, jest to bardzo znacząca regulacja, która chyba jednak nigdy nie została poddana analizie.

Nowa polska Konstytucja miała swoje źródła polityczne w postanowieniach Okrągłego Stołu, w których jednak nie zdecydowano o zmianie statusu ustrojowego Trybunału. Bardzo dużo miejsca poświęcono reformie wymiaru sprawiedliwości i przyjęty wówczas kierunek zmian był politycznie i ustrojowo oparty o powszechnie akceptowane założenia demokratycznego państwa. Jak jednak wiadomo, to nie obrady Okrągłego Stołu nadały treść przemianom ustrojowym w Polsce, czego skutki są wyraźnie widoczne w regulacjach naszej Konstytucji oraz praktyce jej stosowania, ale powstały układ polityczny między „starą” władzą a częścią opozycji. Dotyczyło to wszystkich instytucji władzy, w tym również Trybunału Konstytucyjnego. Można by nawet stwierdzić, że w odniesieniu do Trybunału jest to szczególnie widoczne.

Pozycja Trybunału Konstytucyjnego w Konstytucji RP z 1997 r.

Aktualna Konstytucja Rzeczypospolitej, w rozdziale VIII reguluje nie tylko pozycję sądów, ale także trybunałów, których ustanawia dwa - Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Różnica w użytych nazwach „sądy i trybunały” tylko pozornie nie ma podstaw w ich odmienności ustrojowej, ale jednak nie potrafimy zdecydować się na rozłączenie tych instytucji i poświęcenie im odrębnych rozdziałów. A byłoby to chyba dobrym rozwiązaniem, ponieważ wprowadziłoby wyraźne formalne rozróżnienie pomiędzy tymi instytucjami. W odbiorze społecznym mogłoby również przynieść dobre efekty, gdyż ułatwiłoby zrozumienie odrębności funkcjonalnej tych organów. Jednak nie można byłoby ograniczyć się tylko do takiej zmiany. Rzeczywista reforma Trybunału musiałaby objąć również szczegóły regulacji konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny to nie jeden z wielu sądów składających się na wymiar sprawiedliwości, ale instytucja mająca tylko pewne cechy sądu, przede wszystkim wykonująca funkcję kontroli konstytucyjności prawa, co szczegółowo uregulowane jest w art. 188 Konstytucji.  Kontrola konstytucyjności prawa służy zachowaniu praworządności w państwie, a więc rządów prawa, a nie ludzi. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. władza działa na podstawie i w granicach prawa i jest to najbardziej ścisłe ujęcie zasady rządów prawa. Działanie władzy w zgodzie z tą zasadą pozwala jednostce zachować wolność, ale by rzeczywiście stało się to realne musi być spełniony warunek sine qua non, a mianowicie sądownictwo winno działać w oparciu o powszechnie uznane zasady demokratyczności. Chodzi tu o sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości, czyli jak stanowi art. 175 ust. 1 Konstytucji, Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. W tym katalogu nie pomieszczono Trybunału Konstytucyjnego, a to właśnie ten organ, obok sądów, wzbudza najwięcej kontrowersji i na nim skupiona jest uwaga Premiera Donalda Tuska.  Odpowiedź na pytanie, dlaczego przyjęto taką regulację, nie jest trudna.

Trybunał Konstytucyjny jest sądem nad prawem, jak to wynika z art. 188 Konstytucji, nie zaś sądem nad faktami i ta cecha odróżniająca go od sądów wymiaru sprawiedliwości ma decydujące znaczenie dla jego klasyfikacji ustrojowej. Podstawowym zadaniem, które realizować ma Trybunał Konstytucyjny jest więc ochrona konstytucyjności norm niższego rzędu, czyli ich zgodności z ustawą zasadniczą. Szczególne znaczenie ma orzeczenie o niekonstytucyjności, gdyż powoduje usunięcie normy lub całego aktu prawnego z systemu prawa. Jest to istotne tym bardziej, że, oprócz skutku w zakresie obowiązywania prawa, następuje również skutek o charakterze politycznym. Każdy akt prawny realizuje określoną decyzję polityczną, co odpowiada zasadzie legalizmu, zgodnie z którą władza działa na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie władzy wyraża się w określonym akcie prawnym. W ten sposób realizujemy zasadę legalizmu, co stanowi jednocześnie wykonanie postulatów państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. W ten sposób kształtuje się państwo praworządne. Jednocześnie ujawnia się jakby „druga strona medalu”, gdyż wykonanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego powoduje także skutki polityczne. Akt prawny lub jego poszczególne normy zostają usunięte z systemu prawnego, a więc zakwestionowany zostaje określony kierunek polityki państwa. Przepisy nowej ustawy nie wchodzą w życie i konsekwencją tego może być zahamowanie polityki władzy rządzącej. W pewnych okolicznościach faktycznych może to mieć bardzo duże znaczenie. Nietrudno więc zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny posiada ogromną władzę, zwłaszcza gdy uznaje niekonstytucyjność norm ustawy lub też aktów prawa międzynarodowego czy Unii Europejskiej.

W szczególności trzeba wskazać konsekwencje uznania niekonstytucyjności postanowień ustawy, która jest aktem Sejmu, a więc organu reprezentującego Naród. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji, „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. A więc ustawa jest aktem prawnym reprezentanta Narodu, który na mocy art. 96 ust. 2 Konstytucji powołał Sejm w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i proporcjonalnych oraz w głosowaniu tajnym. A to oznacza, że uznanie niekonstytucyjności i następnie eliminacja norm stanowi ingerencję Trybunału w zakres kompetencji ustawodawczych Sejmu. Tych konsekwencji, tak w doktrynie prawa, jak i w praktyce politycznej, nie kwestionuje się, tak więc nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z naruszeniem trójpodziału władzy. Oprócz tego skutkiem jest ograniczenie władzy suwerena, które dokonuje się poprzez kontrolę i (zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji) ostateczność wyroku w sprawie konstytucyjności ustawy, gdyż nie wchodzi w życie bądź przestaje obowiązywać norma prawa uchwalona przez Sejm, a więc organ reprezentacji Narodu. Jednakże uznaje się, że korzyści wynikające z kontroli konstytucyjności prawa przewyższają negatywne konsekwencje naruszenia podziału i równowagi władzy oraz ograniczenia władzy suwerena.

W działalności TK następuje zderzenie koncepcji rządzenia władzy politycznej stanowiącej ustawy z władzą kontrolującą konstytucyjność tych aktów prawnych, wykonywaną w ramach funkcji kontroli konstytucyjności prawa. I bynajmniej nie jest to sytuacja charakterystyczna tylko dla Polski.  Wystarczy odwołać się do praktyki działania Sądu Najwyższego w Stanach Zjednoczonych. Ale to w Polsce doszło do tak silnego konfliktu politycznego. Władza Trybunału jest bowiem mocnym narzędziem w utrzymaniu kierunku przyjętej polityki lub jego zmiany, gdyż ma on ku temu odpowiednie środki prawne. Zwłaszcza wtedy nabierają one szczególnego znaczenia, gdy działa w warunkach istnienia dwóch obozów politycznych o niemal całkowicie sprzecznych wizjach statusu politycznego i rozwoju Polski. Konflikt w Polsce dotyczy kwestii fundamentalnej, gdyż ochrony suwerenności Rzeczpospolitej oraz zachowania jej dziedzictwa narodowego i kulturowego. A więc ma charakter czysto polityczny. Czy w takiej sytuacji wystarczy przeprowadzić reformę Trybunału Konstytucyjnego? Czy może istnieje potrzeba dokonania czegoś więcej niż wprowadzenia nowych regulacji, zwłaszcza takich, jakie znajdujemy w nowej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym?

Próba reformy Trybunału Konstytucyjnego - problem ograniczenia polityczności

Trybunał Konstytucyjny, niezależnie od tego, jak będzie ukształtowany organizacyjnie i jaki będzie zakres jego kompetencji (gdyż wykonuje ich jeszcze kilka oprócz badania konstytucyjności prawa, jak na przykład rozpatrywanie skarg konstytucyjnych), zawsze jest uprawniony do kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych i zawsze będzie to powodowało konsekwencje, o których wyżej była mowa.  Natomiast zawsze można dążyć do ograniczenia upolitycznienia jego składu i doktryna prawa konstytucyjnego wielokrotnie takie postulaty przedstawiała. Nigdy jednak nie znalazły poparcia w środowisku politycznym. Nie wydaje się również, by ustawa z 13 września 2024 r. o Trybunale Konstytucyjnym i ustawa wprowadzająca ten akt dawały realną szansę na wprowadzenie reguł, które pozwoliłyby na poprawną prawnie i politycznie koegzystencję Sejmu jako reprezentanta suwerena i Trybunału Konstytucyjnego jako merytorycznego kontrolera konstytucyjności prawa.  Spójrzmy zatem, co stoi na przeszkodzie, by tak się stało.

W pierwszej kolejności, idąc za dotychczasowym tokiem rozważań, istotna jest kwestia większości niezbędnej do powołania na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Ustawa uchwalona we wrześniu 2024 r. przewiduje jeszcze kilka innych ograniczeń dopuszczalności kandydowania, , jak 4-letni okres zakazu kandydowania po zakończeniu wykonywania mandatu poselskiego, gdyż największe znaczenie ma realna politycznie zdolność Sejmu do powołania konkretnego kandydata. Ostatecznie to kryterium jest decydujące dla ustalenia stopnia upolitycznienia działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, tym bardziej jeśli uwzględni się obowiązującą posłów dyscyplinę klubową. Nowa ustawa przewiduje w art. 16 ust. 1 zmianę niezbędnej większości, z dotychczas obowiązującej bezwzględnej, na 3/5 głosów uzyskanych w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, co oznacza konieczność poparcia przez co najmniej 276 głosów. Nie jest to łatwe, co wyraźnie można zauważyć także w aktualnej kadencji Sejmu. Koalicja rządząca dysponuje zaledwie większością 248 głosów i zdobycie potrzebnych jeszcze przynajmniej 28 byłoby trudne. Jednak art. 16 ust. 2 ustawy przewiduje swego rodzaju regulację „ratującą”, gdyż w przypadku, gdy nie dojdzie do powołania sędziego, kadencja dotychczasowego ulega wydłużeniu aż do powołania następcy. To rozwiązanie z jednej strony bynajmniej nie likwiduje pata, który może w praktyce powstać, gdy nie dojdzie do porozumienia w Sejmie umożliwiającego wybór nowego sędziego, a po drugie można traktować je jako swoiste umożliwienie zachowania dotychczasowego kierunku orzeczniczego. Przede wszystkim jednak taka regulacja narusza art. 194 ust. 1 Konstytucji przewidujący jednorazową 9 letnią kadencję sędziego TK, zwłaszcza, że ustawa nie uwzględnia żadnych ograniczeń wykorzystania możliwości przedłużenia kadencji.

Ustawa o TK nie tylko wprowadziła zmianę większości potrzebnej do powołania sędziego, ale również w art. 18 ust. 1 poszerzyła katalog podmiotów uprawnionych do zgłoszenia jego kandydatury. W związku z tym, uprawnienie to przysługiwałoby nie tylko (jak to  jest aktualnie) Prezydium Sejmu i grupie pięćdziesięciu posłów, ale również Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, grupie co najmniej trzydziestu senatorów, Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego, Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Radzie Radców Prawnych, Naczelnej Radzie Adwokackiej oraz Krajowej Radzie Prokuratorów. Katalog podmiotów o jednoznacznie politycznym charakterze został więc poszerzony o reprezentantów wyselekcjonowanych organizacji zawodów prawniczych, ale decyzja o powołaniu należy nadal do większości parlamentarnej. I jeśli pozytywnie ocenić przyjęty kierunek zmian, to można mówić jedynie o osłabieniu oddziaływania politycznego, ale bynajmniej nie doszło realnie do jego wyeliminowania. Niemniej warto podejmować wysiłki, aby w jak największym stopniu ten wpływ ograniczyć. Wydaje się, że korzystnym uzupełnieniem przyjętej regulacji byłoby wprowadzenie zróżnicowanej kadencji sędziów, dzięki czemu nie byliby bezpośrednio powiązani z konkretną większością sejmową. Taką propozycję zawierał jeden z projektów, które pojawiły się na scenie politycznej, ale jednak nie znalazł poparcia. Trudno więc nie postawić pytania, czy rzeczywiście reforma Trybunału Konstytucyjnego ma prowadzić do ograniczenia jego polityczności?

Potwierdzeniem tych wątpliwości są także uregulowania ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o TK. Przede wszystkim te, które uznają nieważność i brak skutków prawnych orzeczeń TK, które zostały wydane w składzie orzekającym, w którym zasiadała osoba uznawana za tzw. neosędziego, czyli osoba nieuprawniona do orzekania. Przyjęcie takiego unormowania spowoduje uznanie za nieważne około stu wyroków, czego konsekwencją będzie zarówno naruszenie dóbr osób nimi dotkniętych, jak też chaos prawny i ustrojowy. Przyjęcie takich regulacji stanowi kwintesencję upolitycznienia reformy Trybunału Konstytucyjnego, gdyż dla korzyści politycznych koalicja rządząca łamie Konstytucję RP. Dotyczy to art. 190 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o ostateczności orzeczeń Trybunału, a także art. 10 Konstytucji, zgodnie z którym system władzy w Polsce opiera się na podziale i równowadze władzy, a także art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1, które określają status sędziego TK. Trzeba podkreślić, że naruszenie statusu sędziego dotyczy jego konstytutywnych cech, jak przede wszystkim niezawisłość i podległość wyłącznie Konstytucji.

W ramach realizacji procedury ustawodawczej doszło do politycznej ingerencji w treść postanowień Konstytucji i arbitralnej decyzji o zmianie jej treści. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że nawet Sejm jest podporządkowany Konstytucji i nie jest władny tworzyć instytucji prawnych, jak „osoba nieuprawniona do orzekania” niezależnie od celu, który temu przyświeca, a przede wszystkim dla osiągania jakichkolwiek korzyści politycznych. 

Na kanwie prowadzonych rozważań trzeba zauważyć, że wszelkie zmiany, a zwłaszcza tak fundamentalne, jak reforma Trybunału Konstytucyjnego, wymagają koncyliacyjnego podejścia wszystkich sił politycznych, jednak przede wszystkim większości parlamentarnej, która dysponuje możliwością samodzielnego przyjęcia nowej regulacji. Żadna reforma nie będzie skuteczna, jeśli jej celem jest polityczne zniszczenie przeciwnika, a przyjmowane regulacje łamią Konstytucję. A tak właśnie wypada ocenić próbę reformy Trybunału Konstytucyjnego. Potwierdza to zamiar koalicji rządzącej eliminacji Trybunału Konstytucyjnego jako podmiotu władzy. Dodatkowym argumentem przemawiającym za słusznością takiej oceny są wypowiedzi polityków strony rządowej, a przede wszystkim Marszałka Sejmu RP Szymona Hołowni. Marszałek Sejmu jednoznacznie odrzuca powoływanie przez Sejm sędziów na wakujące miejsca, które będą się pojawiać już w grudniu 2024 r. w związku z upływem kadencji kilku sędziów. Ta zapowiedź kolejny raz oznacza złamanie Konstytucji, gdyż, zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Trybunał liczy 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat. To droga do paraliżu działania Trybunału Konstytucyjnego, co ma istotne znaczenie zarówno dla stosunków wewnętrznych, a więc poszanowania zasady legalizmu ustanowionej w art. 7 Konstytucji oraz zasady demokratycznego państwa prawnego uregulowanej w art. 2 Konstytucji. Jednak oprócz tych oczywistych naruszeń Konstytucji pojawia się również kwestia zahamowania aktywności Trybunału ze względy na stosunki z Unią Europejską i przygotowywaną zmianę traktatów, której efektem ma być powołanie federalnego państwa unijnego. Podporządkowany politycznie Trybunał Konstytucyjny byłby bardzo pożądany.

Na zakończenie powrócić wypada do kwestii statusu ustrojowego Trybunału Konstytucyjnego. Czy nadal bylibyśmy skłonni uznać sądowy charakter tego organu? Czy może jednak, gdyby pokusić się o próbę reformy konstytucyjnej w Polsce zdecydować się na odrębny rozdział zatytułowany na przykład „Trybunał Konstytucyjny”? Może wystarczyłoby takie ujęcie, zwłaszcza gdyby jednocześnie dążyć, także poprzez gwarancje prawne, by w jak najmniejszym stopniu podlegał wpływom politycznym. Taka koncepcja ma pewne szanse realizacji tylko wtedy, gdy zrozumie się, że czym jest własne państwo i obywatelski obowiązek troski o nie. Tego właśnie zabrakło, gdy w 1989 r. próbowaliśmy odbudować Rzeczpospolitą.

Prof. Anna Łabno – konstytucjonalista, członek Rady Naukowej Instytutu Ordo Iuris

· W Genewie miało miejsce kolejne posiedzenie Międzyrządowego Organu Negocjacyjnego, czyli specjalnego gremium, powołanego przez WHO w celu przygotowania tekstu traktatu pandemicznego.

· Sam traktat to obecnie negocjowana umowa międzynarodowa, mająca na celu ustanowienie globalnego systemu zapobiegania i przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych.

· Na stronie internetowej INB opublikowano skondensowany tekst traktatu, będący efektem negocjacji prowadzonych do momentu rozpoczęcia 77. Sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia.

· W najnowszej wersji traktatu potwierdzono suwerenne prawo państw do stanowienia przepisów w ramach ich jurysdykcji oraz wskazano, iż decyzje podejmowane przez Konferencję Stron powinny być ustalane w drodze konsensusu.

· Istotne znaczenie ma również dodanie „równości płci” (gender equality) do zasad projektu tej umowy międzynarodowej oraz postanowienia o eliminacji wszelkich form nierówności i dyskryminacji kobiet pracujących w opiece zdrowotnej i społecznej.

· Następne posiedzenie INB planowane jest na pierwszą połowę listopada.

Brak porozumienia co do treści traktatu

W dniach od 9 do 20 września tego roku miało miejsce 11 posiedzenie Międzyrządowego Organu Negocjacyjnego (Intergovernmental Negotiating Body - INB), czyli gremium, które z ramienia WHO odpowiada za przygotowanie tekstu nowej umowy międzynarodowej. Ma ona na celu stworzenie międzynarodowego systemu odpowiedniego poziomu gotowości, zapobiegania i przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych. Prace nad traktatem pandemicznym, bo tak powszechnie nazywa jest opracowywana umowa, są rezultatem doświadczeń z okresu pandemii COVID-19.

Prace prowadzone WHO, w tym część propozycji przepisów traktatu, wzbudziły jednak liczne zastrzeżenia i kontrowersje, związane przede wszystkim z możliwością ograniczenia suwerenności państw członkowskich, zwiększeniem kompetencji WHO czy możliwością ograniczenia prawa do wolności słowa pod pozorem zwalczania „dezinformacji” oraz „informacji wprowadzających w błąd”. W efekcie liczne wątpliwości oraz brak porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi WHO doprowadziły finalnie do znacznego opóźnienia prac nad traktatem uniemożliwiając, wbrew początkowym planom, przyjęcie jego ostatecznej wersji na 77. Sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia (WHA) na przełomie maja i czerwca tego roku.

Po zakończeniu 11 posiedzenia INB w Genewie, na stronie internetowej INB opublikowano, ujednoliconą wersję traktatu z 27 maja, która była podstawą (wtedy nieudanych) negocjacji na sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia. Tak więc komentowany projekt jest w istocie podsumowaniem ponad dwuletniego procesu negocjacyjnego, zmierzającego do przyjęcia wspomnianej umowy międzynarodowej.

WHO koordynuje globalne działania w zakresie zdrowia

W preambule zdecydowaną większość postanowień pozostawiono bez zmian, a dalsze niewielkie korekty polegają przede wszystkim na modyfikacji sposobu sformułowania części postanowień oraz na dodaniu nowych jednostek redakcyjnych. Jako exemplum można wskazać pkt 1, gdzie nieznacznie przeformułowano zdanie mówiące o głównej odpowiedzialności państw za zdrowie i dobrobyt swoich narodów oraz za prowadzenie polityki antypandemicznej, nie zmieniając jednak istoty tego uregulowania.

W całkowicie niezmienionej formie pozostawiono sformułowanie mówiące o znaczeniu WHO jako organu koordynującego i kierującego międzynarodowymi działaniami w dziedzinie zdrowia, w tym zwłaszcza w zakresie zwalczania pandemii (pkt 3) oraz odwołanie do Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet z 1979 roku (pkt 5). W preambule podkreśla się również znaczenie budowania zaufania i zapewnienia terminowej wymiany informacji w celu zapobiegania dezinformacji, informacji wprowadzających w błąd i stygmatyzacji (pkt 13). Jeśli chodzi o nova, to warto zwrócić uwagę na pkt. 1bis, gdzie podkreślą się m.in., że „odpowiednie zainteresowane strony są odpowiedzialne za dążenie do przestrzegania celu niniejszego traktatu”.

W art. 1, zawierający definicje legalne stworzone na potrzeby projektu Traktatu, wprowadzono kilka zmian, koncentrujących się przede wszystkim wokół wskazania możliwości alternatywnego sformułowania poszczególnych przepisów, co wynika z rozbieżności powstałych w trakcie procesu ustalania treści tych jednostek redakcyjnych.

Godną odnotowania jest propozycja dodania nowego punktu art. 1 j, gdzie podkreśla się, iż, na gruncie traktatu, odniesienia do „transferu technologii” oznaczają „warunki wynegocjowane i zaakceptowane przez Umawiające się Strony, bez uszczerbku dla innych środków, które Państwa-Strony mogą podjąć zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym, pod warunkiem, że takie ustawodawstwo i działania są zgodne z odpowiednimi normami międzynarodowymi dotyczącymi własności intelektualnej”. Powyższą propozycję należy odczytywać jako odpowiedź na obawy części państw-stron i ekspertów, którzy twierdzili, iż pewne postanowienia wcześniej publikowanych projektów traktatu mogą uderzyć w krajowe unormowania dotyczące własności intelektualnej. W okresie pandemii COVID-19 pojawiły się bowiem głosy, iż w kontekście zagrożenia pandemicznego część praw dotyczących własności intelektualnej, np. patentów co do szczepionek, powinno być zawieszonych w celu ułatwienia transferu technologii.

Suwerenność uszanowana?

W art. 2, określającym cele projektu traktatu nie wprowadzono żadnych zmian. Pewne modyfikacje zawarto natomiast w projekcie art. 3, dotyczącym zasad, którymi strony będą się kierować przy wdrażaniu postanowień traktatu oraz by osiągnąć jego cele. W komentowanym przepisie zdecydowano się zachować w zmienionej formie sformułowanie stanowiące o „suwerennym prawie państw do stanowienia i wdrażania ustawodawstwa w ramach ich jurysdykcji”, zgodnie z „zasadami prawa międzynarodowego zapisanymi w Karcie Narodów Zjednoczonych i Konstytucji WHO” (art. 3 ust. 1). Ta zmiana sprowadza się do modyfikacji szyku zdania (przesunięcia poszczególnych wyrazów w tekście).

Do określonej w art. 3 ust. 2 zasady pełnego poszanowania godności, praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich osób zaproponowano zamieszczenie sformułowania o poszanowaniu prawa do rozwoju, niedyskryminacji, równości płci (gender equality) i ochrony osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji. Jednocześnie warto odnotować, iż, co do tej propozycji, w trakcie procesu negocjacyjnego pojawiły się rozbieżne poglądy.

Z pozostałych zmian warto zwrócić uwagę na postulat dodania nowego art. 3 ust. 5bis, zgodnie z którym jedną z zasad traktatu powinno być „pełne uznanie szczególnej sytuacji krajów rozwijających się, w szczególności małych rozwijających się państw wyspiarskich i krajów najsłabiej rozwiniętych w odniesieniu do zapobiegania pandemii, gotowości i reagowania”. Tę propozycję należy odczytywać w kontekście często podnoszonych różnić, występujących pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi WHO, w odniesieniu do zasobów, środków finansowych czy możliwości zapobiegania i zwalczania rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych (chodzi głównie o biedniejsze państwa Afryki i Azji).

Walka z „nacjonalizmem szczepionkowym”

Istotne zmiany wprowadzono w art. 7 ust. 2, na podstawie którego państwa-strony podejmują odpowiednie środki w celu rozwoju, wzmocnienia, ochrony, zabezpieczenia, utrzymania i inwestowania w multidyscyplinarną, wykwalifikowaną, odpowiednią, przeszkoloną, krajową kadrę medyczną i opiekuńczą w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym w dziedzinie zdrowia. W ramach najnowszej aktualizacji propozycji brzmienia tego przepisu, państwa- strony byłyby zobowiązane do zapewnienia godnej pracy, ochrony bezpieczeństwa zdrowia psychicznego pracowników opieki zdrowotnej i społecznej m.in. poprzez eliminację wszelkich form nierówności i dyskryminacji oraz innych nierówności, takich jak nierówne wynagrodzenie i bariery napotykane przez kobiety (art. 7 ust. 2 lit. b).

W art. 13 należy odnotować usuniecie sformułowania występującego jeszcze w poprzedniej wersji projektu traktatu, zgodnie z którym podczas pandemii nadzwyczajne środki dotyczące handlu muszą być ukierunkowane, proporcjonalne, przejrzyste i tymczasowe oraz nie mogą stwarzać niepotrzebnych barier w handlu ani zakłóceń w łańcuchach dostaw produktów zdrowotnych związanych z pandemią (w poprzednim opracowaniu traktatu art. 13 ust. 4). Dodanie tego sformułowania do poprzednich wersjach projektu należy osadzić w kontekście niespotykanych uprzednio utrudnień w międzynarodowym handlu i ruchu osób, jakich świat doświadczył w okresie pandemii COVID-19, co związane było z wprowadzonymi wówczas, często bardzo surowymi, środkami sanitarnymi (jak np. ograniczenie lotów czy zamknięcie granic).

Jednocześnie należy zauważyć, iż podobnie sformułowany przepis dodano do nowego art. 13bis ust. 4. Ten fragment (art. 13bis) poświęcona jest zamówieniom i dystrybucji produktów zdrowotnych związanych z rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych.

W najnowszym projekcie traktatu zdecydowano się zachować w zmienionej formie przepis art. 13bis ust. 1, zgodnie z którym państwa-strony powinny dołożyć wszelkich starań, „aby w stosownych przypadkach podczas pandemii, zgodnie z prawem i/lub polityką krajową opublikować odpowiednie warunki swoich umów zakupu z producentami produktów zdrowotnych związanych z pandemią w najwcześniejszym możliwym terminie oraz wykluczyć postanowienia dotyczące poufności, które służą ograniczeniu takiego ujawnienia”. Z kontekstu tego przepisu należy wywnioskować, iż jego celem jest zwiększenia transparentności działań władz publicznych w kontekście wydatków na środki antypandemiczne, przede wszystkim szczepionki. W okresie pandemii COVID-19 w wielu krajach pojawiły się bowiem poważne wątpliwości dotyczące korupcji, nieprawidłowości czy marnotrawstwa w związku z zakupem różnych produktów medycznych.

Warto również odnotować art. 13bis ust. 6, zgodnie z którym „podczas pandemii każda ze Stron powinna unikać gromadzenia krajowych zapasów produktów zdrowotnych związanych z pandemią, które niepotrzebnie przekraczają ilości przewidywane jako potrzebne do zapewnienia krajowej gotowości i reagowania na pandemię”. Powyższą propozycję (pojawiającą się w zmienionej formule w poprzednim projektcie) trzeba odczytywać w kontekście tzw. „nacjonalizmu szczepionkowego” (vaccine nationalism), polegającego na działaniach określonych państw, które są niechętnego do dzielenia się swoimi zasobami (np. szczepionkami czy innymi produktami medycznymi) z pozostałymi krajami (zjawisko „nacjonalizmu szczepionkowego” nasiliło się zwłaszcza w okresie pandemii COVID-19).

Bez naruszenia wolności badań naukowych

Należy zauważyć, iż w art. 18 ponownie, tak jak poprzednim projekcie, nie zawarto żadnych przepisów dotyczących „zwalczania dezinformacji i informacji wprowadzających w błąd”. Jeszcze w marcowym projekcie, w treści art. 18 można było znaleźć postanowienia, zgodnie z którymi „Strony wymieniają się informacjami i współpracują, zgodnie z prawem krajowym, w zakresie zapobiegania informacjom wprowadzającym w błąd (misinformation) i dezinformacji (disinformation) oraz dążą do opracowania najlepszych praktyk w celu zwiększenia dokładności i wiarygodności komunikacji kryzysowej”. Powyższe propozycje spotkały się daleko idącą krytyką, podnoszoną w kontekście doświadczeń z okresu pandemii COVID-19, kiedy to wyrażanie jakichkolwiek zastrzeżeń wobec stosowanych wówczas środków antypandemicznych, nawet w oparciu o badania naukowe, często określano mianem „dezinformacji”.

W przepisach dotyczących finansowania postanowień traktatu dodano enigmatyczne sformułowanie, na mocy którego „Strony powstrzymują się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogą negatywnie wpłynąć na zrównoważone i przewidywalne finansowanie innych Stron do celów niniejszego traktatu” (art. 20 ust. 2 bis), przy jednoczesnym wskazaniu, iż w stosunku do komentowanego fragmentu pojawiły się „rozbieżne poglądy”.

Zdecydowano się na zachowanie, ze zmianami, przepisów o funkcjonowaniu Koordynującego Mechanizmu Finansowego (Coordinating Financial Mechanism), który ma działać pod nadzorem Konferencji Stron (Conference of the Parties) i być przed nią odpowiedzialnym. Tak jak w projekcie z kwietnia, Konferencja Stron ma przyjąć zakres zadań dla Mechanizmu oraz zasady jego funkcjonowania i zarządzania nim w ciągu 12 miesięcy od wejścia w życie Traktatu z tą zmianą, iż proponuje się, by ten zakres zadań został przyjęty expressis verbis w drodze konsensusu (art. 20 ust. 4).

Tak jak w poprzednich projektach, organem traktatowym ma być Konferencja Stron. Z poprawek do art. 21, określającego zasady działania i kompetencje tego gremium warto odnotować propozycję dodania art. 21 ust. 4bis, zgodnie z którym „wszystkie decyzje Konferencji Stron są podejmowane w drodze konsensusu, chyba że artykuły niniejszego traktatu lub regulamin wewnętrzny przyjęty zgodnie z ustępem 5 stanowią inaczej”. Celem komentowanej propozycji jest więc podkreślenie, iż decyzje ustalane przez Konferencje podejmowane są poprzez uzgodnione stanowisko wszystkich państw-stron, chyba że pozostałe przepisy traktatu lub regulaminu wewnętrznego przewidują wyjątek od tej zasady.

Co dalej?

Zgodnie z harmonogramem przedstawionym przez WHO w lipcu, następne - 12 posiedzenie INB planowane jest na 4 - 15 listopada tego roku. Według przytaczanego powyżej dokumentu, to właśnie na listopadowym spotkaniu zapadnie ostateczna decyzja odnośnie ewentualnego zwołania specjalnej sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia, na której może być ostatecznie przyjęty tekst traktatu pandemicznego (czyli przed sesją „zwykła” WHA, planowaną na maj 2025 roku).

Istotne znaczenie ma potwierdzenie w najnowszym projekcie suwerenności państw we wdrażaniu postanowień traktatu. WHO ma jednak pozostać globalnym koordynatorem w zakresie zdrowia, zwłaszcza w obszarze przeciwdziałania pandemiom. Na uwagę zasługuje również pozostawienie w preambule postanowień o zapobieganiu „dezinformacji”. Ich umieszczenie w finalnej wersji traktatu mogłoby bowiem prowadzić do ograniczenia wolności słowa i wolności badań naukowych.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris